Desde su creación en 1948, la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha sido considerada como el espacio de consolidación de una vieja idea de unión, diálogo y cooperación de los países del hemisferio en beneficio de intereses y valores comunes. Como entidad depositaria del derecho y la institucionalidad de las Américas, así como por su carácter de instancia articuladora de una larga cadena de organizaciones interamericanas creadas antes y después de la Carta de la Organización de los Estados Americanos suscrita en Bogotá, la OEA cuenta con logros muy importantes en su historia reciente.
En primer lugar, el Sistema Interamericano es responsable de dos instituciones centrales sin las cuales no puede entenderse el desarrollo progresivo de los derechos humanos en nuestra región: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En segundo término, los países latinoamericanos y caribeños, en su vasta mayoría, han experimentado transiciones a la democracia y procesos de consolidación de la misma que difícilmente se explican sin el activo involucramiento de la OEA. Desde el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos aprobado en Washington en 1992 —que tuvo como anexo por primera vez una cláusula democrática—, hasta la Carta Democrática Interamericana de 2001 —que fortaleció notablemente el compromiso democrático de la institución—, la OEA ha incorporado la promoción activa de la democracia a sus prioridades centrales. Por si fuera poco, desde 1962 la OEA ha desplegado más de 200 Misiones de Observación Electoral en 27 países del continente que han contribuido a mejorar de forma tecnológica, logística y normativa estos sistemas electorales.
Sin embargo, en este siglo la OEA ha recibido críticas importantes que no tienen que ver solamente con la exigencia de un menor protagonismo en la política regional, sino con su capacidad para hacer frente a una nueva agenda que prioriza los conflictos internos de algunos países en los que la defensa de la democracia representativa y la protección de los derechos humanos exige un nuevo nivel de compromiso político. Además, se le exige que sea decisiva para la superación de flagelos transnacionales que son cada vez más difíciles de enfrentar adecuadamente, como el deterioro del medio ambiente, los embates del crimen organizado y los efectos de la desigualdad.
A partir de la actual transición en la Secretaría General y la necesidad de implementar la nueva visión estratégica aprobada por la Asamblea General para una profunda reforma interna, se abre un nuevo espacio de oportunidad que los países miembros no podemos desaprovechar. Sin duda, la 45 Asamblea General del organismo, celebrada el 15 de junio de 2015 —la primera que condujo el uruguayo Luis Almagro y donde se eligieron a cuatro integrantes tanto de la Comisión Interamericana como de la Corte— puede ser un punto de inflexión en este sentido.
Transición y reforma: desafíos centrales
Poco tiempo después de la entrada en vigor de la Carta de la Organización de los Estados Americanos en 1951, comenzaron los primeros ensayos para reformarla. Por décadas, una corriente de opinión cree que la organización es demasiado cercana a Estados Unidos, mientras que otra corriente la ha considerado más bien comprometida con distintos bloques políticos. Unos y otros, sin embargo, han coincidido en que la Organización y sus mandatos deberían fortalecerse. Con otras características y nuevos énfasis, esta discusión central en la OEA sobrevive en gran medida por la irrupción en el escenario latinoamericano de otros mecanismos de diálogo y concertación que parecen disputarle un otrora irrefutable protagonismo. Por sí mismo este es un primer reto que deberá enfrentar la organización precisamente en el contexto actual de una transición que exige una reforma interna. No en balde el secretario Almagro ha insistido en la necesidad de crear instancias de coordinación periódicas entre la Secretaría General de la OEA y las secretarías pro témpore de otros organismos regionales como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), entre otras. Se trata, en pocas palabras, de mantener a la OEA como un espacio único de interacción entre estas iniciativas y como un primus inter pares.
En el origen de este desafío, sin embargo, se asoma otro quizá de mayor envergadura. Se trata de la división geopolítica existente en el hemisferio que, de acuerdo con algunos expertos, explica el cuestionamiento y desinterés persistente, por razones distintas, de algunos países cruciales para el funcionamiento de la Organización. Este es el caso tanto de Bolivia, Ecuador y Venezuela, por un lado, como también de Brasil y Estados Unidos, por el otro. Recuperar el interés y la confianza en esta institución supone un trabajo político de alto nivel, pero también capacidades de liderazgo, creatividad y negociación sobresalientes. De ello depende también devolverle a la OEA su capacidad de concertación con todos los países de la región y, por ello, el regreso pleno de Cuba al organismo se antoja igualmente relevante. Como lo resumió el propio Almagro en su discurso de aceptación, se trata de “ponerle fin a fragmentaciones innecesarias” y de “hacer de la OEA un instrumento útil a los intereses de todos los americanos, sean ellos del centro, sur, norte o del Caribe”.
Un tercer reto de no menor importancia tiene que ver con la necesidad de fortalecer a la OEA donde cuenta con ventajas comparativas muy importantes frente otras instituciones o mecanismos regionales. Es claro, y así lo ha definido el propio Almagro en su programa de trabajo, que el diálogo político tiene que profundizarse para producir resultados tangibles en sus cuatro pilares: en materia democrática, de derechos humanos, de seguridad y de desarrollo integral. En este contexto, se enmarcan propuestas como la de crear un Sistema Interamericano de Prevención de Conflictos Sociales y la de conformar una Escuela de Gobierno para dotar al sector público y a la sociedad civil de herramientas para una administración pública eficiente y transparente.
