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DESCENTRALIZACION FISCAL*
Francisco J. Ruiz de Castilla
Ponce de León **
Introducción
El Estado consiste en el poder político organizado.
En el Perú, el Estado se encuentra organizado en tres niveles de gobierno: Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local.
Cada uno de estos niveles de gobierno realiza obras y presta servicios.
La principal fuente para financiar estas actividades estatales consiste en los ingresos tributarios, que -en promedio- bordean el 85% del total de los recursos del Estado.
Gran parte de los ingresos tributarios son captados por el Gobierno Nacional, de tal modo que la mayor capacidad de gasto la tiene esta instancia del poder, constituyendo una de las manifestaciones del fenómeno del ¨ centralismo ¨
En el Perú de los últimos tiempos viene cobrando fuerza la corriente que aboga por la descentralización política; es decir por el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Dentro de este orden de ideas es fundamental la descentralización fiscal; es decir que se debe apuntar hacia el incremento de los ingresos directos de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales para potenciar sus capacidades de gasto en beneficio de la comunidad.
Una propuesta seria de descentralización fiscal tiene que perfilar nuevos esquemas que permitan a estas instancias de gobierno una mayor participación sobretodo en la captación de los ingresos tributarios.
Consistencia institucional
Primero vamos a reflexionar sobre el agente (estatal) que asume el rol de captar ingresos y generar gastos. Después examinaremos la estructura y dimensión del flujo de estos ingresos y gastos públicos.
Existe consenso sobre la debilidad institucional de nuestro Estado.
En este sentido cada órgano de gobierno debe tener:
1) Objetivos claros
2) Estructura organizativa adecuada
3) Personal capacitado
4) Ingresos necesarios
Se trata de un proceso político gradual que debe ser liderado por los altos ejecutivos de los diversos órganos de gobierno, con la participación de la sociedad civil.
Un contexto de fortalecimiento estatal definitivamente incrementa las posibilidades de éxito de un proyecto de descentralización fiscal.
En esta línea de pensamiento es muy importante resaltar que el objetivo final de cualquier proyecto de fortalecimiento estatal y descentralización fiscal no debe apuntar al Estado (Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales); sino al hombre (es decir a la población, al habitante promedio).
Uno de los principales objetivos del proceso de descentralización fiscal consiste en que cada Gobierno Regional o Local debe tener la suficiente capacidad política y técnica para identificar las necesidades de su población, así como para ejecutar un gasto eficiente; todo lo cual –al final de cuentas- se debe traducir en la mejora de la calidad de vida del habitante promedio de la zona.
En el Perú de los inicios del siglo XXI se advierte una época de bonanza económica, se están incrementando los ingresos fiscales; sin embargo muchos de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales de nuestra patria todavía no son capaces de generar proyectos de inversión viables, además siguen destinando gran parte de sus recursos al gasto corriente, de tal modo que su presencia y actuación no son capaces de generar un impacto positivo en la calidad de la vida diaria de sus habitantes: muchos pueblos continúan sin vías de comunicación: puentes, carreteras, etc.; tampoco tienen puestos de salud, locales escolares, etc.
Centralismo fiscal: índices
El Perú es uno de los países con mayor centralización fiscal de América Latina, es decir que tanto los ingresos como la ejecución del gasto público se realizan fundamentalmente a nivel del Gobierno Nacional, quedando relegados a un segundo plano los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
En efecto, por el lado de los ingresos se pueden apreciar las referencias estadísticas que se presentan a continuación.
Por ejemplo los ingresos directos de las Municipalidades constituyen –en conjunto- un monto equivalente al 5% del total de los ingresos del Gobierno Nacional.
La recaudación de impuestos en Lima tiene un peso de 87.8%; mientras que la recaudación de impuestos fuera de Lima tiene un peso de 12.2%
Por otra parte, por el lado del gasto público, pasamos a presentar un cuadro donde se refleja el grado de participación de los distintos niveles de Gobierno con relación al año 2006:
Gobierno Nacional……………74.6%
Gobierno Regional……………16.9%
Gobierno Local………………. 8.5%
Ingresos fiscales
Vamos a revisar a grandes rasgos los principales ingresos tributarios y algunos ingresos semejantes a los tributarios (canon, regalías mineras) a nivel de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local.
1) Imposición a la renta
La mayoría de las grandes empresas han fijado su domicilio fiscal en Lima.
