No hay mejor momento para la implementación de reformas en el sistema político que el inicio de un período gubernamental. Pero se suele considerar de manera errónea que los grandes males de la representación política se deben al sistema electoral o –por el contrario– que éste carece de cualquier impacto.
La realidad muestra, en el primer caso, que se suele confundir la legitimidad de origen, que nace de elecciones, con la legitimidad de desempeño, que se obtiene en el ejercicio del cargo. De esta manera, ante un desempeño político desaprobatorio, se intenta buscar la solución reformando el sistema electoral, cuando no existe relación de causalidad entre ellos.
Sin embargo, no considerar al sistema electoral como variable para diseñar reformas políticas es un error en la medida en que sí puede tener un efecto importante. Por lo tanto, no se trata de discutir la importancia del sistema electoral o no, sino de ubicar el aporte que éste pueda ofrecer a una reforma política que tenga como objetivo una mejora en la democracia.
En el Perú, la Constitución de 1993 ha sido objeto de múltiples críticas. Contiene, además, una serie de disposiciones que han sido rechazadas u objetadas por diversas razones. El intento de reforma constitucional desarrollado entre el 2002 y el 2003, si bien mostró avances, no logró su propósito, por el desacuerdo de las bancadas y el rechazo de quienes desde fuera del Congreso movilizaron a la opinión pública. El proceso quedó trunco. La inercia ha llevado a que todo propósito de reforma que exija una reforma constitucional quede bloqueado. Una reforma total o una nueva Constitución exigirán un compromiso político amplio. El Perú, cuya nueva representación política iniciará sus funciones el 28 de julio, tiene un conjunto de retos en el ámbito económico y social sumamente serios, pero que difícilmente logrará superar si es que no se complementan con una reforma constitucional coherente.
Relaciones entre poderes
Las relaciones institucionales entre el ejecutivo y el parlamento están construidas sobre una serie de elementos que han hecho de nuestro presidencialismo un sistema poco estable. La historia de esta relación se ha movido entre una permanente tensión, pasando de una subordinación total del legislativo al ejecutivo, que lo esterilizaba –particularmente cuando se trataba de una mayoría oficialista en el Parlamento– hasta una confrontación total entre poderes. Han sido casi inexistentes los períodos de una relación institucional fluida con un adecuado equilibrio en el ejercicio de sus funciones. El presidencialismo peruano es, pues, frágil y se sustenta en un modelo de concentración del poder difícil de balancear; pero de la misma manera presenta un sistema electoral que generalmente produce fragmentación y bloqueos. Y es que la combinación de presidencialismo y multipartidismo fragmentado mantiene latentes elementos de ingobernabilidad.
Para que este diseño pueda funcionar, será necesaria una reforma electoral que tenga como objetivo construir un sistema basado en partidos políticos de alcance nacional y con real representatividad. Esto obliga a diseñar un sistema con capacidad y efecto concentrador; es decir, la existencia de pocos pero poderosos partidos políticos. La Ley de Partidos Políticos promulgada en noviembre del 2003 ha avanzado en esta dirección.
Llevar adelante una reforma electoral en países como el nuestro, requiere implementarla, tanto a nivel del ejecutivo como del parlamento. Para ello, no debe dejarse de observar los efectos que requieren producirse al nivel del sistema de partidos y el sistema político. Aquí sólo algunos temas que merecerían atención.
Un elemento que debe revisarse es la segunda vuelta en la elección presidencial. A lo largo de la experiencia de la segunda vuelta, pese a lo extendido de la norma en América Latina, no se han producido los efectos deseados, particularmente cuando la elección parlamentaria coincide con la primera vuelta presidencial. En ese sentido, no se ha comprobado que los presidentes elegidos en segunda vuelta tengan mayor legitimidad. Lo que sí es claro es que el sistema permite, con alto grado de probabilidad, que el presidente carezca de mayoría en el Congreso. No obstante, si se mantiene el sistema de segunda vuelta, un factor que debe modificarse es el momento de la realización de la probable segunda vuelta. Del cronograma electoral depende mucho la composición del parlamento, debido a la influencia del voto presidencial sobre el parlamentario. Una reforma electoral debe separar estos dos eventos, para que el elector desarrolle una decisión más adecuada a los requerimientos de cada elección. Si hay segunda vuelta en la elección presidencial, ésta debe coincidir con la elección parlamentaria. Se trata de una medida con un evidente efecto concentrador, con mayor razón si ningún candidato sale elegido en primera vuelta.
Sistema de elección parlamentaria
Con respecto al sistema electoral parlamentario, conviene retornar al sistema bicameral, compuesto por una cámara de diputados y una de senadores, igual que el que existía hasta 1992. El actual, con 120 representantes, es del mismo tamaño que el Congreso peruano de mediados del siglo XIX, por lo que debe crecer y no colocar un número fijo como en la actual Constitución.
La cámara de diputados (de representación poblacional) debe desarrollar la función de control político, elaboración de leyes, acusación ante la cámara de senadores a los altos cargos del estado, así como la potestad de censurar al Primer Ministro. La cámara de senadores se encargaría de la función revisora de leyes y del nombramiento de todos los titulares de los organismos constitucionales autónomos, en cronograma de fecha fija y obligatoria.
En el caso de la cámara de senadores, debería tener una representación territorial, con independencia del tamaño de las circunscripciones. La circunscripción única, que muchos proponen, no permite una representación de esta naturaleza y, salvo Colombia, no es utilizada en ningún país. Hasta que no se constituyen regiones, se deben elegir tres senadores por cada departamento, considerando al Callao, Lima Metropolitana y Lima Provincias, de manera independiente. En total, lo conformarían 78 senadores. El Perú ocupa el puesto 15 de 19 países latinoamericanos con relación al número de parlamentarios, pese a que es el quinto país con mayor población de la región. Esto debe ser cambiado para dar paso a una representación de carácter poblacional, adecuada al tamaño del país. Un sistema interesante es el de representación proporcional personalizada que combina adecuadamente la elección personal con la de lista, combinando tanto el sistema proporcional y el mayoritario. Los representantes guardarán la relación de uno por cada 100,000 electores, esto es 165 diputados. La mitad de ellos, 82, elegidos en distritos uninominales, por mayoría relativa de votos, en una sola vuelta electoral. Aquí se satisface la elección personalizada. Los otros 83 se distribuyen proporcionalmente al tamaño poblacional electoral de cada departamento, correspondiéndole por lo menos uno al más pequeño. A ello, se suma una circunscripción especial de peruanos en el extranjero, el Callao, Lima Provincias y Lima Metropolitana, dividido en cuatro zonas. De esta manera, se mejorará la representación política.
Lo anterior se complementará con un umbral de representación o valla electoral coherente. Si bien en el 2011 el umbral subirá al 5 por ciento de los votos válidos a nivel nacional, se debe modificar la exigencia de los cinco parlamentarios, de modo que sea condición necesaria y no alternativa. De esta manera, no ingresarán partidos que no llegan ni siquiera a completar una bancada en el parlamento, como ocurre actualmente. En esa misma dirección, se deben tomar medidas para la conformación de alianzas y coaliciones, pues de lo contrario seguiremos viviendo en un modelo en donde las alianzas son sólo medios para superar la valla y que se disuelven conformen logran su objetivo, atentando a favor del fraccionamiento partidario. Esto, sin embargo, no podrá superarse sin eliminar el voto preferencial, que ha mostrado su lado perverso para dispersar las preferencias y ubicarlas en candidatos, muchos de los cuales no sienten vínculos con organización alguna.
Cualquier reforma exige que se dé fin a la confrontación abierta o latente entre los organismos electorales. Se debe separar adecuadamente las funciones administrativas, en manos de la ONPE, de las jurisdiccionales, en manos del JNE. Esto sólo será posible con una reforma constitucional.
Los lineamientos aquí señalados no podrán ponerse en práctica si no existe una voluntad política para realizar el cambio. Para ello se debe tener la convicción de que no existe comunidad política democrática, en donde las reglas de juego no sean estables y respetadas. Ese es el objetivo último de toda reforma política.
(Semana Económica, julio 2006)