Fernando Tuesta Soldevilla. Profesor principal de la PUCP. Fue jefe de la ONPE y director del Instituto de Opinión Pública de la PUCP (Entrevista de Rosa María Palacios. Foto: Verónica Calderón).
Las reformas a la Ley de Partidos Políticos y a la Ley General de Elecciones caminan en campo minado por intereses muy particulares. El Congreso discute y desecha reformas institucionales importantes que podrían cambiar radicalmente la calidad de la representación política en el nivel parlamentario, regional y local. Sin embargo, la apatía general y la falta de conocimiento sobre cómo se diseña un sistema electoral, y el impacto que tiene este en el resultado final de la estabilidad democrática, hacen tanto daño como las componendas congresales. Para sacarnos del marasmo recurrimos esta semana a Fernando Tuesta, sociólogo de la PUCP y ex jefe de la ONPE, quien analiza cómo se construye un mecanismo tan delicado, y de tantos pesos y contrapesos, como el de la representación política en una democracia.
La Comisión de Constitución del Congreso decidió archivar el proyecto que elimina el voto preferencial. ¿Qué opinión tenía del proyecto?
Creo que hay un primer error de la Comisión de Constitución al discutir el tema de la reforma. Se debe discutir en términos integrales y no artículo por artículo. Cualquier proyecto que tenga coherencia está basado en objetivos claros. Tomemos el informe de la Comisión de Reforma de la Ley de Partidos Políticos que se elaboró el 2012. Era un informe integral que tenía obviamente elementos y puntos clave. Uno de ellos era el voto preferencial. Entonces si tú dices ‘vamos a fortalecer partidos’, lógicamente, en situaciones como la nuestra, el voto preferencial es uno de los frenos más grandes a su fortalecimiento. El voto preferencial, en sí mismo, no es nocivo. Pudo haber jugado un papel en la década del 80, pero entonces teníamos un contexto de partidos mucho más organizados. Partidos en los que además la calidad de la representación era mejor. Mira tú, solamente un dato, todos los ministros de aquella época eran miembros de partido. Tres décadas después estamos en un momento en donde los partidos no solamente son extremadamente débiles, sino que en cada uno de ellos no existe cohesión. Es un entorno de una serísima situación de representación en donde estos partidos nacionales lo son en la medida en que están en el Congreso, pero si tú vas a al nivel subnacional casi desaparecen. No tienes entonces un país integrado partidariamente. Obviamente es como tener una linda casa donde las tuberías están malogradas y rotas, toda el agua sale disparada y se inunda por todos lados. No son gratuitos los conflictos sociales no canalizados por partidos. Entonces, en esas condiciones, el voto preferencial es uno de los puntos que ancla y no deja desarrollar ciertas condiciones que puedan mejorar la calidad de los partidos. Ahora, sería iluso, y yo creo que la mayoría así lo ha de pensar, que con solo esa medida, la de eliminar el voto preferencial, se van a arreglar todas las situaciones.
¿Cuáles son las otras medidas de fortalecimiento?
Es que ese es el problema. Se plantean un objetivo, se declara: “fortalecer partidos políticos”, pero los elementos y sobre todo las decisiones que se toman no van en esa dirección. Así está ocurriendo no solo con la Ley de Reforma de Partidos sino también con las Ley de Reforma Electoral. Espero que no sea así con el tema de la modificación de la Ley 26300 de Participación y Control Ciudadano. Mira, aprueban no eliminar el voto preferencial y sí aprueban abrir la puerta para el financiamiento público directo a los partidos, con el cual yo estoy de acuerdo, pero si solamente es ese el punto, aislado de otras reformas, te imaginarás que el mensaje es tremendo.
Es natural que la gente se oponga al financiamiento público porque este implica que con nuestros impuestos vamos a financiar las aventuras electorales, ni siquiera partidos políticos que hoy casi no existen. ¿Cree que se están construyendo un Frankenstein en materia de reforma política?
La idea es discutir un paquete de medidas, que puedes tener con ciertos márgenes, pero si no haces eso, terminarás construyendo un Frankenstein.
Sobre financiamiento público, los lectores deben saber que los peruanos ya financiamos a los partidos a través de la franja electoral, que es un financiamiento público indirecto. Estamos hablando de varios millones, creo que la última vez se gastaron 26 millones de soles en la franja electoral nacional. También hay la franja electoral regional, y esto es todavía mucho más preocupante porque esta cantidad de millones no es bien utilizada. Las organizaciones a nivel regional carecen de toda posibilidad para hacer un spot. Entonces convierten la franja en la emisión de mensajes con un busto parlante que la gente no escucha ni ve.
