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La ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas: El caso OEFA y la Ley 30011
La ejecutoriedad de las Resoluciones Administrativas de los Organismos Reguladores, Supervisores, y Fiscalizadores.
El caso de la OEFA: Los efectos perniciosos de la Ley 30011
Primera Parte
Esta nota tiene por finalidad presentar un visión panorámica de los problemas que enfrentan los organismos reguladores, supervisores y fiscalizadores del Estado al momento de ejecutar las resoluciones administrativas sancionadoras a las personas naturales y jurídicas en las actividades vinculadas al uso y explotación de recursos naturales, tanto por sus efectos ambientales, técnicos, y en seguridad y salud en el trabajo.
La actuación sancionatoria de los organismos del Estado.-
En el caso de los recursos naturales consagrado por el artículo 66º de la Constitución, el Estado transfiere al particular los atributos para ejercer el usufructo y explotación de dichos recursos, estando sujeto el particular al poder de supervisión y fiscalización por parte de las agencias del Estado.
Por ejemplo, en el caso del sector minero el titular de la actividad minera, luego de haber obtenido la concesión minera debe superar el otorgamiento de las autorizaciones para explorar y explotar el proyecto minero las cuales son otorgadas por el Ministerio de Energía y Minas, (artículo 75º del Reglamento de Procedimientos Mineros).
Durante la operación minera el titular será supervisado y fiscalizado en materia ambiental por el OEFA (Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental), en materia de seguridad y salud en el trabajo, por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y el OSINERGMIN (Organismo de Supervisión de la Inversión en Energía y Minería, en materia de compromisos técnico mineros por la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas y finalmente en materia de uso de insumos fiscalizados la SUNAT (Superintendencia Nacional de Administración Tributaria).
La supervisión y fiscalización ejercida por parte del Estado verifica que el particular cumpla con sus obligaciones legales en los diferentes aspectos vinculados a la explotación de los recursos naturales, ejerciendo a través de la imposición de sanciones al particular de poderosos desincentivos para violar la ley. En particular, la multa, la suspensión de actividades, así como su cierre definitivo simbolizan el poder sancionador del Estado ante el quebrantamiento por parte de los particulares de sus obligaciones legales en el marco del otorgamiento de los derechos para el usufructo y explotación de los recursos naturales.
La actuación reglada de los organismos del Estado y la sujeción a las garantías del debido procedimiento administrativo y el derecho a la motivación suficiente.-
Sin embargo, este poder estatal no es absoluto. La actuación del aparato público, a diferencia de actuación de los particulares, se limita expresa y restrictivamente a los atributos otorgados por la Ley, y en este caso la Ley del Procedimiento Administrativo General, que concede a la administración entre otras facultades, las de supervisión y fiscalización.
Las acciones de supervisión por regla general culminan en procedimientos administrativos sancionatorios regulados por la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444, bajo la premisa que la actividad administrativa del Estado debe respetar principios básicos de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, debido procedimiento, y garantizar el derecho de defensa del Estado.
Bajo esta premisa, los actos administrativos del Estado, como son el caso de las resoluciones sancionatorios, descansan sobre una actuación reglada de la administración dejando poco espacio para la discrecionalidad del funcionario público, habida cuenta el peligro de dejar la puerta para una actuación que pueda significar el ingreso a la arbitrariedad de la función pública.
En este contexto, la arbitrariedad en la expedición de actos administrativos puede estar signada por la violación al debido procedimiento administrativo, incluyendo el caso del derecho a una motivación suficiente, es decir aquella que carezca de una motivación adecuada, suficiente y congruente (Tribunal Constitucional – Exp Nº 04944-2011-PA/TC Lima – Mateo Grimaldo Castañeda Segovia).
La Ejecución de los Actos Administrativos que imponen sanciones a los administrados.-
Ante el incumplimiento por parte del particular en la imposición de sanciones por parte de la administración la ley habilita a la administración a disponer la ejecución forzada de las resoluciones administrativas bajo los supuestos establecidos por el artículo 196.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (ejecución coactiva, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas).
Al respecto, la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, establece el marco legal aplicable a los actos de ejecución coactiva que ejercen las entidades de la Administración Pública, con excepción de la Administración Tributaria del Gobierno Central. Bajo este marco legal, el ejecutor coactivo cuenta con las atribuciones para ordenar embargos y exigir cumplimientos a favor de la administración pública.