Por otra parte alrededor de un tercio del total de la población nacional domicilia en Lima, comprendiendo un importante grupo de personas naturales que obtienen los más altos ingresos en el país.
Por estas razones la captación de la imposición a la renta tiene un perfil centralista en la medida que se encuentra concentrada básicamente en Lima, de tal modo que la gran mayoría de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales de todo el país tienen una participación muy reducida en la recaudación de este tipo de tributos.
Dentro de esta modalidad de imposición el tributo más importante es el Impuesto a la Renta, debiéndose tomar en cuenta que –en principio- el íntegro de la recaudación de este tributo constituye un ingreso directo para el Gobierno Nacional.
En principio los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no cuentan entre sus ingresos directos con el Impuesto a la Renta.
El Impuesto a la Renta constituye el 35% del total de los ingresos tributarios que recauda la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT a favor del Gobierno Nacional.
Por otra parte es importante señalar que -en virtud del canon- ciertos Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales participan de modo indirecto en los ingresos que obtiene el Estado por concepto de la recaudación del Impuesto a la Renta que grava las utilidades obtenidas por las empresas que explotan determinados recursos naturales (que generalmente se encuentran fuera de Lima).
Además existen otros impuestos que también gravan las rentas como por ejemplo el Impuesto a las Apuestas (afecta básicamente los ingresos de las entidades que organizan apuestas con motivos de eventos hípicos), Impuesto a los Juegos (grava los ingresos de las entidades que organizan los juegos de bingo, pimball, así como los ingresos de las personas que ganan en el juego de lotería).
Estos tributos constituyen ingresos directos de los Gobiernos Locales en cuyos territorios se ubican las fuentes generadoras de las rentas gravadas.
Sin embargo el peso promedio que tienen estos tributos en el total de la recaudación de cada Municipalidad es poco significativo.
También existe el Impuesto al Juego Tragamonedas y el Impuesto al Juego de Casinos que gravan los ingresos de las empresas que organizan estos juegos.
El total de la recaudación mensual de ambos tributos se debe distribuir entre cinco órganos estatales, según se explica a continuación.
A la Municipalidad Provincial en cuyo territorio se encuentra el local donde se realiza el juego le corresponde el 30% de la recaudación mensual.
A la Municipalidad Distrital en cuyo territorio se encuentra el local donde se desarrolla el juego le corresponde el 30% de la recaudación mensual.
Al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Gobierno Nacional) le corresponde el 15% de la recaudación mensual.
Al Tesoro Público (Gobierno Nacional) le corresponde el 15% de la recaudación mensual.
Al Instituto Peruano del Deporte – IPD (Gobierno Nacional) le corresponde el 10% de la recaudación mensual.
Este inapropiado esquema de distribución de la recaudación del tributo reduce de modo determinante el importe que corresponde a los Gobiernos Locales.
Así mismo el peso específico de estos ingresos en el total de la recaudación de cada Gobierno Local es poco significativo.
2) Imposición general al consumo
Toda vez que un promedio de 2/3 de la población nacional se encuentra en las diferentes zonas del país, el consumo tiene un perfil más descentralizador.
Por esta razón, cerca de 2/3 de la recaudación nacional de la imposición al consumo ocurre fuera de Lima.
Sin embargo gran parte del total recaudado por el Estado constituye un ingreso del Gobierno Nacional, quedando excluidos los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
En efecto en el Perú el impuesto que grava el consumo en general bajo la modalidad de un impuesto al valor agregado se conoce como Impuesto General a las Ventas – IGV, el mismo que constituye un ingreso directo para el Gobierno Nacional.
El IGV tiene un peso de 50% en el total de la recaudación tributaria que realiza la SUNAT a favor del Gobierno Nacional.
En cambio solo una pequeña porción del total de la recaudación de impuestos al consumo, a nivel nacional, constituye un ingreso directo para los Gobiernos Locales.
En este caso nos estamos refiriendo a un conjunto de tributos, entre los que se encuentran: el Impuesto de Promoción Municipal, que –en buena cuenta- consiste en una tasa adicional al IGV (1) y el Impuesto al Rodaje (grava el consumo de combustibles para vehículos).
La recaudación de ambos tributos pasa a formar parte de un fondo nacional (Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN), el mismo que luego es distribuido entre todas las Municipalidades del país.