Ahora bien, es cierto que la propia ley exige a los partidos un nivel de diseño que tiene que estar acompañado de un cierto financiamiento. Se requieren 65 comités provinciales, se necesita tener un tesorero, un contador, tienes que entregar cuentas, (aunque se ha demostrado que no son entregadas), pero en teoría se tiene que hacer todo esto.
Además, hoy las campañas electoral tienen un gasto del 90% en inversión publicitaria, sobre todo en TV. Así pues, no hay partido que se financie con sus propios recursos. Eso casi ya no existe en el mundo. Van desapareciendo los partidos de masa y de identidad, donde los miembros aportaban para sostener a políticos profesionales. Sin embargo, hay campañas costosas. El tema es ¿de dónde sale el dinero? Supuestamente la ley dice que los partidos deben rendir cuentas, pero cuando tienes una ley que no les permite a los organismos electorales tener capacidad sancionadora efectiva, entonces el incentivo es simplemente no entregar cuentas. Además, ligando el voto preferencial con el tema de financiamiento, es imposible poder supervisar los fondos de un partido cuando hay voto preferencial. Cada uno es un minipartido. Y cada uno maneja su propio financiamiento. Es verdad que la gente pide y apoya el voto preferencial, pero hay que exigir la supervisión de los fondos y esto se contrapone. Es imposible hacerlo y nunca se hace.
El objetivo es tener un mejor sistema de partidos. El problema es que los congresistas no creen en los partidos. Creen que ellos mismos son los propietarios de su curul. ¿Es realista creer que aprobarán la eliminación del voto preferencial?
En casi todos los partidos hay un grupo que está a favor y otro en contra del voto preferencial. Claro, las proporciones varían según partido. También hay muchos mitos. No es cierto que todos están en igualdad de condiciones. Los que fueron elegidos estando en último lugar lo lograron porque ya eran muy conocidos, no porque cualquiera que se coloca al último sale elegido. Hay puestos en Lima que nunca han salido. La probabilidad de que salgas elegido, en la última década, estando en el primer puesto, fue 17 de 21 casos, o sea, estar en los primeros puestos ayuda. Hay otro mito. Los actuales congresistas creen que tienen que aprobar normas que van a favorecer su reelección; sin embargo, la reelección parlamentaria en el Perú es dificilísima.
¿Cada vez está peor?
Actualmente tenemos 105 congresistas nuevos de los 130. La vez anterior, 95 de 120. Nuestra tasa de reelección, si tomamos un tramo de 20 años, es del 20%. La más baja de América Latina. A los que proponen la refundación del Congreso, habría que decirles nosotros lo refundamos históricamente cada 5 años’.
¿Por qué sucede esto en nuestro sistema?
Por varios factores. El primero, que la volatilidad de los partidos, de elección nacional a elección nacional, es altísima. Tienes a Perú Posible, que fue partido de gobierno y mayoría relativa en el Congreso. En la siguiente elección solo se eligen dos de sus congresistas. El Apra, partido de gobierno y primera mayoría relativa. En la siguiente elección, logra solo cuatro congresistas. Gana Perú tiene mayoría y no sabemos cómo va a quedar, pero es alta la probabilidad –si no postula Nadine Heredia– de que se reduzca sustantivamente. Lo segundo, es que muchos de los congresistas, hijos del voto preferencial la gran mayoría, no fueron buenos parlamentarios. Es más, hay una relación alta entre nuevos parlamentarios y escándalo. Entonces no son reelegidos y son congresistas de un periodo.
Si tienes un parlamento que empieza de nuevo cada cinco años, vamos a seguir así porque efectivamente no se va al fondo de las cosas.
Si el Perú eliminara el voto preferencial, ¿cree que eso cambiaría?
Cambiaría en algo, pero, de nuevo, no va solo. Tienen que tomarse otras medidas. No existe en el Perú, no existió y difícilmente existirá una elección interna plural con resultados que no se cuestionen. Yo creo que las elecciones internas –y esto ya es una corriente en América Latina– deben de ser desarrolladas por los organismos electorales. Si eso es así, puedes garantizar al interior del partido que los resultados van a ser aquellos que en realidad resultan de la voluntad de sus electores y que de ello resultará una lista que será la que se inscriba.
