En los pasados meses, con un país alborotado, he escuchado insistentemente reclamos por cerrar las brechas que distanciarían a los peruanos. Las brechas a que se refieren son inversión pública para infraestructura o cobertura de servicios. Su persistencia y mayor visibilidad en esta coyuntura, estarían alentando el descontento por lo que un accionar más efectivo de todas las instancias del Estado, podría enfrentar el malestar social. ¿Es esto así? Un shock de inversiones en un país en que la inversión tiene pies de plomo cuando no está afectada por la corrupción, no solo es necesario sino siempre urgente. ¿Pero suficiente? Mi impresión es que es una aproximación muy economicista y social. Aunque mucha gente no sepa de qué otra manera esto podría ser diferente, siente que la distribución del poder de decisión que es, al fin y al cabo, la política, no representa al país tal como este es. Las brechas políticas y culturales han estAado pesando más.
Pero cómo apareció este tema del «cierre de brechas» en inversión pública. En el año 2000 se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública conocido como SNIP (Ley 27293) para optimizar el uso de los recursos públicos y fortalecer la capacidad de planeación multianual del Sector Público. El SNIP se forjó en momentos en que el Estado peruano tuvo una ampliación excepcional por el aumento de sus ingresos resultado del fuerte crecimiento económico del nuevo siglo, y por la extensión y mayor complejidad de la institucionalidad pública. Fueron creados los gobiernos regionales en los ámbitos departamentales, y los municipios alcanzaron un mayor protagonismo. Si bien no se avanzó en la descentralización fiscal, las responsabilidades por la formulación y ejecución de proyectos fueron transferidas. Para ello no había las capacidades ni en Lima y mucho menos en los departamentos. Fue un proceso de aprendizaje lento y doloroso, que involucró a las universidades como proveedores de profesionales y capacitación.
En el 2017, cuando el impulso de crecimiento económico había decaído, el SNIP fue reemplazado por el actual Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones conocido como INVIERTE.PE[1]. Este Sistema comprende cuatro fases: (1) Programación Multianual de Inversiones (PMI); (2) formulación y evaluación de proyectos con fichas técnicas o estudios de preinversión; (3) ejecución; y (4) funcionamiento. Establece, además, que «solo pueden recibir transferencias del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales cuyas inversiones cumplan con los criterios de priorización que aprueben los Sectores», es decir los ministerios.
Pero la idea central de este sistema es que la decisión sobre en qué se invierte son las «brechas» que se definen como «la diferencia entre la oferta disponible optimizada de infraestructura o acceso a servicios y la demanda, a una fecha determinada y ámbito geográfico determinado». Dicho de otro modo, como la distancia entre lo que se necesita y lo mejor que se puede hacer con lo que se tiene. La tarea de la inversión pública es identificar estas brechas y cerrarlas.
Como son los sectores nacionales los que determinan en último término, los temas prioritarios, los proyectos y acciones descentralizadas deben identificar las brechas en infraestructura o servicios que deben cerrar. Cuando el Gobierno Central ofrece recursos para las regiones, está replicando en cada ámbito, una misma visión de lo que debiera hacerse. ¿Cuáles son los grados de libertad que tienen las regiones para modelar sus destinos y elegir las brechas que realmente importan?
[1] Decreto Legislativo N° 1252 (24/02/2017), modificado por el DL N° 1432 y complementado por el DL N° 1435 que establece el Fondo Invierte para del Desarrollo Territorial (FIDT), un fondo concursable para ayudar a las zonas más pobres del país.