Por: César Jesús Pineda Zevallos
Así pues, y a modo de relato, el 18 de mayo de 2007, la Municipalidad de Surquillo presentó ante el Tribunal Constitucional una Demanda de Conflicto Competencial contra la Municipalidad de Miraflores, por considerar que el Acuerdo de Consejo Nº 032-2007-MM emitida por la Municipalidad de Miraflores, que aprobaba la privatización del Mercado de Abastos N°1, constituía una afectación a su esfera de competencia municipal. Es pues que, la Municipalidad de Miraflores se apersona y contesta la demanda, expresando que no existe tal contienda de competencia toda vez que la Municipalidad de Miraflores, en su calidad de propietaria del bien en cuestión, ejerce todos y cada uno de sus atributos como corresponde; en ese sentido puede acordar sobre la privatización del Mercado de Abastos N° 1. Que si bien la Municipalidad de Surquillo se conformó con parte del territorio que le correspondía a la Municipalidad de Miraflores en sus orígenes, tanto el Mercado de Abastos N° 1 como otros bienes inmuebles de propiedad de Miraflores, a pesar que se encuentran en jurisdicción de Surquillo, no le pertenecen toda vez que no se ha efectuado ningún acto de disposición o transferencia previa.
Bajo ese contexto el Tribunal Constitucional señaló que el Mercado de Abastos en su calidad de bien de dominio público, había sido afectado para brindar un servicio público, en esa secuencia se había producido una suerte de “mutación demanial” es decir un cambio de titularidad para la administración del mercado, trasladándose la titularidad de la Municipalidad de Miraflores a la de Surquillo. Sin embargo, a su vez reconocía la propiedad inscrita en Registros Públicos a favor de la Municipalidad de Miraflores, tal y como lo señala en el fundamento 61 de la Sentencia, que textualmente señala: “(…) Con esto el Tribunal Constitucional no pretende pronunciarse sobre la titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Públicos, sino sobre la titularidad de dominio público para la administración del Mercado de Abastos N° 01 (…)”.
Dicha sentencia como era de esperarse originó muchas interrogantes sin respuesta y en ese sentido cada una de las partes presentaron su solicitud de aclaración, las cuales, cinco meses después, mediante Resolución de 29 de enero de 2008, el Tribunal declaró improcedente la solicitud de aclaración, volviendo a aseverar que “(…) lo relevante es que el servicio público de mercados sea brindado con independencia de quién ostente la propiedad del bien inmueble, materia, además, que no corresponde a este Tribunal determinar (…)”.
La pregunta que surge por si sola es, de que le sirve a la Municipalidad de Miraflores tener la propiedad del bien donde se encuentra el Mercado de Abastos si es que su administración no la ejerce. Acaso ¿no se está efectuando una limitación del derecho de propiedad que debiera ejercer la Municipalidad de Miraflores sobre el bien materia de litis? A priori se considera una respuesta es afirmativa.
En efecto, la propiedad es un elemento fundamental de la organización de la sociedad, el Estado asegura la propiedad privada como base de la convivencia y el bienestar de las personas, otorgándole el rango de derecho fundamental y dotándola de diversos mecanismos de protección. Sin embargo este concepto y su contenido varían según el escenario legal en el que se le ubica, ya sea el del Derecho Civil o el del Derecho Constitucional.
De acuerdo al Derecho Civil Peruano, la propiedad es el derecho real por excelencia, y en ese sentido el Art. 923º del Código Civil establece que: “(…) La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien (…)”. De se colege, que le confiere al titular de un bien todos los poderes posibles, otorgándole como señala ALBALADEJO (2) un “señorío pleno sobre la cosa”. La propiedad ofrece las siguientes atribuciones o facultades: el uso, mediante el cual el propietario se sirve del bien de conformidad con su naturaleza o destino. El disfrute, por medio del cual se faculta al propietario obtener para sí todos los beneficios o ventajas que el bien es capaz de brindar. La disposición, a través de la cual el propietario puede transferir total o parcialmente, temporal o permanentemente alguno(s) o todos los atributos de la propiedad, y la reivindicación que implica exigir la restitución del bien por parte del propietario sobre aquél que indebidamente esta utilizándolo.
Siendo ello así, el derecho de propiedad goza de ciertas características: Oponibilidad, porque atribuye a su titular la facultad de oponer su derecho a todos, y Exclusividad, porque garantiza a su propietario que sólo él puede ejercer el dominio sobre el bien, siendo en ese sentido el propietario el único facultado para ejercer los poderes de uso, disfrute, disposición y puede obligar a los no propietarios a abstenerse de intervenir de cualquier modo en el ejercicio del dominio.