Hoy las normas permiten que haya un 20% de invitados en las listas al Congreso, fuera de las elecciones internas.
Es peor. La ley permite este 20% pero si se hace un ejercicio sobre las campañas de los años 2006 y 2011, resulta que los invitados en algunos partidos superan el 50%. Estos llamados “invitados” no son miembros del partidos y, por lo tanto, con el voto preferencial hacen lo que tú señalabas. Sienten que se deben directamente al elector y en consecuencia no tienen que rendirle cuentas al partido. Señalan que sus decisiones son personales y que ellos son independientes. Entonces, lo que tenemos es un fraccionamiento del Congreso. Hoy formalmente son seis partidos los que pasaron el umbral de la votación, pero en realidad son 14 partidos. Ponerse de acuerdo en un parlamento de 14 grupos y en el interior de ellos, con sus divisiones, es casi un imposible. Las buenas leyes, las normas necesarias, requieren grandes consensos y aquí esperar consenso es muy difícil.
¿Cuál sería el sistema electoral óptimo para el Perú?
Financiamiento público con límites al financiamiento privado, sin voto preferencial, con elecciones internas con participación de organismos encargados, y una puerta de entrada que tiene que ser exigente. La propia ley sin modificar nada es una ley exigente. ¿Cómo es entonces posible que en el 2006 tuvieran inscripción 36 partidos y en el 2011, 24 partidos? ¿Cómo han conseguido siquiera cumplir los requisitos formales de ley? Se deben mejorar los instrumentos de supervisión de los organismos electorales para hacer cumplir los requisitos formales. Como ese control es débil, tenemos que muchos partidos entran.
¿Qué más se necesita?
El financiamiento público directo debe permitir por lo menos pagar los locales que son los espacios donde deben existir los partidos. En el último informe del JNE solamente el 20% de esos locales funcionaba. Entonces, el financiamiento público no es general, debe ser restringido a, por ejemplo, que los partidos tengan al menos un local en la capital del departamento y principales provincias.
¿Y en los partidos regionales y movimientos locales?
Tenemos cuatro niveles de organización: nacional, regional, provincial y distrital. En los últimos 10 años las organizaciones nacionales, provinciales y distritales han decrecido. Las únicas que han crecido son las organizaciones regionales. La organización regional les está ganando a la provincial y a la distrital, y de alguna manera las están absorbiendo. ¿Qué está pasando ahí? Hoy la capacidad de negociación de los gobiernos regionales, sobre todo de aquellos que tienen recursos, es altísima. Además los partidos nacionales son vistos como partidos limeños y ahí hay una gran distancia. Las organizaciones regionales, que han ido ganando poder, se caracterizan por ser muy parecidas, en sus aspectos negativos, a los partidos nacionales: alto personalismo, baja organización, alto clientelismo. La diferencia es que tienen recursos. Por estas mismas razones no se ha formado un gran partido regional. No se replican de región en región, salvo tal vez el caso de Acuña en dos regiones al norte. Pero no se ha formado un gran partido de la región sur del Perú o del norte, que de ahí haya crecido y constituido un gran partido nacional. Entre otras razones porque no existen incentivos en la ley para que la fusión de varios partidos regionales lo convierta en uno nacional.
¿Qué se está proponiendo respecto a la permanencia de organizaciones políticas?
Deben retirar del Registro de Organizaciones Políticas en todo el Perú a todo aquel partido que no tenga al menos un congresista que esté en funciones o que no haya superado el 5% de la votación nacional. Hoy tú tienes dos partidos en el Congreso que no tienen congresistas, pero por haber estado en la alianza electoral se les permite mantener la inscripción. Mantener la inscripción en nuestro país es tener un bien de cambio de tipo mercantilista y, efectivamente, funciona como una franquicia. ¿Y qué pasa en todo el Perú? Aplican exactamente la misma norma en las regiones, pero 5% en el ámbito regional no es nada en electores. Entonces hay un montón de agrupaciones en las regiones que no tienen ni presidente ni consejero regional y, sin embargo, su inscripción está vigente. En el 2014 van a salir a negociar. En cambio, las organizaciones políticas provinciales y distritales desaparecen porque no existe registro de ese nivel. Entonces, ¿qué se propone? La idea es generar incentivos para que se creen partidos nacionales, de abajo hacia arriba. Y ‘desincentivos’ para los que se queden en su mismo nivel. Imagina nuestro sistema partidista dibujado como si fuera un árbol que tiene raíces. Normalmente los grandes sistemas tienen raíces hasta abajo e integran todo desde abajo.
