La Asamblea se instaló el 14 de julio de 1855 con 72 diputados, terminando de aprobar la Constitución el 13 de octubre de 1856. Sin embargo, se reunió hasta su violenta disolución el 2 de noviembre de 1857. Singularmente fue la Asamblea que más duró. Entre las primeras medidas de esta Asamblea se encontraba la elección de Ramón Castilla como Presidente Provisorio.
La vida de esta Convención estuvo marcada también por la presencia de los liberales radicales y el militarismo. Una vez jurada la Constitución la ciudadanía de Arequipa, fuertemente conservadora y clerical se levantó en armas en favor de Vivanco y su restauración conservadora, pero fue vencido por Ramón Castilla. Militarmente derrotada, los conservadores consiguieron acercarse a éste, quien abandonó a sus antiguos aliados los liberales, quienes desde la Convención, habían intentado subordinar y transformar la figura presidencial en un simple delegado. Pero, fracasaron totalmente.
Entre las principales aspectos políticos de la Constitución de 1856 se encuentran: Se prohíbe la pena de muerte y se suprime la esclavitud; por primera vez, se estipula, al interior de las garantías individuales, que todos los ciudadanos tienen el derecho de asociarse pacíficamente, sea en público o en privado; el sufragio es directo y lo ejercen los ciudadanos que saben leer y escribir o son jefes de taller, o tienen propiedad raíz o retirados del ejercito o armada; los diputados son elegidos directamente por los ciudadanos por cada veinticinco mil habitantes, para lo que se requiere ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener 28 años de edad, renta o profesor de alguna ciencia; el Congreso se renueva anualmente por terceras partes. Instalado el Congreso se resolverá por sorteo la mitad de los representantes para que conformen la cámara de senadores, la otra mitad conforman la de diputados; para ser presidente de la república se requiere ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener 35 años de edad. Será elegido por el pueblo, por mayoría absoluta, de acuerdo a ley y el Congreso es el encargado de la calificación y escrutinio de las elecciones. El Congreso elige, en caso de que nadie obtenga la mayoría absoluta, entre los dos que tengan mayor votación. El presidente durará en su cargo cuatro años y no podrá ser reelegido; se crea el consejo de ministros; la Constitución se reforma aprobándose en tres legislaturas distintas.
La Convención Nacional 1856 sufrió un atropello único en nuestra historia, pues al año de aprobar la Constitución, en noviembre de 1857, el recinto del congreso fue asaltado por el Coronel Pablo Arguedas, suspendiendo la sesión y declarando disuelta la Convención Nacional. Nuevamente el país ingresaba a una clara inestabilidad jurídica institucional y una carta constitucional más, dejaba de tener vigencia.
Pese a que muchos congresistas y comentaristas han mostrado una diversidad de propuestas para modificar el distrito electoral, es evidente que el desconocimiento es mayúsculo. Pues, es tan vasta la posibilidad de combinar los elementos del sistema electoral que es posible decir que existen tantos como países. Conocer las complejidades del sistema electoral y sus efectos, no ha sido precisamente la motivación de muchos que han participado en el debate. En el mundo sólo 10 países (Croacia, Hungría, Lituania, Polonia, Dinamarca, Suecia, Ecuador, Guatemala, Corea del Norte y Senegal) combinan la elección de su Parlamento entre distritos uni o plurinominales y distrito único. Es esta la fórmula que pretende llevar adelante el Proyecto del Código Electoral. De los países nombrados se puede observar que:
• Salvo los países latinoamericanos y Senegal, el resto de países tienen parlamentos con mayor número de escaños, lo que les permite hacer combinaciones más adecuadas.
• El segundo elemento es la proporción que se le otorga al distrito único. Salvo Lituania, Senegal y Croacia que le conceden alrededor de la mitad, en el resto de países no supera el 20%.