Desde un punto de vista constitucional, la propiedad se equipara a la titularidad del patrimonio de la persona, el cual en su conjunto se encuentra protegido bajo la tutela del derecho fundamental de propiedad consagrado en el numeral 16 del Art. 2º de la Constitución. Es así que el concepto de propiedad desde una perspectiva constitucional es mucho más amplio, difiere y mas aún amplía los contenidos que le confiere el derecho civil (3). A nivel constitucional la propiedad no queda enclaustrada en el marco del dominio y de los derechos reales, sino que abarca y se extiende a la pluralidad in totum de los bienes materiales e inmateriales que integran el patrimonio de una persona y que, por ende, son susceptibles de apreciación económica.
Por otro lado, es meritorio tener presente lo dispuesto en el Art. 968º del Código Civil cual establece las causales de extinción de la propiedad: a) Adquisición del bien por otra persona, b) Destrucción o pérdida total o consumo del bien, c) Expropiación, y d) Abandono del bien durante varios años, en cuyo caso el predio pasa al dominio del Estado.
Como bien se sabe, la destrucción, pérdida total o consumo del bien extinguen la propiedad porque desaparecen el objeto del derecho, y el abandono, por su parte, supone la voluntad del propietario de no ejercer ninguno de los atributos del dominio. Conforme al Art. 88º de la Constitución y al Art. 5° de la Ley 26505, “Ley de la Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas”; el abandono sólo se aplica a las tierras agrarias que han sido adjudicadas en concesión por el Estado, las cuales pasan al dominio público para su adjudicación en venta en caso de incumplimiento de los términos y condiciones de la concesión. Es así que ninguno de estos dos supuestos son de aplicación al presente, por lo que se deberá analizar las causales de adquisición del bien por tercero y expropiación.
Analizando la primera causal de extinción, es decir sobre la adquisición del bien por tercera persona, podemos afirmar que la misma se puede producir como consecuencia de la enajenación voluntaria del bien por cualquier título permitido por la ley (venta, donación, permuta, etc.) por sucesión mortis causa o mediante cualquiera de las formas originarias de adquisición de la propiedad (apropiación, especificación y mezcla, accesión y prescripción adquisitiva de dominio). Toda vez que el proceso de conflicto de competencia trataba sobre la disputa de propiedad sobre el Mercado de Abastos N° 01 de dos entidades de la administración pública (Municipalidad de Miraflores y Municipalidad de Surquillo), no cabe referirse ni a la sucesión hereditaria, ni a las formas originarias de adquisición de propiedad como la apropiación, especificación y mezcla, accesión y mucho menos prescripción adquisitiva. La enajenación es uno de los atributos de la propiedad y supone un acuerdo de voluntades entre el enajenante y adquirente para la transferencia del bien, pero para ello deben concurrir dos elementos: el título y el modo. Que, en conclusión, para que ocurra la pérdida de la propiedad como consecuencia de la adquisición del bien inmueble por un tercero, por una causa distinta a la adquisición originaria y a la sucesión hereditaria, debe producirse un acuerdo de voluntades expreso o tácito entre el enajenante y el adquirente, para transferir la propiedad.
En cuanto a la Expropiación (4), esta figura jurídica se define como “(…) un instituto de derecho público mediante el cual la administración, para el cumplimiento de sus fines públicos, logra coactivamente la adquisición de bienes muebles e inmuebles, siguiendo un procedimiento determinado y pagando una justa y previa compensación”. En ese sentido, cuenta con ciertos elementos característicos: a) La expropiación es una transferencia forzosa. Como consecuencia de ello, se extinguen todos los derechos reales y personales que resulten con los fines de la expropiación. b) La expropiación constituye una privación singular, se afecta personas y bienes determinados, c) El único beneficiario de la expropiación es el Estado, y d) Todos los bienes inmuebles de dominio privado pueden ser objeto de expropiación. Para que proceda la expropiación, la misma debe ser autorizada por ley expresa del Congreso y sólo en razón de necesidad pública o seguridad nacional. Si por el contrario, la Expropiación se funda en causales distintas a la necesidad pública o a la seguridad nacional, cuando tiene por objeto el incremento de las rentas públicas o cuando responde a la necesidad de ejercitar derechos temporales sobre el bien, debe ser declarada improcedente. Por otro lado la Expropiación exige el previo pago en dinero en efectivo de la indemnización justipreciada, que comprende el valor de tasación comercial del bien, debidamente actualizado, y la compensación de daños y perjuicios que sufra el sujeto pasivo de la expropiación originados inmediata, directa y exclusivamente por la expropiación.