Otro tributo al consumo es el Impuesto de Alcabala que grava las adquisiciones de predios, sobretodo en los espacios locales donde se ubican las personas de ingresos medios y altos, de tal modo que constituye un ingreso tributario directo de cierta importancia solo para algunas Municipalidades.
En efecto, resulta que las primeras 10 UIT del valor del predio se encuentran excluidas de la base imponible del Impuesto de Alcabala, así que las Municipalidades constituidas básicamente por pueblos y caseríos humildes no tienen posibilidades de recaudar el Impuesto de Alcabala.
Además se debe considerar al Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos que grava el consumo con fines de esparcimiento y diversión (ingreso a los cines, espectáculos de música rock, etc.)
También se tiene que señalar que las Municipalidades Provinciales y Distritales en cuyo territorio se encuentra un local de Aduanas, participan en el 2% de la recaudación mensual del impuesto que grava las importaciones de bienes (2)
Obviamente la mayoría de los Gobiernos Locales del país no se ubican en zonas limítrofes, de tal modo que no pueden contar entre sus ingresos con esta participación en las rentas de Aduanas.
3) Imposición a los consumos específicos
En materia de imposición a los consumos específicos, uno de los tributos más importantes es el Impuesto Selectivo al Consumo – ISC que fundamentalmente grava la venta de ciertos bienes de consumo suntuario (cigarros, bebidas alcohólicas, etc.) y la venta de combustible a nivel de la etapa fabricante.
Si tomamos en cuenta que en la ciudad de Lima se concentra alrededor del 80% de la producción industrial, es fácil advertir que una apreciable porción de la recaudación del ISC se concentra en Lima.
El ISC constituye un ingreso directo del Gobierno Nacional. Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no tienen una participación directa, ni indirecta en su recaudación.
4) Imposición al patrimonio
Solamente las personas de ingresos medios o altos poseen patrimonios significativos tales como casas, autos o yates.
El grueso de estas personas se encuentra fundamentalmente en las ciudades (mas no en el campo), de tal modo que la recaudación de los impuestos al patrimonio se encuentra mas o menos concentrada a nivel de las urbes.
En este rubro de tributos podemos ubicar al Impuesto Predial que grava a los predios urbanos y rústicos que se encuentran dentro de cada territorio municipal a nivel distrital..
Dentro de la recaudación municipal de impuestos, a nivel nacional, el Impuesto Predial es el tributo de mayor peso con un estimado de 71%.
Por otra parte el Impuesto al Patrimonio Automotriz afecta a los vehículos nuevos o que cuenten hasta tres años de antigüedad. Este tributo corresponde a la Municipalidad Provincial en cuyo territorio se encuentra el domicilio del propietario del vehículo.
Al respecto cabe advertir que gran parte de los Gobiernos Locales se encuentran ubicados en áreas rurales. En estas zonas predominan las viviendas precarias y se advierte cierta ausencia de vehículos nuevos; de tal modo que el peso del Impuesto Predial y del Impuesto al Patrimonio Automotriz en la recaudación fiscal es poco significativo.
El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo grava a ciertas naves tales como yates, deslizadores, etc.
Al respecto se debe tomar en cuenta que nuestro parque nacional de embarcaciones de recreo es muy limitado, de tal modo que el rendimiento de este impuesto es poco significativo para la recaudación municipal.
Además hay que considerar que el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, una vez recaudado, pasa al Fondo de Compensación Municipal para ser distribuido entre todas las Municipalidades del país, de tal modo que el monto que percibe cada Municipalidad por este tributo es prácticamente insignificante.
5) Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN
Se trata de un fondo constituido por la recaudación nacional del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
Este fondo es distribuido mensualmente por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, entre las más de 2,000 Municipalidades del país; en función de criterios tales como: indicadores de pobreza, demografía, territorio, incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión.
Las principales Municipalidades que se benefician con el FONCOMUN son: Municipalidad Provincial de Lima (recibe el 11.4% del total mensual del FONCOMUN), Municipalidad Provincial de Piura (recibe el 2.7% del total mensual de FONCOMUN), Municipalidad Provincial de Maynas (recibe el 2.22% del total mensual del FONCOMUN), Municipalidad Provincial de Arequipa (recibe el 2.14% del total mensual del FONCOMUN) y Municipalidad Provincial de Chiclayo (recibe el 1.86% del total mensual del FONCOMUN).