A este reto y al de trabajar activamente en la agenda de nuevos desafíos transnacionales, responde también la propuesta de emprender una iniciativa regional para fortalecer la seguridad ciudadana con el fin de abordar las causas de raíz de la violencia que azota a numerosas sociedades latinoamericanas. Como afirman algunos analistas, en la medida en que las prioridades de la nueva Secretaría General se centren en estos rubros y no busquen abarcar otros donde no se ubican sus ventajas comparativas, la OEA mantendrá su naturaleza como espacio regional insustituible pero, sobre todo, podrá empezar a dar resultados concretos a la membresía.
En este mismo rubro, el desafío de revitalizar a la OEA pasa necesariamente por una revisión integral de la suficiencia de la Carta Democrática Interamericana para hacer frente a las necesidades de fortalecimiento de las instituciones democráticas en países donde se encuentran amenazadas por impulsos autoritarios y populistas. Esto supone también defender a las instituciones interamericanas de protección de los derechos humanos que se encuentran igualmente bajo el ataque de algunos países que parecieran buscar deliberadamente su debilitamiento. Corresponde a la OEA y a las distintas instancias del Sistema Interamericano ser más eficaces y expeditos en esta lucha. Además deberán promover que estos dejen de ser espacios de exclusiva interacción y diálogo entre gobiernos, para incluir plenamente a distintos sectores de la sociedad civil, los representantes de otros poderes, los partidos políticos de oposición, los medios de comunicación, los académicos, entre otros, para buscar respuestas y vías de superación de los conflictos internos más importantes.
No son menores tampoco los problemas administrativos que enfrenta la institución pues cuenta con un presupuesto magro tomando en cuenta los numerosos mandatos que desarrolla y los problemas que busca resolver. Por si esto fuera poco, la Organización presenta una grave ineficacia del sistema de cuotas que concentra en tan solo cuatro países el 98% de sus ingresos para su presupuesto y en el resto el 2%. Igualmente, existe una sistemática falta de coordinación entre la mayoría de las instituciones y las agencias que componen el Sistema Interamericano y la urgencia de implementar un plan que reduzca la burocratización excesiva, que señala el propio Almagro.
La visión estratégica y el futuro de la OEA
Mantener y mejorar todo aquello que abone al cumplimiento de los objetivos de la organización es la prioridad de la denominada visión estratégica, aprobada ya por la Asamblea General el año pasado, para guiar la reforma interna de la organización. En buena medida, el trabajo de adaptación del organismo a los retos del siglo XXI se guiará por esos lineamientos cuyo trabajo de conformación y negociación estuvo a cargo de un Grupo de Trabajo del Consejo Permanente encabezado por el embajador Emilio Rabasa, representante permanente de México ante la OEA. De acuerdo con esta visión estratégica, el trabajo debe encaminarse a garantizar que la organización mantenga su naturaleza como “foro hemisférico de carácter político compuesto por todos los países de las Américas que, por igual y de manera interdependiente, fortalece la democracia, promueve y protege los derechos humanos, impulsa el desarrollo integral y fomenta la seguridad multidimensional en favor del bienestar con justicia e inclusión social de los pueblos”.
En consecuencia, la Asamblea General ha encomendado al Consejo Permanente la labor de continuar desarrollando esta visión estratégica mediante la creación de un plan estratégico cuatrianual que busque propiciar la interacción armónica entre estos cuatro pilares bajo principios generales de fortalecimiento institucional y mejora administrativa de la gestión. Algunos de los objetivos más importantes tienen que ver con un nuevo impulso al fortalecimiento de la democracia y la consolidación del Estado de derecho en la región, la vigorización del sistema interamericano de promoción y la protección de los derechos humanos mediante el continuo desarrollo de estándares y mecanismos de verificación del cumplimiento por parte de los Estados miembros y el impulso al desarrollo humano con énfasis en la educación, la erradicación de la pobreza y la promoción de la inclusión social.
Es verdad que, como dice Jean Michel Arrighi en su obra más reciente sobre la OEA y el Derecho internacional, pedirle a la OEA que resuelva todos los males de las Américas es favorecer su desprestigio. Más bien, deberíamos pedirle que fortalezca su mandato en relación con el tejido normativo e institucional que ha servido, en efecto, para evitar conflictos, promover la paz y la seguridad hemisférica, fortalecer la democracia y los derechos humanos, combatir la corrupción y estimular la cooperación internacional. No obstante, corresponderá a Almagro devolver a la Organización la credibilidad como instancia privilegiada del diálogo y la cooperación hemisférica, contagiar a los países miembros del entusiasmo alrededor de la nueva visión estratégica y encabezar un esfuerzo de adaptación a las realidades del siglo XXI como precondiciones esenciales para este nuevo capítulo.
De alguna manera, lo ocurrido durante la 45 Asamblea General de la OEA convocada en torno al tema “Presente y Futuro de la OEA” demuestra la viabilidad de esta hoja de ruta. Por unanimidad, los países miembros aprobaron una resolución para la modernización y la reorganización del foro hemisférico que otorga facultades al Consejo Permanente para que autorice ajustes a la estructura del organismo a fin de adecuarla a la visión estratégica y superar sus vulnerabilidades financieras. Más aún, de acuerdo con declaraciones públicas del propio Almagro durante la pasada Asamblea, las prioridades de esta nueva Secretaría General estarán en situar al organismo a la vanguardia de otras organizaciones internacionales mediante una defensa renovada de los derechos humanos y la democracia, “sin dobles discursos ni dobles estándares” y mediante una agenda que otorgue “más derechos para más gente”. Mediante un nuevo liderazgo, una agenda reformista y una nueva atmósfera favorable a ciertos consensos, es probable que se esté conformando, precisamente 60 años después de su primera reforma convenida en 1965 en Río de Janeiro, el contexto idóneo para una nueva OEA