Es decir, la gran mayoría de escaños se conquistan en circunscripciones o distritos menores y en ningún país del mundo se le ocurre invertir esta relación. Esto porque la sistemática electoral denomina a este grupo (en distrito único) “escaños de compensación”, que sirve a los partidos que han tenido mejor respaldo en el reparto de escaños en la primera distribución, pero que en algunos casos se los combina con barreras mínimas legales para ingresar en el reparto de escaños (3% o 4%). Pero, si en ningún país del mundo el porcentaje de escaños a nivel del distrito único es mayor que en distritos menores ¿Por qué el Proyecto del Código Electoral quiere innovar los sistemas electorales, planteándonos 70% de escaños a través de distrito único y 30% por distritos plurinominales a nivel departamental?. Sólo por dos razones: por ignorancia o por burla pública. Veamos el engendro. El 70% de un Parlamento de 120 escaños es 84 escaños y, por consiguiente, el 30% restante es igual a 36. La gran idea del Código es dividir 36 escaños en 24 departamentos. Pero, generalmente al Callao y a las provincias de Lima se les considera como unidades electorales departamentales. Por lo tanto el número asciende a 26. La regla sostiene que la distribución de escaños se realiza en proporción al tamaño de la población y que ninguna circunscripción debe quedar sin escaño. Esto quiere decir que de los 36, a Tumbes, Tacna, Madre de Dios, Moquegua, Pasco les corresponde 1 escaño. Nos queda 31. A Lima Metropolitana, por tener un tercio de la población, le corresponde 12 escaños. Es decir, faltaría repartir 19 escaños para 20 departamentos. Esta distribución no es coherente, como no ha sido la elaboración de un Código lleno de imprecisiones, errores y carencias, como se demuestran en este solo caso. Algunos más suspicaces han señalado que en realidad lo que desea la mayoría es crear una polémica innecesaria y enredada para regresar al distrito único.
El distrito plurinominal más grande es el que abarca al conjunto del territorio. A este se le conoce con el nombre de Distrito Único. El efecto que produce es una alta relación entre la proporción de votos y escaños. Sin embargo, sus efectos son también perniciosos, pues colabora con la proliferación de pequeños partidos. Esto ha sido entendido por la aplastante mayoría de los sistemas electorales en el mundo, a tal punto que sólo dos países con parlamento unicameral lo usan: Israel y Mónaco). Estos países tiene, sin embargo, algo en común: son países pequeños y de tradición partidaria bipartidista. Israel tiene un Parlamento (Knesset) de 120 miembros y Mónaco (Conseil National) de sólo 18. Tenemos el mismo tamaño de Parlamento que Israel, pero somos casi cinco veces más grande que el estado judío. Otra incoherencia que no se quiere modificar. Por lo demás, el sistema electoral israelí está combinado con un sistema de lista cerrada, sin voto preferencial y con una barrera mínima legal del 1.5%, lo que lo hace más manejable. Este sistema contribuye con un efecto reductor en el formato de partidos políticos.
Nuestro caso es distinto. Las consecuencias se puede observar en el número de partidos presentes en el actual Parlamento, 13. Las cifras más altas en la historia, que indican una precariedad del sistema político. Asimismo, por la azarosa de la elección, algunos departamentos carecen de representantes en el Parlamento, en cambio, otros tiene más de los que les corresponderían en una distribución por circunscripciones plurinominales. Existe, por lo tanto, un peligroso desbalance de representación territorial que es lo que intenta evitar los distritos plurinominales bien delineados. De otro lado, el distrito único tiene efectos en el carácter de las organizaciones, favoreciendo a aquellas con una débil (o carente de) estructura partidaria nacional. La lista de candidatos con circunscripción única, posibilita que ésta sea elaborada centralmente en Lima y no exige una movilización nacional de las maquinarias políticas para elaborar las listas locales. Asimismo, proyecta la campaña sólo en un espacio nacional, con el correspondiente gasto en los grandes medios de comunicación, desplazando a un segundo plano las campañas locales. El efecto, además, es perturbador cuando se lo combina con el voto preferencial. Es así, que los candidatos provincianos de departamentos con poca población electoral, se encuentran en menores posibilidades que aquellos conocidos en departamentos más poblados. La consecuencia se observa en el Parlamento actual, donde varios departamentos pequeños electoralmente, carecen de representantes. De otro lado, a nivel de la campaña electoral, la cantidad de candidaturas es impresionante. La elección parlamentaria de 1995, movilizó a 20 listas con 120 candidatos cada una, lo que sumó 2,400 candidaturas en competencia. Los problemas se trasladan a la campaña electoral, a los materiales electorales, a la boleta electoral y al escrutinio, motivado por el número alto de los competidores. Las bondades del voto preferencial pierden así sentido en un distrito electoral tan gigantesco. ¿Todos estos reparos serán suficientes para que el debate sobre el distrito electoral merezca un mayor debate y no se apruebe un sistema a todas luces inconveniente?
(El Peruano, 3 de Setiembre de 1997)