De todo lo anteriormente expuesto, se puede colegir que hoy en día sólo se puede expropiar por causa de seguridad nacional o necesidad pública, premisas que no tienen fundamento en la citada sentencia del TC, teniendo claro el concepto de propiedad desde la perspectiva del Código Civil y de la Constitución. Asimismo el Tribunal Constitucional en el numeral 61 de la Sentencia señala: “(…) Con esto, el Tribunal no pretende pronunciarse sobre la propiedad inscrita en los registros públicos, sino sobre la titularidad del dominio publico para la administración del Mercado de Abastos Nº 01”. Este pronunciamiento es sumamente grave, no sólo porque hecha por la borda el sistema de propiedades, y el principio de buena fe registral, sino sobre todo porque genera una grave vulneración a un principio general de Derecho: El principio de Seguridad Jurídica. Este grave error, se traduce en separar arbitrariamente, ilegalmente, el atributo de uso de la propiedad.
Lo que en resumidas cuentas ha resuelto que lo que le corresponde a la Municipalidad de Surquillo es el uso y disfrute del bien (administración de las actividades económicas que se llevan a cabo en el Mercado de Abastos). E incluso, ha dicho que la privatización de dicho mercado (típico acto de disposición de a propiedad) debe quedar a cargo de la Municipalidad de Surquillo. Es decir el Tribunal asegura no pronunciarse sobre la propiedad inscrita, pero con su fallo se pronuncia sobre los principales atributos de la propiedad de la Municipalidad de Miraflores.
La consecuencia lógica que deriva de esta Sentencia es que el derecho de propiedad de la Municipalidad de Miraflores ha sido recortado de tal forma que se habría convertido en un derecho sin contenido, toda vez que no podría ejercer ninguno de lo atributos de su derecho. No cabe duda, que esta decisión judicial es una clara intromisión en la propiedad, efectuándose la evidente vulneración del derecho constitucional, toda vez que despoja al legítimo propietario del bien de todos los atributos del dominio, sin que se haya seguido ningún procedimiento expropiatorio (5) ni se haya indemnizado al propietarios por los daños y perjuicios causados por la privación de su propiedad.
Así pues al respecto se tiene que dicha sentencia no resuelve el tema materia de controversia del proceso competencial, por el contrario deja latente la duda sobre quién es el verdadero propietario del Mercado de Abastos N°01 y en consecuencia quien ejerce todas la atribuciones de la propiedad del bien; siendo que según el numeral 61° de dicha sentencia, el Tribunal señala que debido a una suerte de “mutación demanial” el bien de dominio público de mercados, fue trasladado a la jurisdicción de la municipalidad demandante (Municipalidad de surquillo) desde su creación y por consiguiente corresponde a ella la administración de este bien inmueble, toda vez que se produjo una “redistribución tácita”, sin embargo, a su vez el Tribunal Constitucional afirma que no pretende pronunciarse sobre la titularidad de propiedad inscrita en los registros públicos sino sobre la titularidad del dominio público.
Dicha Sentencia en lugar de dar una solución efectiva al problema planteado, ofrece muchas más dudas de las que se tenía en un inicio del proceso, por cuanto plantea una doble titularidad de derechos sobre el mismo bien. Por un lado, evita pronunciarse sobre la titularidad de propiedad que se encuentra inscrita en los Registros Públicos de Lima a favor de la Municipalidad de Miraflores sobre el Mercado de Abastos, pero claramente la reconoce ( ), pero por otra como consecuencia de una redistribución tácita de competencias otorga la titularidad del dominio público para la administración del Mercado de Abastos N° 01, propiedad de la Municipalidad de Miraflores. Es decir sin argumento jurídico, EL Tribunal Constitucional mutila el derecho de propiedad de la Municipalidad de Miraflores sobre el Mercado de Abastos, dejándolo sin contenido, impidiéndole administrar y disponer su propio bien. Como ya se señaló sólo existen en el caso concreto dos formas de extinguir la propiedad sobre un bien, o mediante adjudicación del bien a un tercero (hecho que no se produjo) o mediante la expropiación (que tal como lo se ha desarrollado parece que se habría efectuado pero sin los requisitos de ley).
(1) Informe Jurídico de 31 de enero de 2008 suscrito por el Dr. Jorge Avendaño Valdez, que obra de manera física en el expediente Exp. Nº 1203-2011-AA/TC.
(2) ALBALADEJO, Manuel. “Compendio de Derecho Civil” José María Boch Editor. Barcelona. 10ª Edición 1997. Pag. 335.
(3) Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional recaída en la Acción de Inconstitucionalidad seguida contra el Decreto de Urgencia Nº 140 – 2001 (Exp. Nº 008-2003-AI/TC).
(4) Ley 27117 “Ley de Expropiación”.
(5) La expropiación indirecta es la que resulta de la imposición de restricciones injustas al derecho de propiedad, a punto de convertirlo en un derecho sin contenido.
