CAS. N° 15314-2014 LIMA
Sumilla: La sentencia materia de casación adolece de motivación, en razón de que más allá del nombre procesal con el que se designa al artículo 155° del Código Tributario (Queja), la Sala Superior no realizó un análisis argumentativo a fin de determinar si la resolución cuestionada judicialmente (Resolución del Tribunal Fiscal N° 07461-1-2009) resolvió el fondo de la cuestión controvertida en sede administrativa y si esta tenía o no el carácter de definitiva para arribar a la conclusión de que dicho acto no causa estado; ello, en el entendido de que causa estado cuando la entidad ha expresado su voluntad definitiva al resolver el fondo del conflicto y no existe recurso impugnatorio contra ella en sede administrativa. Lima, ocho de junio de dos mil diecisiete. LA TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: I. VISTO: La causa número quince mil trescientos catorce – dos mil catorce, en audiencia pública llevada a cabo el siete de abril de dos mil diecisiete, integrada por los señores Jueces Supremos Lama More, Wong Abad, Arias Lazarte, Yaya Zumaeta y Cartolin Pastor, de conformidad en parte con el dictamen del Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia: II. MATERIA DEL RECURSO: Es de conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de casación, de fecha ocho de setiembre de dos mil catorce[1], interpuesto por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contra la sentencia de vista, de fecha quince de octubre de dos mil trece[2], que confirmó la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número seis, de fecha nueve de abril de dos mil diez[3], que declaró improcedente la demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contra el Tribunal Fiscal y Enrique Javier Guevara Salvatierra, sobre nulidad de resolución administrativa. III. ANTECEDENTES DEL PROCESO 3.1. De lo actuado en la vía administrativa Conforme se aprecia de lo actuado en el expediente administrativo: i) Del Expediente Coactivo N° 29243-2006[4], se advierte que la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco emitió las Resoluciones de Determinación N° 10-02-03-00622262 a 10-02-03-00622267, contra el contribuyente Enrique Javier Guevara Salvatierra, por concepto de arbitrios municipales de los meses de enero a mayo y setiembre de dos mil cinco, las cuales fueron notificadas con fecha tres de noviembre de dos mil cinco[5], según se advierte de su cargo de notificación. ii) Con fecha veintisiete de octubre de dos mil siete, la Subgerencia de la Ejecutoría Coactiva de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco emitió la Resolución de Ejecución Coactiva número uno[6], a través de la cual notificó a Enrique Javier Guevara Salvatierra, para que en el plazo de siete días hábiles de notificado, se sirva cancelar la suma de trescientos sesenta y ocho con 76/100 soles (S/ 368.76), por concepto de las Resoluciones de Determinación N° 10-02-03-00622262 a 10-02-03-00622267, más las costas procesales y gastos administrativos que devenguen hasta la total cancelación de la deuda, sin perjuicio de los intereses de ley, señalando, que si el pago no se realiza dentro del plazo establecido, se dictarán las medidas cautelares correspondientes, siendo dicha resolución notificada con fecha tres de noviembre de dos mil siete[7], según se advierte de su cargo de notificación. iii) De otro lado, del Expediente Coactivo N° 06877-2007[8] se advierte que la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco emitió la Orden de Pago N° 10-01-01-00409340 y las Resoluciones de Determinación N.os 10-02-03-00782613 y 10-02-03-00782614 contra el contribuyente Enrique Javier Guevara Salvatierra, por concepto de Impuesto Predial del periodo 2005-04, y Arbitrios Municipales de los meses de octubre y noviembre de dos mil cinco, respectivamente, siendo notificado con los mencionados pronunciamientos el veintidós de diciembre de dos mil nueve[9], según se advierte de su cargo de notificación. iv) Con fecha diecinueve de marzo de dos mil siete, la Subgerencia de la Ejecutoria Coactiva de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco emitió la Resolución de Ejecución Coactiva número uno[10], a través de la cual notificó a Enrique Javier Guevara Salvatierra, para que en el plazo de siete días hábiles de notificada, se sirva cancelar la suma de doscientos sesenta y dos con 21/100 soles (S/ 262.21), por concepto de la Orden de Pago N° 00409340-2005 y por las Resoluciones de Determinación Nos. 00782613-2005 y 00782614-2005, más las costas procesales y gastos administrativos que devenguen hasta la total cancelación de la deuda, sin perjuicio de los intereses de ley, señalando que si el pago no se realiza dentro del plazo establecido, se dictarán las medidas cautelares correspondientes, siendo notificado con dicha resolución el veintitrés de abril de dos mil seis[11], según se advierte de su cargo de notifi cación. v) Por último, del Expediente Coactivo N° 28366-2007[12] se advierte que la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco emitió las Resoluciones de Determinación N.os 03-02-03-0000986177 a 03-02-03-0000986189, contra el contribuyente Enrique Javier Guevara Salvatierra, por concepto de Arbitrios Municipales del mes de diciembre de dos mil cinco y enero a diciembre de dos mil seis, las cuales fueron notificadas con fecha diecisiete de abril de dos mil siete[13], según se advierte de su cargo de notificación. vi) Con fecha dos de julio de dos mil siete, la Subgerencia de la Ejecutoria Coactiva de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco emitió la Resolución de Ejecución Coactiva número uno[14], a través de la cual notificó a Enrique Javier Guevara Salvatierra, para que en el plazo de siete días hábiles de notificada, se sirva cancelar la suma de ochocientos veintiséis con 12/100 soles (S/ 826.12), por concepto de las Resoluciones de Determinación N.os 03-02-03-0000986177 a 03-02-03-0000986189, más las costas procesales y gastos administrativos que devenguen hasta la total cancelación de la deuda, sin perjuicio de los intereses de ley, señalando que si el pago no se realiza dentro del plazo establecido, se dictarán las medidas cautelares correspondientes, siendo notificado con dicha resolución el veinte de julio de dos mil siete[15], según se advierte de su cargo de notificación. vii) En atención a las citadas resoluciones emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, Enrique Javier Guevara Salvatierra formuló queja con fecha uno de julio de dos mil nueve[16], contra el Subgerente de Ejecución Coactiva Tributaria de la mencionada municipalidad, señalando como argumentos que las obligaciones materia de cobranza coactiva han prescrito, y que la cobranza de los arbitrios municipales del año dos mil cinco, que tiene como base legal la Ordenanza N° 225-MSS, es totalmente improcedente por mandato de la Resolución del Tribunal Fiscal N° 3853-7-2009, jurisprudencia de observancia obligatoria. viii) Ante ello, mediante la Resolución N° 07461-1-2009 de fecha treinta y uno de julio de dos mil nueve[17], el Tribunal Fiscal resolvió declarar fundada la queja respecto de las Resoluciones de Determinación N.os 10-02- 03-00622267, 10-02-03-00782613, 10-02-03-00782614 y 03-02- 03-0000986177, emitidas por concepto de arbitrios municipales de los meses de setiembre a diciembre de dos mil cinco sobre la base legal de la Ordenanza N° 225-MSS, debido a que esta presenta vicios de invalidez según lo establecido por el Tribunal Fiscal en la Resolución N° 01034-2-2006 (de conformidad con los criterios determinados por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0041-2004-AI/TC), que determinó que los montos a pagar por concepto de arbitrios municipales se encuentran en función a criterios proscritos, por lo que, la Administración no se encontraba legitimada para cobrar los arbitrios municipales de los meses de junio a diciembre de dos mil cinco, en consecuencia ordenó suspender definitivamente los procedimientos de ejecución coactiva de las deudas contenidas en las citadas resoluciones de determinación, así como levantar las medidas cautelares trabadas. 3.2. De lo actuado en sede judicial i) Objeto de la pretensión demandada De la revisión de autos se observa que mediante escrito de demanda de fecha catorce de setiembre de dos mil nueve[18], la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco solicitó como pretensión principal que se declare la nulidad de la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07461-1-2009, de fecha treinta y uno de julio de dos mil nueve, en el extremo que resolvió declarar fundada la queja, respecto de los arbitrios municipales de los meses de setiembre a diciembre de dos mil cinco, y como consecuencia de ello, se declare el restablecimiento de la vigencia de los dispuesto en las Resoluciones de Determinación N° 10-02-03-00622267, 10-02-03-00782613, 10-02- 03-00782614 y 03-02-03-0000986177. Al respecto, sostuvo que en aplicación del artículo 102° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, el Tribunal Fiscal para resolver debe aplicar la norma de mayor jerarquía, por lo que, atendiendo a que la Ley de Tributación Municipal, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ordenanza N° 225-MSS son normas de igual rango, por el principio de especificidad, correspondía aplicarse esta última, pues prevé la regulación de los arbitrios municipales. Además, agrega que las instancias administrativas no pueden inaplicar normas jurídicas puesto que no tienen competencia para ello. ii) Fundamentos de la sentencia de primera instancia Mediante sentencia contenida en la resolución números seis, de fecha nueve de abril de dos mil diez[19], la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró improcedente la demanda al considerar que esta pretende cuestionar asuntos relativos a la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, advirtiéndose de la naturaleza del caso concreto que no resulta viable como acción contencioso administrativa; no obstante, ello no significa que se le cause indefensión al administrado, sino que para tal fin existe otro mecanismo legal efectivo para evitar la supuesta contravención al debido proceso; en ese sentido, al no configurarse el presupuesto procesal cardinal, la Sala Superior coligió que la Resolución N° 07461-1-2009, de fecha treinta y uno de julio de dos mil nueve, que resuelve la queja interpuesta por el administrado en el procedimiento de ejecución coactiva, no constituye una resolución que cause estado, y por ende susceptible de ser impugnada en vía judicial a través del proceso contencioso administrativo, en consecuencia, declaró improcedente la demanda, en virtud de lo establecido en el inciso 2) del artículo 427° del Código Procesal Civil. iii) Fundamentos de la sentencia de vista Ante el recurso de apelación de fecha veinticinco de mayo de dos mil diez, interpuesto por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco[20], la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante resolución de vista de fecha quince de octubre de dos mil trece[21], confirmó la sentencia que declaró improcedente la demanda, sosteniendo como fundamentos que la misma no puede admitirse a trámite, toda vez que existe una manifiesta imposibilidad jurídica, pues la resolución cuya nulidad se pretende no es una resolución administrativa que cause estado (debido a que el denominado recurso de queja no es propiamente un medio impugnatorio), sino que se configura como un remedio procesal, en virtud a que este recurso se interpone solo contra las actuaciones o procedimientos, mas no contra las decisiones contenidas en las resoluciones, conclusión que se puede colegir conforme se ha indicado en el artículo 38° de la Ley N° 26979, como del primer párrafo del artículo 155° del Código Tributario, que circunscribe claramente que el mal llamado recurso de queja sirve para la corrección y subsanación de la actuación administrativa pública dentro de un procedimiento administrativo, por lo que lo resuelto en queja administrativa no constituye acto administrativo que cause estado, debido a que todo procedimiento administrativo culmina o se agota con una resolución que resuelva la materia controvertida, esto es cuando se pronuncie sobre el fondo de un determinado procedimiento, mas no, en etapa de ejecución coactiva. IV. RECURSO DE CASACIÓN Mediante Resolución – Auto Calificatorio del recurso de casación, de fecha siete de setiembre de dos mil quince[22], se declaró procedente el recurso casatorio interpuesto por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, mediante el cual se denunció las siguientes infracciones normativas: a) Infracción del numeral 38.1 del artículo 38° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979 Señala que la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07461-1-2009 habría incurrido en nulidad insalvable ya que no se habría cumplido con ninguno de los dos requisitos establecidos en el numeral 38.1 del artículo 38° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979, que establece que este procede contra las actuaciones o procedimiento del ejecutor coactivo. b) Infracción normativa de los numerales 38.1) y 38.2) del artículo 38° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979 Sostiene que el Tribunal Fiscal –al emitir la Resolución N° 07461-1- 2009– ha incurrido en nulidad insalvable, ya que al resolver el recurso de queja no ha corregido el procedimiento, sino que ha impuesto una carga; en consecuencia, se extralimitó al expedir la resolución materia de cuestionamiento declarando fundada la queja y ordenando que la municipalidad deje sin efecto el pago de los arbitrios municipales, siendo que el numeral 38.2 del artículo 38° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979 solo le permite levantar la medida cautelar, es decir, corregir el procedimiento porque esa es la finalidad del recurso de queja, ser un remedio procesal y no como ha ocurrido en el presente caso, en el que se deja sin efecto el cobro de los arbitrios municipales señalados en el artículo citado, por lo que el Tribunal Fiscal ha incurrido en un vicio de nulidad insalvable al pronunciarse excediendo lo establecido en la ley. c) Infracción normativa de los numerales 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Perú Alega que la sentencia apelada carece de motivación correcta al sostener en su considerando octavo que la queja es un remedio procesal, en consecuencia, el Tribunal Fiscal no debía calificar el recurso interpuesto por el contribuyente contra la cobranza de arbitrios contenidos en las Resoluciones de Determinación como un recurso de queja, porque hacerlo así significaría desviarse del procedimiento establecido por la sentencia del Tribunal Constitucional, la cual no estableció que las controversias sobre arbitrios deberían resolverse mediante el recurso de queja, sino que estableció que se debía agotar la vía administrativa, la cual tiene dos instancias: la reclamación y la apelación. V. DICTAMEN FISCAL SUPREMO El Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen N° 253-2016-MP-FN-FSTCA[23], opina que se declare fundado el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de vista. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA SUPREMA: PRIMERO: Del recurso de casación El recurso de casación tiene como fines esenciales la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia nacional de la Corte Suprema de Justicia, conforme se señala en el artículo 384° del Código Procesal Civil. Respecto a la causal de infracción normativa, según Rafael de Pina “El recurso de casación ha de fundarse en motivos previamente señalados en la ley. Puede interponerse por infracción de ley o por quebrantamiento de forma. Los motivos de casación por infracción de ley se refieren a la violación en el fallo de leyes que debieran aplicarse al caso, a la falta de congruencia de la resolución judicial con las pretensiones deducidas por las partes, a la falta de competencia etc.; los motivos de la casación por quebrantamiento de forma afectan (….) a infracciones en el procedimiento”.[24] En ese sentido, se entiende que la causal de infracción normativa supone una violación a la ley, la que puede presentarse en la forma o en el fondo[25]. En ese sentido, el recurso de casación es un medio impugnatorio de carácter excepcional, cuya concesión y presupuestos de admisión y procedencia están vinculados a los “fines esenciales” para los cuales se ha previsto, esto es, la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia, como lo señala el numeral antes anotado; siendo así, sus decisiones en el sistema jurídico del país tienen efectos multiplicadores y a su vez, permiten la estabilidad jurídica y el desarrollo de la nación, de allí la importancia de sus decisiones. De otro lado, corresponde mencionar, de manera preliminar, que la función nomofiláctica del recurso de casación garantiza que los Tribunales Supremos sean los encargados de salvaguardar el respeto del órgano jurisdiccional al derecho objetivo, evitando así cualquier tipo de afectación a normas jurídicas materiales y procesales, procurando, conforme menciona el artículo 384° del Código Procesal Civil, la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto. SEGUNDO: Cuestión fáctica asentada en sede judicial Es necesario mencionar que en sede casatoria no se evalúan pruebas ni se introducen hechos que no hayan sido discutidos a nivel administrativo ni judicial; por lo que, habiéndose precisado el propósito del recurso de casación, se procede a señalar la situación fáctica que ha quedado asentada durante el proceso: 1. La Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, en mérito al Expediente Coactivo N° 29243-2006[26], emitió las Resoluciones de Determinación Nos. 10-02-03-00622262 a 10- 02-03-00622267, contra el contribuyente Enrique Javier Guevara Salvatierra, por concepto de arbitrios municipales de los meses de enero a mayo y setiembre de dos mil cinco, las cuales fueron notificadas con fecha tres de noviembre de dos mil cinco[27], según se advierte de su cargo de notificación. 2. Así también, en mérito al Expediente Coactivo N° 06877-2007[28], emitió la Orden de Pago N° 10-01-01-00409340 y las Resoluciones de Determinación Nos. 10- 02-03-00782613 y 10-02-03-00782614 contra el mencionado contribuyente, por concepto de Impuesto Predial del periodo 2005- 04 y Arbitrios Municipales de los meses de octubre y noviembre de dos mil cinco, respectivamente, las cuales fueron notificadas con fecha veintidós de diciembre de dos mil nueve[29], según se advierte de su cargo de notificación. 3. Por último, en mérito al Expediente Coactivo N° 28366-2007[30], emitió las Resoluciones de Determinación Nos. 03-02-03-0000986177 a 03-02-03-0000986189, contra el referido contribuyente, por concepto de Arbitrios Municipales del mes de diciembre de dos mil cinco y enero a diciembre de dos mil seis, las cuales fueron notificadas con fecha diecisiete de abril de dos mil siete[31], según se advierte de su cargo de notificación. 4. De las Resoluciones de Determinación N° 10-02- 03-00622267, N° 10-02-03-00782613, N° 10-02-03-00782614 y N° 03-02-03-0000986177, emitidas por concepto de arbitrios municipales de los meses de setiembre a diciembre de dos mil cinco, se advierte que en su base legal se incluye a la Ordenanza N° 225-MSS, publicada el veintiséis de mayo de dos mil cinco. 5. Mediante Resolución N° 01034-2-2006, expedida por el Tribunal Fiscal, se estableció que la Ordenanza N° 225-MSS, que sustenta el cobro de los Arbitrios Municipales de los meses de junio a diciembre de dos mil cinco en el distrito de Santiago de Surco, presenta vicios de invalidez conforme a los criterios determinados por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0041-2004-AI/TC, siendo este el criterio aplicado en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07461-1-2009 para resolver la queja interpuesta en el presente caso. TERCERO: Cuestión en debate Habiéndose delimitado la situación fáctica del proceso, corresponde señalar que la cuestión controvertida del presente caso consiste en determinar si la Resolución N° 07461-1-2009 de fecha treinta y uno de julio de dos mil nueve, expedida por el Tribunal Fiscal en mérito a la queja interpuesta por el contribuyente Enrique Javier Guevara Salvatierra, se ha pronunciado sobre el fondo del asunto (causado estado) cuando dispuso suspender definitivamente los procedimientos de ejecución coactiva seguido respecto del cobro de arbitrios de los meses de setiembre a diciembre de dos mil cinco, así como levantar las medidas cautelares trabadas. CUARTO: Marco normativo relacionado con la controversia a) Motivación de Resoluciones judiciales El derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, consagrado en el numeral 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Perú, garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen el proceso lógico que los ha llevado a decidir la controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución Política del Perú y a la ley, pero también con la finalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables. Bajo este contexto, el contenido esencial del derecho y principio de motivación de las resoluciones judiciales se presenta siempre que exista fundamentación jurídica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma la resolución judicial exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun si esta es breve o concisa, o se presenta el supuesto de motivación por remisión. En consecuencia, este derecho no solo tiene relevancia en el ámbito del interés particular correspondiente a las partes involucradas en la controversia, sino que también juega un papel esencial en la idoneidad del sistema de justicia en su conjunto, pues no debe olvidarse que una razonable motivación de las resoluciones constituye una de las garantías del proceso judicial, directamente vinculada con la vigilancia pública de la función jurisdiccional, por la cual se hace posible conocer y controlar las razones por las cuales el juez ha decidido una controversia en un sentido determinado; implicando, por lo tanto, un elemento limitativo de los supuestos de arbitrariedad. En relación con la inexistencia de motivación o motivación aparente, el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente N° 04298-2012-PA/TC, en su fundamento trece, ha señalado lo siguiente: “Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico” (el énfasis es nuestro). b) La acción contenciosa administrativa Respecto de la acción contenciosa administrativa, el artículo 148° de la
Constitución Política del Perú, señala: “[l]as resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”; debiéndose entender por acción contenciosa administrativa, a la demanda que se interpone en un proceso contencioso administrativo, que tiene por finalidad que el Poder Judicial controle la legalidad de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo, siempre que estos sean la voluntad definitiva de la administración, esto es, que el acto administrativo haya causado estado. Sobre la procedencia de la demanda en un proceso contencioso administrativo, el artículo 20° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2008-JUS, señala “[e]s requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por normas especiales”. c) Agotamiento de la vía administrativa Respecto del agotamiento de la vía administrativa, el artículo 218° de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, señala: “(…) Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el Artículo 148 de la Constitución Política del Estado. 218.2 Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa (…)” (el énfasis es nuestro). d) Resolución que cause estado En relación con el acto administrativo que causa estado, el jurista Ramón Parada señala que “actos que no causen estado o que no han agotado la vía administrativa son aquellos que, no obstante ser definitivos y no de trámite, no expresan de manera completa la voluntad de la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dicto, antes de acudir a la vía judicial. (Parada, 1990, Tomo I: 98)”[32] (el énfasis es nuestro). De igual forma Brewer- Carias, citando la jurisprudencia venezolana señala que: “Debe haberse agotado la vía administrativa, porque mientras tal cosa no ocurra, puede la administración, en razón de la facultad que tiene el superior de revocar, suspender o modificar los actos del inferior, dictar otra decisión que satisfaga, en todo o en parte, el reclamo del particular interesado y haga innecesaria recurrir a la vía jurisdiccional. Es pues, necesario que la resolución administrativa quede investida de una estabilidad que impida ulterior reforma, ya porque fue dictada por un funcionario que podía hacerlo sin apelación a ninguna otra autoridad superior; o ya porque, siendo apelable, se ha pronunciado sobre ella el funcionario más alto en la respectiva jerarquía administrativa. Es entonces cuando causa estado y puede recurrirse contra ella por la vía contencioso administrativo.” (Brewer-Carias 1969; 760-761)[33] En nuestro país, el profesor Ramón Huapaya Tapia, al citar al jurista Danós Ordoñez, señala respecto del acto administrativo que causa estado, lo siguiente: “… acto administrativo que ‘causa estado’ es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fi ja de manera definitiva la voluntad de la administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa, debiendo entenderse que ello ocurre cuando se ha llegado al funcionario superior con competencia para decidir en definitiva sobre el acto impugnado por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial”.[34] (el énfasis es nuestro). En ese sentido, queda claro que para admitirse a trámite una demanda en un proceso contencioso administrativo, el acto administrativo materia de impugnación tiene que haber causado estado o en otros términos, haber agotado la vía administrativa, entendiéndose por ello, cuando se exprese la voluntad definitiva de la entidad; y, que al contener un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, contra ella no proceda ningún medio impugnatorio regulado en la norma respectiva. e) De la queja en materia tributaria El Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, regula el recurso de queja en su artículo 155° en el siguiente sentido: “Artículo 155.- QUEJA La queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera; así como en las demás normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal. La queja es resuelta por: a) La Oficina de Atención de Quejas del Tribunal Fiscal dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de presentada la queja, tratándose de quejas contra la Administración Tributaria. b) El Ministro de Economía y Finanzas dentro del plazo de veinte (20) días hábiles, tratándose de quejas contra el Tribunal Fiscal. No se computará dentro del plazo para resolver, aquél que se haya otorgado a la Administración Tributaria o al quejoso para atender cualquier requerimiento de información. Las partes podrán presentar al Tribunal Fiscal documentación y/o alegatos hasta la fecha de emisión de la resolución correspondiente que resuelve la queja”. Por su parte, el Tribunal Fiscal, en la resolución N° 01918- Q-2016, de fecha dos de junio del años dos mil dieciséis, señala que la norma habilita dos supuestos para la interposición de la queja: “… 1) afecten directamente a los deudores tributarios o, 2) infrinjan lo establecido en el Código Tributario, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera, así como las demás normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal (…)” Asimismo, en dicha resolución se deja sentada la posición del el Tribunal Fiscal respecto de la naturaleza jurídica de la queja regulada por el Código Tributario, en los siguientes términos: “… En vía de la queja no se pueden someter a conocimiento del Tribunal Fiscal posibles o probables actuaciones o violaciones de la administración, esto es, actuaciones que potencialmente pudieran afectar los derechos de los contribuyentes o lo dispuesto por el Código Tributario. En efecto, no pueden someterse a esta vía actos que todavía no han ocurrido ni actos que ya fueron ejecutados y cuya corrección o encauzamiento ya no puedan realizarse, así como circunstancias futuras o imprecisas, situaciones en las que se ha declarado improcedente la queja, sino actos concretos y actuales de la Administración que vulneren algún procedimiento y sobre hechos debidamente probados. De otro lado, esta instancia ha señalado que la naturaleza de la queja es la de un remedio procesal que ante la afectación o vulneración de los derechos del deudor tributario por actuaciones indebidas de la administración o por contravención de las normas que inciden en la relación jurídica tributaria, permite corregir las actuaciones y reencauzar el procedimiento bajo el marco de lo establecido en las normas correspondientes, alejándose del carácter del recurso impugnativo de los actos administrativos, como son los recursos que se pueden plantear en los procedimientos contenciosos o no contenciosos tributarios, la que no procede cuando existan otros procedimientos o vías idóneas para conocer dichos actos…”. f) Del procedimiento de ejecución coactiva El Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, regula el marco legal de los actos de ejecución coactiva que corresponde a todas las entidades de la Administración Pública. Asimismo, constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo, pudiendo ser cuestionado este último a través de un proceso de revisión judicial. De igual manera, el artículo 23° del citado texto legal señala que el procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite para efectos de lo cual resultan de aplicación las disposiciones que se detallan en ella. QUINTO: Análisis de las infracciones normativas denunciadas En el presente caso, el recurso de casación materia de análisis ha sido declarado procedente en mérito a infracciones normativas de carácter procesal y material. Por lo tanto, se dilucidará en primer término aquellas infracciones que denuncian vicios de índole procesal, dado que, en caso las mismas sean amparadas, acarrearía la nulidad de la resolución judicial impugnada e impediría, consecuentemente, la emisión de un pronunciamiento sobre las causales de carácter material. SEXTO: Infracción de los numerales 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Perú 6.1. El presente proceso deriva de tres procedimientos de ejecución coactiva iniciados por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contra Enrique Javier Salvatierra Guevara (en adelante el contribuyente), con motivo del cobro de las Resoluciones de Determinación Nos. 10-02-03-00622267, 10-02-03-00782613, 10-02-03-00782614 y 03-02-03-0000986177. Frente a estas, el contribuyente formuló queja ante el Tribunal Fiscal, señalando como argumentos que las cobranzas que pretende realizar la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco se sustentan en la Ordenanza N° 225-MSS, la cual había sido declarada sin validez por el propio Tribunal Fiscal en múltiples fallos, por lo que, solicitó se declare fundada la queja y se suspenda definitivamente las cobranzas coactivas. 6.2. Ante lo solicitado por el contribuyente, el Tribunal Fiscal expidió la Resolución N° 07461-1-2009, mediante la cual resolvió declarar fundada la queja respecto de las Resoluciones de Determinación Nos. 10-02-03-00622267, 10-02-03-00782613, 10-02-03-00782614 y 03-02-03-0000986177 (giradas por Arbitrios Municipales del año dos mil cinco sobre la base legal de la Ordenanza N° 225-MSS), debido a que la ordenanza sobre la que se sustenta su cobro presenta vicios de invalidez, conforme se ha señalado en la Resolución N° 01034-2-2006, la que fuera emitida de acuerdo con los criterios determinados por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0041- 2004-AI/TC; por lo que, siguiendo el criterio establecido en sus anteriores fallos, resolvió que la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco no se encuentra legitimada para efectuar la cobranza de la deuda contenida en las Resoluciones de Determinación Nos. 10- 02-03-00622267, 10-02-03-00782613, 10-02-03-00782614 y 03- 02-03-0000986177, en consecuencia declaró fundada la queja, y ordenó suspender definitivamente el procedimiento de ejecución coactiva seguido respecto de tales valores, así como, levantar las medidas cautelares que se hubieran trabado con relación a estas. 