El nuestro es un árbol que tiene raíces pequeñitas y, ahí abajo, hay pequeñitas semillitas que no crecen porque no existe integración.
Ahora, no existe en realidad modelo perfecto. Siempre existe una parte que supuestamente desatiendes, pero lo que se busca es ciertos equilibrios en un país donde se ha privilegiado el ámbito del “participacionismo”, versus el ámbito de la gobernabilidad que está desatendida. De lo que se trata justamente es de buscar los equilibrios. Ahí donde se hacen reformas serias se intenta que eso sea así. Nuevamente, en el Perú las discusiones no son integrales, los medios no están relacionados a los objetivos, y efectivamente quienes discuten lo hacen enteramente por sus intereses individuales.
Es cierto que en política todos discuten por sus intereses individuales, pero hoy no existe esa relación que sí se da en un escenario donde hay partidos y donde hay cierta cohesión y disciplina.
A favor, entre otras razones porque los congresistas de Lima fungen de representantes nacionales. Pregúntale a cualquier limeño, ¿nosotros nos preguntamos por nuestros representantes de Lima? Ahora, ¿qué se pude hacer si tiene la limitación en la Constitución de un una sola cámara de 130 congresistas? Pues tienes que hacer un cambio constitucional. Creo que un Senado debe estar compuesto por representantes de las regiones, en igual número. Como existen en aquellos senados desde EEUU hasta Bolivia. Creo que si una Cámara de Diputados se elige en circunscripciones más pequeñas –por ejemplo, dividir Lima en 5 o 12 partes si fuera necesario– con lo que estoy de acuerdo, conviertes a la representación en muy localista. Entonces, la visión nacional te la da justamente un Senado.
¿A favor o en contra del proyecto de ley para modificar la revocatoria?
Estoy a favor de lo presentado por los organismos electorales, creo que además hay una sustentación que corresponde a las medidas que se toma. Solo una cosa. Somos el país que más revocatorias presenta en el mundo. La revocatoria debe ser un mecanismo excepcional y en el Perú se ha convertido en un mecanismo frecuente. De lo que se trata es de regularla para que siendo válida se requiera tener un uso responsable, lo que no ha habido en el Perú.
¿Voto obligatorio o voluntario?
Nunca he entrado por el debate de si es un derecho o es un deber. Lo que me importa es ver cuánto bien o mal puede producir el voto obligatorio en un país en estas circunstancias antes de pasar al voto voluntario. He visto países con voto voluntario, por ejemplo en Colombia, el país más antiguo con voto voluntario en América Latina. La tasa de participación en elecciones municipales es de 25%. En nuestro país, cuando alguien no gana con el 30% se dice que no es legítimo. ¿Tú te imaginas eso con una tasa de participación de 25%? A mí me preocupa. Son preocupaciones que yo tengo sobre el tema de pasar a voto voluntario. Creo que no es solamente una discusión sobre doctrina.
¿Algún día le harán caso y realizarán la elección del Congreso en segunda vuelta?
Es algo que dije hace tantos años, pero creo que merece una reforma constitucional.
¿Cambiaría muchísimo nuestro Congreso?
– Eso sí cambia muchísimo. El tema del tiempo en sistemas electorales es básico, porque además limpiaría todo el ámbito de la comunicación política centrándose solo en los candidatos presidenciales en primera vuelta. Además el voto ya no es ciego. En la segunda vuelta tú ya sabes quién ganó, tiende a concentrar a los principales partidos. Mira el efecto que tiene copiar mal una institución como el balotaje francés. En Francia, es primero la elección para Presidente y posteriormente la Asamblea Nacional. Así tienes a los dos partidos principales que votan uno para crear mayoría para un caso y el otro para crear una oposición importante. Eso es parte de los diseños. En nuestro país, lamentablemente, se copia, no se conocen los efectos y encima se cree que hay soluciones mágicas. En ese sentido creo que nuestro Parlamento cada vez discute menos sobre estos temas y toma lamentablemente medidas inadecuadas (La República, lunes 10 de junio del 2013)