Con las modificaciones al Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, CPDC) por el Decreto Legislativo Nº 1308 del 30 de diciembre del 2016, así como a la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG) por el Decreto Legislativo Nº 1272 del 21 de diciembre del 2016, se deben destacar algunos nuevos cambios en el ordenamiento pro consumidor:

Procedimientos sancionadores

Todos los procedimientos administrativos tramitados ante los órganos resolutivos (Órgano Resolutivo de Procedimiento Sumarísimo – ORPS o Comisión de Protección al Consumidor – CPC) son considerados como sancionadores (art. 106 del CPDC).

Importancia de los acuerdos

Se ha considerado que ya no sólo los acuerdos conciliatorios (es decir los arribados en una audiencia de conciliación) sino cualquier acuerdo, que de forma indubitable deje constancia de la manifestación de voluntad expresa de las partes de dar por culminada la controversia, tiene efecto para impedir la interposición de una denuncia, archivarla o denunciar posteriormente su incumplimiento (arts. 106, 108 y 110).

Así pues, ya no es necesario que se presente un acta de conciliación o una transacción con las formalidades previstas en el ordenamiento jurídico para acreditar un acuerdo, sino también será suficiente un documento suscrito por ambas partes para lograr ese fin. Si bien la expresión “de forma indubitable” nos conduce a pensar en documentos con firmas legalizadas o certificadas, el ámbito puede ser mayor considerando que se puedan acreditar acuerdos verbales.

La importancia de los acuerdos que se arriben son tales que si el proveedor los incumple (como también si se trata de un acuerdo conciliatorio o un laudo arbitral) puede ser pasible de una multa entre una (1) y doscientos (200) UIT.

Conclusión anticipada

Cualquier procedimiento, ya sea sumarísimo (iniciado ante el ORPS) u ordinario (iniciado ante la CPC) puede concluirse de manera anticipada ya sea por desistimiento del consumidor o bien por arribarse a un acuerdo entre las partes, antes que concluya la vía administrativa, esto es incluso luego de haberse resuelto en primera instancia a favor del consumidor (art. 107-A del CPDC y art. 189.5 de la LPAG).

Antes de estas modificaciones, en particular cuando se iniciaba un procedimiento sumarísimo con la imputación de cargos[1], no se podía plantear un desistimiento y menos cuando ya había una sanción en contra del proveedor (criterio éste que era el de la Sala Especializada en Protección al Consumidor – SPC, conforme a la Resolución 3448-2012/SPC-INDECOPI).

La conclusión anticipada puede ser solicitada por cualquiera de las partes, presentando el documento respectivo. Aunque si se trata de un acuerdo parcial el procedimiento continuará respecto de aquellos denunciados o pretensiones no comprendidos o continuarse de oficio (en el caso de los procedimientos iniciados ante CPC) si se considera que podría afectarse intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general.

Improcedencia de la denuncia

Se han previsto causales para declarar improcedente una denuncia (lo cual se puede dar al momento de calificarla o en la resolución final):

a) Si el denunciante no ostenta la calidad de consumidor final, según la definición del art. IV.1 del CPDC.

b) Si el denunciado no califica como proveedor, según la definición del art. IV.2 del CPDC.

c) Si no existe una relación de consumo, según la definición del art. IV.5 del CPDC. Sin embargo en este punto se debe tomar en cuenta que según el art. III se protege al consumidor que se encuentre directa o indirectamente expuesto o comprendido por una relación de consumo o en una etapa preliminar a ésta. Estos son los casos de discriminación o trato diferenciado ilícito; denuncias interpuestas por garantes personales contra empresas financieras (Resolución 2721-2012/SC2-INDECOPI); denuncias de terceros beneficiarios pero no contratantes de pólizas de seguro (Resolución 1043-2013/SPC-INDECOPI); denuncias por métodos de cobranza abusivos interpuestas por terceros no deudores (Resolución 0641-2013/SPC-INDECOPI y Resolución 0951-2013/SPC-INDECOPI); denuncias por reportes indebidos a centrales de riesgo cuando no existe relación crediticia de por medio; entre otros supuestos que han sido desarrollados en la casuística y jurisprudencia del INDECOPI.

d) Si ha prescrito la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracción, con lo cual se ratifica que la prescripción a nivel administrativo puede incluso ser declarada de oficio ( 233.3 de la LPAG).

e) Si existe falta de legitimidad o interés para obrar. En términos simples se puede entender a la legitimidad para obrar como la coincidencia entre las partes de la relación de consumo (consumidor y proveedor) con las partes del procedimiento (denunciante y denunciado). El interés para obrar más bien está relacionado a la necesidad impostergable que tiene el denunciante consumidor de acudir al órgano administrativo para buscar la satisfacción de una pretensión, esto es sobre todo la obtención de una medida correctiva.

f) Si el proveedor subsana o corrige la conducta constitutiva de infracción con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos. Anteriormente esto era considerado como atenuante de la sanción según el texto original del art. 112 del CPDC.

Allanamiento y reconocimiento como atenuantes

Se han modificado las atenuantes de sanción (art. 112 del CPDC). En particular, en los procedimientos por denuncia de parte, implica una circunstancia atenuante cuando el proveedor se allana a la denuncia o reconoce las pretensiones. Si ello sucede, se concluye el procedimiento inmediatamente, pudiendo recibir sólo una amonestación el proveedor si efectúa el allanamiento o reconocimiento en la primera oportunidad que tiene dentro del procedimiento, es decir con sus descargos; caso contrario la sanción será una multa.

En aquellos casos que versen sobre controversias referidas a casos graves (discriminación, actos contrarios a la vida y a la salud y sustancias peligrosas), el allanamiento o reconocimiento es atenuante pero siempre se impondrá multa.

En todos los supuestos de allanamiento y reconocimiento formulados con la presentación de los descargos, se exonera al proveedor del pago de los costos del procedimiento (honorarios del abogado del consumidor, si es que está asesorado), pero no de las costas (tasas específicamente).

Medidas cautelares y medidas correctivas

El CPDC ya preveía que el órgano resolutivo puede dictar una medida cautelar de oficio o a pedido de parte. Pero ahora se ha precisado que además de la lista prevista en el art. 109 se puede dictar cualquier medida necesaria y adecuada para salvaguardar la eficacia de la decisión final, considerando el peligro que podría conllevar la continuación de la conducta denunciada o la prolongación de sus efectos.

En el caso de las medidas correctivas, se ha dispuesto que el órgano resolutivo deba considerar lo acordado por las partes durante la relación de consumo (art. 115.1 del CPDC). Con ello se busca evitar que el ORPS o la CPC otorgue una reparación patrimonial (cambio, devolución, reembolso, etc.) diferente a aquello que las partes hayan previsto en su relación contractual. Ahora bien, ello no debería permitir que los proveedores incluyan en sus contratos estandarizados cláusulas que prevean por anticipado medidas correctivas que limiten los derechos de los consumidores. Lo anterior se debe concordar además con las previsiones del art. 232 de la LPAG.

Multas coercitivas

Si un proveedor no cumple un mandato del INDECOPI respecto a una medida correctiva o a una medida cautelar, la multa coercitiva será no menor de tres (3) UIT, pero de una si es microempresa será no menor de (1) UIT. Asimismo, no cabe la impugnación de las multas coercitivas impuestas por el ORPS por incumplimiento de mandatos (art. 117 del CPDC) o por incumplimiento del pago de costas y costos (art. 118), agotándose así la vía administrativa en dichos casos.

Procedimientos sumarísimos

En relación a los procedimientos sumarísimos, se ha precisado que los ORPS también son competentes para conocer denuncias sobre falta de atención a reclamos.

Se ha eliminado el recurso de revisión (que conocía anteriormente la SPC), por lo que la resolución que emita la correspondiente CPC agota la vía administrativa y puede ser cuestionada mediante el proceso contencioso administrativo (art. 125 del CPDC)[2].

Asimismo, en dicho procedimiento los medios probatorios (que sólo pueden ser documentales) pueden ofrecerse con la denuncia, los descargos, el recurso de apelación o en su absolución (art. 126 lit. b del CPDC).

Con lo anterior se vislumbra una próxima modificación de la Directiva de Procedimientos Sumarísimos.

Precedentes emitidos por la CPC

La CPC podrá emitir precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. Si dicha resolución final es apelada, la SPC se pronunciará sobre el mismo al emitir su decisión final. De no interponerse apelación, la CPC elevará el expediente en consulta a la SPC para que se pronuncie solamente respecto al precedente (art. 14.1 lit d y art. 21 lit j del D.L. 1033).

Aplicación inmediata

Todas las normas procesales previstas se aplican de manera inmediata a los procedimientos administrativos iniciados antes de la entrada en vigencia de la norma (31 de diciembre del 2016) en el estado en que se encuentren (es decir en calificación de denuncia, o bien en trámite en primera o segunda instancia administrativa).

Temas procedimentales adicionales

Además de lo señalado anteriormente y tomando en cuenta las recientes modificaciones a la LPAG, se deben considerar los siguientes nuevos aspectos que serían aplicables a los procedimientos sancionadores relacionados a los derechos de los consumidores, para lo cual nos remitimos a lo señalado en el post correspondiente (Modificación a la LPAG):

– Sobre los derechos, deberes y obligaciones relacionados al principio de debido procedimiento (art. IV numeral 1.2); principio de conducta procedimental o buena fe procedimental (numeral 1.8) en cuanto a que la autoridad (ORPS, CPC o SPC) no puede actuar contra sus propios actos; principio de predictibilidad o de confianza legítima, en cuanto a que las actuaciones de la autoridad son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, no pudiendo la autoridad actuar arbitrariamente ni variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables (numeral 1.15); el principio del ejercicio legítimo del poder (numeral 1.17); principio de responsabilidad (numeral 1.18); y, principio de acceso permanente (numeral 1.19).

– Sobre el objeto o contenido válido de la resolución, la apreciación de oficio de cuestiones y el plazo mínimo otorgado al administrado (art. 5.4). Asimismo, sobre la notificación informes, dictámenes o similares que fundamenten la decisión (art. 6.2).

– Sobre la nulidad de una resolución por el órgano superior y la responsabilidad del emisor del acto inválido (art. 11.3).

– Sobre los documentos sucedáneos a los originales (art. 41.1).

– Sobre la presunción de veracidad de los documentos emitidos por autoridades gubernamentales o por terceros (art. 42.1).

– Sobre la condena de costas y costos por la interposición de recursos administrativos maliciosos o temerarios (art. 47.2).

– Sobre los derechos administrados (art. 55).

– Sobre los deberes de las autoridades en los procedimientos (art. 75 inc. 10).

– Sobre las medidas de protección al denunciante (art. 105.4).

– Sobre la representación del administrado (art. 115.1).

– Sobre las observaciones a la documentación presentada (art. 125).

– Sobre la subsanación documental y las prohibiciones a la autoridades (art. 126).

– Sobre la obligatoriedad de los plazos (art. 131.1).

– Sobre el término de la distancia para la aplicación de los plazos (art.135).

– Sobre la elaboración de las actas y los derechos de los administrados (art. 156).

– Sobre el acceso al expediente (art. 160.2).

– Sobre la nulidad de oficio de las resoluciones (art. 202).

– Sobre la posibilidad de acumular pretensiones impugnatorias en forma subsidiaria (art. 206.4).

– Sobre la suspensión de la ejecución del acto impugnado (art. 216).

– Sobre la regulación de la Actividad Administrativa de Fiscalización con el nuevo Capítulo I-A y artículos 228-A a 228-H de la LAPG que incluye el principio de legalidad, las facultades y deberes de las entidades, así como los derechos y deberes de los administrados; el contenido mínimo del acta de fiscalización; y, la forma de conclusión de las actuaciones de fiscalización.

– Sobre el principio del debido procedimiento en los procedimientos sancionadores (art. 230 inc.2); el principio de tipicidad (inc. 4); retroactividad benigna (inc. 5); y el  principio de culpabilidad (por el cual la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo que por ley se disponga la responsabilidad objetiva (inc. 10).

– Sobre las medidas correctivas (art. 232).

– Sobre la revisión de oficio las resoluciones administrativas fundadas en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones judiciales (art. 234.2).

– Sobre las nuevas eximentes de responsabilidad (art. 236-A).

– Sobre la caducidad del procedimiento sancionador (art. 237-A de la LPAG y quinta disposición complementaria transitoria del DL 1272).

[1] Imputación que se efectuaba luego de transcurrido el plazo de 7 días previsto en la Directiva de Procedimientos Sumarísimos para acreditar un acuerdo.

[2] En realidad nunca hubieron tres (3) instancias en los procedimientos sumarísimos desde su creación en el año 2010 con la promulgación del CPDC. Lamentablemente, era “normal” la interposición del excepcional recurso de revisión a pesar que con la emisión de la resolución de la CPC ya se podía interponer el proceso contencioso administrativo, tal como fue explicado en la primera resolución de la SPC que resolvió este tipo de recursos (Resolución 0802-2011/SC2-INDECOPI).