6.3. En relación con la Resolución del Tribunal Fiscal N° 01034-2- 2006, citada por el Tribunal Fiscal en la resolución cuestionada, debe precisarse que esta estableció, entre otras cosas, que de la revisión del Anexo IV de la Ordenanza N° 225-MSS, denominado “Estructura de Costos”, se advirtió que en efecto los costos efectivos que demandan los servicios no se explican según el número de contribuyentes de la jurisdicción de Santiago de Surco, lo que implica que la referida ordenanza contravino lo dispuesto por el artículo 69°-A de la Ley de Tributación Municipal. Así también, en el mismo anexo, correspondiente a la estructura de los costos por los servicios públicos de limpieza pública, parques y jardines y serenazgo para el año 2005, se observó que el importe de los costos indirectos no resultaba razonablemente proporcional con los costos totales incurridos, acotando que en el Acuerdo de Concejo N° 142, que ratificó la Ordenanza N° 225-MSS, se reconoce que los mismos están alrededor del 32%; asimismo, no se muestra mayor detalle respecto de los importes considerados por concepto de mano de obra indirecta; concluyéndose de ello que la Ordenanza N° 225-MSS, que sustenta el cobro de Arbitrios Municipales en el distrito de Santiago de Surco de los períodos de junio a diciembre de 2005, presenta vicios de invalidez, por lo que, se declaró que la administración no se encontraba legitimada para cobrar los arbitrios municipales de dichos períodos. 6.4. Por lo tanto, el Tribunal Fiscal al aplicar en la Resolución N° 07461-1- 2009 –materia de cuestionamiento en el presente proceso judicial– el criterio emitido en la Resolución N° 1034-2-2006, y declarar que la Administración no se encuentra legitimada para efectuar la cobranza de las Resoluciones de Determinación Nos. 10-02-03-00622267, 10-02-03-00782613, 10-02-03-00782614 y 03-02-03-0000986177 (al encontrarse sustentada en una norma que presenta vicios de invalidez, así como, disponer que se suspenda definitivamente el procedimiento de ejecución coactiva respecto de los citados valores, y que se levanten las medidas cautelares que se hubieran trabado) se evidencia que emitió un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, en su calidad de máxima autoridad en materia tributaria, constituyendo un pronunciamiento definitivo de una autoridad superior y contra la cual no procede ningún medio impugnatorio establecido en el ordenamiento legal 6.5. En consecuencia, la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07461-1-2009, constituye una resolución que causa estado, sujeta a acción contenciosa administrativa en los términos del artículo 148° de nuestra Constitución Política del Perú, ya que tiene el carácter de definitiva en tanto la entidad ha expresado de manera concluyente su voluntad al resolver la controversia de fondo y porque contra esta no existe recurso impugnatorio alguno en sede administrativa; en consecuencia, corresponde que el análisis de su legalidad sea materia de revisión por parte del Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo. 6.6. Asimismo, debe señalarse que si bien el recurso de queja es un medio excepcional de naturaleza procedimental que busca subsanar los defectos de tramitación que se incurran en un procedimiento administrativo, cuya resolución no constituye un pronunciamiento de fondo sino de forma, este no es el caso, pues si bien es cierto se resolvió un recurso de queja, también lo es que el Tribunal Fiscal –a través de su interposición– ha resuelto sobre el fondo del asunto en controversia, constituyendo una resolución definitiva por parte de este órgano administrativo, contra el cual no cabe ningún medio impugnatorio; por lo que, habilitaba a que la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco interponga su demanda contenciosa administrativa al haber causado estado la resolución administrativa impugnada. 6.7. En ese sentido, analizando la sentencia materia de recurso de casación en cuanto a su motivación, debe señalarse que la Sala Superior afirmó que el recurso de queja no está dirigido a cuestionar un acto administrativo sino que constituye un remedio procesal y en tal virtud su interposición no da lugar a la emisión de un acto administrativo que cause estado; sin embargo, más allá del nombre procesal con el que se designa al artículo 155° del Código Tributario, la Sala Superior no hizo un análisis argumentativo a fin de determinar si la resolución cuestionada judicialmente (RTF N° 07461-1-2009) resolvió el fondo de la cuestión controvertida en sede administrativa y si esta tenía el carácter de definitiva para arribar a la conclusión de que dicho acto no causa estado. Asimismo, se advierte de la sentencia de primera instancia que esta contiene el mismo defecto que el incurrido por la Sala Superior, esto es la falta de motivación. 