La presente página constituye un espacio de opinión en el que los profesores de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos de la PUCP escriben sobre diversas materias relacionadas con la regulación de servicios públicos y sus áreas de especialización. Esperamos que estas columnas contribuyan al debate público sobre la regulación en el país y sea una fuente de ideas para la mejora de nuestra institucionalidad regulatoria. Las ideas que se presenten en esta columna son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión institucional de la Maestría ni de la PUCP.

Por Iván Lucich Larrauri, Docente del curso de Regulación y Supervisión del Sector de Agua y Saneamiento  

La Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (DL Nro. 1280), promulgada el 29 de diciembre del año 2016, establece nuevas funciones para la SUNASS, entre las que se destaca aquellas orientadas a regular la integración horizontal de los prestadores de los servicios de saneamiento, toda vez que en la actualidad existe gran atomización de prestadores a nivel nacional: 50 EPS para 24 regiones y aproximadamente 28,000 organizaciones comunales en todo el territorio nacional. Al respecto, la Ley Marco establece que:

1.La SUNASS debe determinar la viabilidad de incorporar las Pequeñas Ciudades (ciudades con población entre los 2 000 y 15 000 habitantes) al ámbito de responsabilidad de las empresas prestadoras, y cuando determine que no es viable dicha incorporación entonces debe autorizar la prestación de los servicios de saneamiento a las municipalidad distritales o provinciales según corresponda, a través de la conformación de Unidades de Gestión Municipal u Operadores Especializados.

2. La SUNASS debe aprobar la normatividad para la “integración especial” a los prestadores urbanos (empresas prestadoras, Unidades de Gestión Municipal y Operadores Especializados) de los centros poblados, asentamientos humanos, urbanizaciones y agrupaciones vecinales o similares que se ubiquen en zonas urbanas o que excedan los 2000 habitantes en el ámbito rural, y cuyos servicios sean prestados por organizaciones comunales u otra forma de organización no prevista en la Ley.

3. La SUNASS debe emitir opinión favorable para la constitución de una empresa prestadora, considerando criterios de escala eficiente, de viabilidad técnica, legal y económico-financiero.

La naturaleza que tienen estas nuevas funciones para la SUNASS es la de “visibilizar” potenciales procesos de integración, y además las de canalizar los incentivos que se establezcan para viabilizar la incorporación de pequeñas ciudades, centros poblados, asentamientos humanos y de otros prestadores que operan en el ámbito urbano, a las empresas prestadoras.  Precisándose que, según la Ley Marco, el OTASS es el encargado de promover la integración de los prestadores de los servicios de saneamiento.

Para que el Regulador y el OTASS puedan visibilizar los potenciales procesos de integración y para que los prestadores puedan seguir estos procesos de manera ordenada, previendo la actuación o comportamiento de los demás prestadores, es necesario que el Regulador determine el “área de la prestación”. La Ley Marco asigna a la SUNASS la función de determinación del área de la prestación, diferenciándose este espacio del “ámbito de responsabilidad” que tienen las empresas prestadoras.

El área de la prestación es un instrumento de análisis regulatorio que a través de “señalizar la ruta” contribuye a lograr la integración de los prestadores de los servicios de saneamiento, y a la vez permite delinear la estrategia de intervención regulatoria de la SUNASS en cada región.

 

El área de la prestación debe entenderse como el espacio en el que se identifican las relaciones que establecen los prestadores con su entorno a través de la tecnología y sus sistemas, y las dinámicas que sigue la población, las fuentes – sumideros y los diferentes usos del recurso; y, en el que se visibilizan potenciales procesos de: integración de prestadores, incorporación de localidades, conservación de servicios eco sistémicos, reasignación de derechos de uso del agua, prevención de riesgos, entre otros, que posibilitan la sostenibilidad de los servicios de saneamiento, como consecuencia de lograrse economías de escala, de ámbito y verticales, acuerdos por uso del agua y de las fuentes de respaldo, conservación de las fuentes –sumideros, entre otros aspectos que combinados contribuyen a mejorar la calidad del servicio. Si bien su carácter es dinámico, permite a partir del análisis prospectivo, delinear “la carta de navegación” hacia donde debe “expandirse” los servicios de saneamiento y los esfuerzos e incentivos para sostenerlos, según la determinación del área de la prestación que realice el Regulador.

Por lo expuesto, para que la SUNASS pueda ejercer su función de evaluar la viabilidad de incorporación de pequeñas ciudades, centros poblados, asentamientos humanos, y de otros prestadores a las empresas prestadoras, debe determinar previamente el área de la prestación. La SUNASS definirá este año el área de la prestación en 24 regiones, tomando como núcleo para el análisis las empresas prestadoras. A su vez, el OTASS, sobre la base de la evaluación realizada por la SUNASS, debe elaborar el Plan de Integración de Prestadores. Este plan debe contener las medidas de política y los incentivos alineados de todas las instituciones para lograr la integración:  retribución por servicios eco-sistémicos, financiamiento para equipamiento e infraestructura, actualización de los estudios tarifarios, fortalecimiento de capacidades, nueva escala remunerativa, entre otros.

Finalmente, para que estos incentivos sean lo más efectivos posibles y además para minimizar el riesgo de promover una inadecuada integración, como consecuencia de la doble asimetría de información (respecto a la estructura del mercado y respecto a la conducta en el mercado), creemos que los actores participantes deben percibir que:

a)El regulador es una entidad técnica y no política que cuenta con capacidades para valorizar adecuadamente los activos de los prestadores y para focalizar eficientemente los subsidios cruzados, de modo que no se perciba arbitrariedad en sus decisiones.

b)Las poblaciones muestran homogeneidad en su disposición a pagar por los servicios de saneamiento, de modo que no se opongan a pagar más de lo que pagan actualmente por los servicios, o a subsidiar a otras localidades.

c)Los prestadores muestran similitud en sus obligaciones financieras, de modo que no se transfiera las deudas a los nuevos usuarios.

d)Los gobiernos locales no ejercen control político sobre los prestadores, de modo que apoyan la integración y se preocupan por que se atienda a todas las localidades, independientemente de su participación en el capital social, salvo que estos prestadores estén bajo el Régimen de Apoyo Transitorio.

e)Los costos de transporte asociados a los sistemas aislados y/o barreras geográficas son mínimos y no impactan sobre los costos del servicio.

A modo de síntesis, podemos señalar que el área de la prestación es un instrumento de análisis regulatorio que a través de “señalizar la ruta” contribuye a lograr la integración de los prestadores de los servicios de saneamiento, y a la vez permite delinear la estrategia de intervención regulatoria de la SUNASS en cada región.

Sobre el autor: Iván Lucich Larrauri

Magíster en Economía de los Recursos Naturales y
del Medio Ambiente, Universidad de Concepción,
Chile. Presidente del Consejo Directivo de SUNASS. Se
desempeñó como Gerente de Regulación Tarifaria y
Gerente de Políticas y Normas de la Superintendencia                                  Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS.