Inventando la pólvora y construyendo frankensteins: Peripecias en la regulación de la seguridad minera el Proy. de Ley N°668-2011-PE

Uno de los principios fundamentales que regulan la gestión del riesgo, sobre todo en actividades consideradas peligrosas, como es el caso de la minería, es la integralidad en su gestión, es decir no es posible separar por un lado la protección de la salud del trabajador de la seguridad del centro de trabajo. La situación de la seguridad de centro de trabajo como edificación y los riesgos intrínsecos de la actividad son los dos lados de la misma moneda.

Ello es la base de los sistemas de seguridad y salud en el trabajo, cuestión que se ratifica de la lectura del artículo V del título preliminar de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, que establece el principio de gestión integral de la salud y seguridad en el trabajo.

¿Hacia un frankenstein?.-
Contra toda lógica separar lo inseparable es lo que parece proponer el proyecto de Ley N° 668/2011-PE presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso de la República para, a través del artificio de modificar los artículos 1º, 2º y 5° literal c) de la Ley N° 26734, Ley de Creación de OSINERGMIN, otorgarle funciones de fiscalización en seguridad de la infraestructura de los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería y que no versen sobre seguridad y salud en el trabajo.

Es decir mediante este proyecto de ley se pretende separar lo que por naturaleza no es posible separar: la gestión de la seguridad minera, creando de esta forma dos fiscalizadores uno para seguridad y salud del trabajador, esto es el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y otro OSINERG, que ahora si volvería a llamarse OSINERGMIN, para la seguridad de la infraestructura.

De esta forma, se llegaría al extremo, que para la evaluación de las condiciones de seguridad de una operación minera, el Ministerio de Trabajo únicamente contaría con atribuciones para evaluar la salud del trabajador, pero si el riesgo se debe a una condición de seguridad de la infraestructura del centro de trabajo, no será competencia del Ministerio sino de OSINERGMIN. En consecuencia, habría que esperar que OSINERGMIN efectúe su propia evaluación y fiscalización o en el mejor de los casos generen espacios de coordinación.

Si la justificación de este proyecto de ley se basa en la falta de competencias actuales por parte del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para fiscalizar en materia de seguridad de minera, esto es contar con ingenieros de minas expertos en seguridad, médicos ocupacionales expertos en minería entre otros especialistas, me pregunto ¿no es mejor fortalecer la institucionalidad, que crear artificios dignos de una mejor causa?.

No es materia de estas líneas evaluar si la decisión del Congreso de la República fue correcta o no en transferir todas las atribuciones en seguridad y salud en el trabajo, en particular la seguridad minera al Ministerio de Trabajo, o si OSINERG realizó un buen trabajo reduciendo los accidentes fatales en minería sobre todo en la minería subterránea que por regla general es la más riesgosa, o si acaso el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo durante los últimos 8 meses de labor a cargo de la seguridad y salud en el trabajo y sobre la seguridad minera cumplió con sus obligaciones de supervisión y fiscalización.

El hecho es que estemos de acuerdo o en desacuerdo con las atribuciones conferidas en la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo , nuestro principal objetivo es promover la seguridad y salud de los trabajadores, y en el caso particular la seguridad minera.

A la fecha en el Perú, la actividad minera se enfrenta al reto de eliminar los accidentes fatales, y reducir las enfermedades profesionales . Al respecto, se aprecia de los accidentes fatales declarados por las empresas mineras –según información publicada por el Ministerio de Energía y Minas- que durante los últimos cinco años (2007, 2008, 2009, 2010 y 2011) se presenta una tendencia constante hacia un incremento: 62, 64, 56, 66, salvo el año 2011 que se redujo a 49.

En un escenario carente de una política pública general para la protección de la seguridad y salud del trabajo e información estadística cierta sobre enfermedades profesionales, es obligación del Estado proteger la salud de las personas, mas aún en actividades de riesgo como la actividad minera, donde aún en el sistema actual encontramos competencias fraccionadas en el Instituto Nacional de Salud (CENSOPAS), Ministerio de Salud (DIGESA) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

Ello nos lleva a tomar decisiones de fondo, esto es una reforma general al sistema de regulación y supervisión de la seguridad y salud en el trabajo en la minería, donde el estado asuma el liderazgo en la protección en la seguridad y salud del trabajo en minería,

En el particular caso de la actividad minera ello resulta más sintomático, teniendo presente que es probablemente la actividad más regulada por el Estado y que por sus altos niveles de rentabilidad ha construido con el paso del tiempo estándares en calidad y servicio –en particular en la gran minería- siguiendo parámetros internacionales.

Los cambios hacia la creación de un ente rector nacional en seguridad y salud en el trabajo.-
El Convenio OIT 155 establece un tratamiento coherente y sistemático de la salud y seguridad en el trabajo a través del diálogo entre gobierno y organizaciones de trabajadores y empleadores. Ultimamente, el Convenio OIT 187 suscrito el año 2006, que amplía los alcances de las obligaciones del Estado establece como idea central la construcción de un ente rector nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo, la Ley N° 29783, va en dicho camino, es decir la construcción de un sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, en el cual el sector trabajo tiene un rol central en coordinación con el sector salud.

Uno de los elementos claves para la fiscalización de la seguridad y salud en el trabajo es la inspección de trabajo en seguridad y salud en el trabajo la que se materializa a través del Sistema de Inspección del Trabajo a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. (artículo 95 de la Ley )

Las facultades del inspector de trabajo incluyen entre otras iniciar el procedimiento sancionador contra el empleador e inclusive ordenar la paralización o prohibición inmediata de trabajador o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. (artículo 96 incisos g y h de la Ley).

En consecuencia, corresponde al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo fiscalizar el cumplimiento del D.S N° 055-2010-EM Reglamento de Seguridad Minera, en cuanto a la seguridad y salud del trabajador conforme a lo dispuesto por la Ley, queda pendiente establecer si el Ministerio cuenta con las competencias técnicas necesarias fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones correspondiente a la propia seguridad de la mina, componente importante del D.S N° 055-2010-EM y que por mandato de la ley han sido transferidas en general al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Actividad donde el Ministerio, ciertamente, carece de competencias y la experiencia necesaria para crear un sistema de protección en la seguridad y salud del trabajador, sobre todo en la actividad minera.

Aprender de los que saben: ¿Para que inventar la pólvora?.-
Ciertamente nuestro objetivo final es contar con un órgano que promueva la protección de la seguridad y salud en el trabajo en todos los sectores de la economía. Sin embargo, ello sólo es posible en tanto los gremios empresariales, organizaciones sindicales y el Estado estén alineados en la construcción de una institucionalidad pública para la protección de la seguridad y salud de los trabajadores.

Aún cuando parezca extraño, ello si se aprecia en el caso de la actividad minera, que por antonomasia cumple con los estándares internacionales, dado su conexión a los mercados globales.

Un ejemplo que puede ilustrar posibles alternativas de solución es el caso de los Estados Unidos de América y el MSHA (Mining Safety and Health Administration). El Mine Safety and Health Administration (MSHA) es una agencia del Departamento de Trabajo -creada bajo la Ley de Seguridad y Salud minera de 1977- Mine Act-. El MSHA tiene por atribuciones el cumplimiento de los estándares de seguridad y salud, como medio para eliminar los accidentes fatales y reducir la frecuencia y severidad de los accidentes no fatales. Igualmente tiene por atribuciones reducir los riesgos a la salud, y mejorar la las condiciones de seguridad y salud en las minas de los Estados Unidos de América.

Cabe señalar que el MSHA es fruto de la evolución de las normas que regularon las actividades mineras del carbón a mediados del siglo XX, las cuales otorgaron poderes a la administración para establecer estándares en salud y seguridad, incluyendo compensaciones económicas por neumoconiosis.

Es con la vigencia del Federal Mine Safety and Health Act (Mine Act) de 1977 se transfirió las competencias del Departamento del Interior al Departamento de Trabajo con lo cual nació el MSHA . Mas aún, el Mine Act estableció un órgano independiente a fin de revisar la mayoría de las decisiones de fiscalización señaladas por el MSHA . A la fecha el MSHA

Conclusiones.-
En resumen, la construcción de una institucionalidad al menos sectorial para la seguridad y salud en el trabajo en el sector minero es posible.

Los actores centrales para su implementación trabajadores y empleadores se encuentran aparentemente alineados en este fin. Por un lado las organizaciones sindicales han sido promotores de la dación de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo –Ley N° 29783-, los empresarios mineros –aún cuando creyentes en la autorregulación- son principales impulsores de la creación del Instituto de Seguridad Minera (ISEM) y de la construcción de mejores estándares para la seguridad minera, como es el caso de la controvertida Minera Yanacocha.

No es de locos pensar que empleadores y organizaciones sindicales mineras se conviertan en potenciales aliados hacia crear una institucionalidad que brinde señales claras a la población que es posible contar con una minería conforme a ley y proteja la salud y seguridad de los trabajadores y la población en general.

¿Que falta hacer?.-
Desde la academia es nuestra obligación proponer alternativas técnicas de solución que puedan ser escuchadas por los actores con algo de atención e interés. Es su tarea construir puentes para un entendimiento, en un escenario, que como todo inicio demanda buena fé y predisposición a escuchar.

No es tan descabellado construir una institucionalidad tomando de las experiencias de otros como es el caso del MSHA un punto de partida que puede ser el detonante de una nueva institucionalidad.

Lima, 22 de Febrero del 2012