6.8. En consecuencia, se colige que la sentencia de vista adolece de falta de motivación, en los términos que señala la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 04298-2012-PA/TC, por lo que resulta fundado el recurso de casación formulado por la causal de infracción normativa del inciso 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado. 6.9. Sin perjuicio de lo expuesto, debe mencionarse que el numeral 38.1 del artículo 38° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979 regula el recurso de queja que puede formular el administrado ante el Tribunal Fiscal al interior de un procedimiento de ejecución coactiva, de considerar que existen actuaciones o procedimientos que lo afecten, o que se haya infringido el Capítulo III del Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Por su parte, el numeral 38.2 de la referida norma, señala que el Tribunal Fiscal resolverá dentro de los veinte (20) días hábiles de presentado el recurso de queja, así como los supuestos en los que se podrá ordenar la suspensión temporal del procedimiento de ejecución coactiva o de la medida cautelar dictada. 6.10. Al respecto, en este caso la contribuyente interpuso recurso de queja contra el Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, el cual fue declarado fundado por el Tribunal Fiscal, habiéndose emitido pronunciamiento sobre el fondo del asunto, originando con ello, una resolución administrativa que causó estado; sin embargo, la Sala de Mérito, basándose solo en la naturaleza del recurso de queja establecido en los artículos antes mencionados, concluyó que esta resolución no causaba estado, debido a que su interposición se dirigía contra actuaciones de mero trámite; siendo así, al producirse una interpretación indebida de la norma en mención, era admisible que tanto el órgano jurisdiccional que actuó como primera instancia, así como, la Sala Mérito se pronunciaran sobre el fondo del mismo. 6.11. Por tales consideraciones, resulta fundado el recurso de casación formulado, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la sentencia de vista, de fecha quince de octubre de dos mil trece, e insubsistente la sentencia apelada, y ordenar que el órgano jurisdiccional que actuó como primera instancia emita un nuevo pronunciamiento en atención a lo señalado en la presente resolución VII. DECISIÓN: Por tales fundamentos, de conformidad en parte con el Dictamen del Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo y en aplicación del artículo 396° del Código Procesal Civil: Declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco; en consecuencia, NULA la sentencia de vista obrante a fojas doscientos veintinueve del expediente principal, de fecha quince de octubre de dos mil trece, e INSUBSISTENTE la sentencia apelada de primera instancia; ORDENARON que el órgano jurisdiccional de la causa dicte un nuevo pronunciamiento en atención a los lineamientos precedentes; MANDARON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”; en los seguidos por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contra el Tribunal Fiscal y Enrique Javier Guevara Salvatierra, sobre impugnación de resolución administrativa; y los devolvieron. Interviene como Juez Supremo Ponente: Cartolin Pastor. S.S. LAMA MORE, WONG ABAD, ARIAS LAZARTE, YAYA ZUMAETA, CARTOLIN PASTOR
[1] Obrante a fojas 260 del expediente principal.
[2] Obrante a fojas 229 del expediente principal.
[3] Obrante a fojas 80 del expediente principal.
[4] Obrante a fojas 57 al 58 del expediente administrativo.
[5] Obrante a fojas 59 del expediente administrativo.
[6] Obrante a fojas 61 del expediente administrativo
[7] Obrante a fojas 61 (vuelta) del expediente administrativo.
[8] Obrante a fojas 62 del expediente administrativo
[9] Obrante a fojas 63 del expediente administrativo.
[10] Obrante a fojas 65 del expediente administrativo.
[11] Obrante a fojas 65 (vuelta) del expediente administrativo.
[12] Obrante a fojas 77 al 80 del expediente administrativo.
[13] Obrante a fojas 81 del expediente administrativo.
[14] Obrante a fojas 83 del expediente administrativo.
[15] Obrante a fojas 83 (vuelta) del expediente administrativo.
[16] Obrante a fojas 127 del expediente administrativo.
[17] Obrante a fojas 02 del expediente administrativo.
[18] Obrante a fojas 03 del expediente principal.
[19] Obrante a fojas 80 del expediente principal.
[20] Obrante a fojas 89 del expediente principal.
[21] Obrante a fojas 229 del cuaderno de apelación.
[22] Obrante a fojas 42 del cuaderno de casación.
[23] Obrante a fojas 52 del cuaderno de casación.
[24] De Pina, Rafael. (1940). Principios de Derecho Procesal Civil. Ciudad de México, México. Ediciones Jurídicas Hispano Americana. Página 222.
[25] Escobar Fornos, Iván. (1990). Introducción al proceso. Bogotá, Colombia. Editorial, Temis. Página 241.
[26] Obrante a fojas 57 al 58 del expediente administrativo.
[27] Obrante a fojas 59 del expediente administrativo.
[28] Obrante a fojas 62 del expediente administrativo.
[29] Obrante a fojas 63 del expediente administrativo.
[30] Obrante a fojas 77 al 80 del expediente administrativo.
[31] Obrante a fojas 81 del expediente administrativo.
[32] Parada, Ramón; citado por Hinostroza Minguez, Alberto. (2003). Proceso
Contencioso Administrativo. Lima, Perú. Gaceta Jurídica. Página 28.
[33] Ob. Cit. Página 28.
[34] HUAPAYA TAPIA, Ramón: Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Primera Edición. Jurista Editores. Lima, 2006. Página 447.
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