Sin embargo, las facultades de ejecución forzada a favor del ejecutor coactivo no son aplicables cuando no se hayan vencido los plazos para presentar o se haya interpuesto el recurso administrativo de reconsideración, apelación o revisión o eventualmente no haya vencido el plazo para presentar o se haya presentado la demanda contencioso administrativa dentro del plazo previsto normativamente (artículo 16.1 inciso e de la Ley Nº 26979 modificada por Ley Nº 28165). Esta limitación igualmente se aplica al responsable solidario de la obligación conforme lo estipula el artículo 4.2 del Reglamento de la Ley Nº 26979 (D.S Nº 069-2003-EF).
Se entiende que no es posible ejecutar una resolución administrativa en tanto no se concluya con el procedimiento administrativo en sus diferentes instancias, ello como garantía del debido procedimiento administrativo.
A diferencia del texto original de la Ley Nº 26979 que suspende, en sede judicial, la ejecución coactiva de la resolución administrativa cuando el administrado cuenta con una medida cautelar dentro de un proceso judicial (proceso contencioso administrativo), la modificación dispuesta por la Ley Nº 28165 habilita a suspender el procedimiento de ejecución coactiva, en el supuesto que el administrado haya presentado demanda contencioso administrativa dentro del plazo de ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución (artículo 16.1 inciso e).
En efecto, el texto original del artículo 16.1 inciso e) la Ley Nº 26979 publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de Setiembre de 1998 establece que la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva se circunscribe en el caso que el administrado haya impugnado el acto administrativo que origina el procedimiento coactivo: “…Ninguna autoridad ni órgano administrativo o político podrá suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando: e) Se encuentre en trámite recurso impugnatorio de reconsideración, apelación o revisión, presentado dentro de los plazos de ley, contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución…”
En otras palabras, la modificación introducida por la Ley Nº 28165, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 10 de Enero del 2004, amplia los alcances para la suspensión de la ejecución coactiva, al caso de la sola presentación de la demanda contenciosa administrativa. En consecuencia, se añade otro supuesto al tradicional caso de la expedición de una medida cautelar firme en el proceso de amparo o contencioso administrativo suspende el procedimiento de ejecución coactiva (artículo 16.2 de la Ley Nº 26979). Cabe indicar, que por la modificación establecida en la Ley Nº 28165 se excluye el carácter de medida cautelar firme a la decisión tomada por el Poder Judicial para la suspensión del acto administrativo materia de impugnación judicial.
Bajo estas consideraciones, desde el año 2004, los administrados cuentan con el marco legal para obtener de la administración pública la suspensión de la ejecución coactiva de las resoluciones sancionatorias con solo la presentación de la demanda contenciosa administrativa que impugna judicialmente la legalidad de la sanción administrativa. Esta regulación se aplica de forma uniforme al caso de las actuaciones administrativas de los organismos reguladores, supervisores y fiscalizadores en materia de recursos naturales, hasta la llegada de la Ley Nº 30011 publicada el 26 de Abril del 2013 en el diario oficial “El Peruano”.
Los efectos del artículo 2º de la Ley Nº 30011 que modifica la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.-
El propósito de este conjunto de modificaciones legales es fortalecer la facultad supervisora, fiscalizadora y sancionadora del OEFA. En este sentido, la Ley Nº 30011 modifica y amplia un conjunto de artículos de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental vinculados al: rol y funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental (artículos 10º y 11º), reportes de cumplimiento de obligaciones ambientales (artículo 13º), facultades de fiscalización e infracciones administrativas (artículos 16º, 17º, 19º y 20-Bº), transparencia y acceso a la información (artículo 13-Aº), y ejecutoriedad de las resoluciones del OEFA (artículo 20-Aº).
Al respecto, el artículo 20-Aº establece que: “…la sola presentación de una demanda contencioso administrativa, de amparo u otra, no interrumpe ni suspende el procedimiento de ejecución coactiva de las resoluciones de primera y segunda instancia administrativa referidas a la imposición de sanciones administrativas emitidas por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)…”
En un siguiente post continuaremos con la segunda parte de esta nota…