En más de la mitad de las Municipalidades del país el FONCOMUN constituye el mayor ingreso y muchas veces el único ingreso; de tal modo que este tema es vital en las finanzas públicas de los Gobiernos Locales.
6) Canon
A grandes rasgos se trata de la participación de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en cierto fondo especial constituido por una serie de ingresos y rentas que obtiene el Estado; en virtud de la explotación de los recursos naturales que realiza el sector privado.
Dentro de los ingresos que acabamos de señalar se encuentra una porción del Impuesto a la Renta (recaudado) que grava las utilidades de las empresas que explotan recursos naturales.
La participación de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en el mencionado fondo es de carácter mensual y se distribuye según el esquema que se indica a continuación, el mismo que es presentado solamente en términos muy generales.
A la Municipalidad Distrital donde se encuentra el recurso natural extraído le corresponde 10% de la recaudación mensual.
A la Municipalidad Provincial donde se encuentra el recurso natural extraído le corresponde 25% de la recaudación mensual.
A las Municipalidades del Departamento donde se encuentra el recurso natural extraído le corresponde 40% de la recaudación mensual.
Al Gobierno Regional donde se encuentra el recurso natural extraído le corresponde 25% de la recaudación mensual.
Con relación a esta participación del 25% se debe precisar que al Gobierno Regional le toca –en estricto- 80% de dicha participación, mientras que a las Universidades Nacionales de la Región les toca 20% de la referida participación.
De lo expuesto se puede concluir que nos encontramos ante ciertos rasgos de descentralización fiscal toda vez que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales son –en su mayoría- los destinatarios directos del total de la recaudación por concepto de canon.
7) Regalía minera
Se trata de una retribución al Estado por parte de las empresas que explotan (uso y aprovechamiento) los recursos minerales.
A continuación se describe –a grandes rasgos- el esquema para la distribución de la recaudación mensual de la regalía.
A la Municipalidad Distrital donde se encuentra en explotación el recurso mineral le corresponde 20% del total de la recaudación mensual
A la Municipalidad Provincial donde se encuentra en explotación el recurso mineral le corresponde 20% del total de la recaudación mensual.
A las Municipalidades Distritales y Provinciales del Departamento donde se encuentra en explotación el recurso mineral le corresponde 40% del total de la recaudación mensual.
Al Gobierno Regional donde se encuentra en explotación el mineral le corresponde 15% del total de la recaudación mensual.
A las Universidades Nacionales de la Región donde se encuentra en explotación el recurso mineral les corresponde –en conjunto- 5% del total de la recaudación mensual.
En virtud de este esquema de redistribución se puede señalar que existen ciertos rasgos de descentralización fiscal en la medida que gran parte de las regalías mineras constituyen ingresos directos de algunos Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Lamentablemente existen muchas zonas del país donde no existe una importante actividad de explotación minera, de tal modo que en estos casos es poco o nada lo que un Gobierno Regional o Gobierno Local puede obtener por concepto de regalía.
8) Contribuciones y tasas
Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales cuentan entre sus ingresos directos con contribuciones y tasas. Las contribuciones tienen un peso poco significativo en el total de la recaudación tributaria, mientras que las tasas constituyen un recurso mas o menos importante para las Municipalidades en cuyos territorios existen sectores sociales de ingresos altos y medios medianamente formalizados.
En los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales donde predominan sectores sociales de bajos ingresos, la importancia de las contribuciones y tasas es mínima para efectos de la recaudación fiscal.
9) Transferencias
A nivel nacional, el promedio de ingresos municipales propios es de 90 soles anuales per cápita; es decir que la Municipalidad recauda un equivalente de 28 dólares anuales por habitante.
Ciertamente se trata de un nivel de ingresos muy pequeño para sustentar el desarrollo de los Gobiernos Locales en función de sus propios recursos.
Esta realidad explica porqué los Gobiernos Locales dependen fundamentalmente de las transferencias de fondos que autoriza el Gobierno Nacional.
De las 194 Municipalidades Provinciales del país, sólo 11 de éstas tienen ingresos propios considerables; es decir que podrían subsistir aun cuando no reciban transferencias del Gobierno Nacional.
Estas Municipalidades Provinciales son: Lima, Trujillo, Pisco, Cañete, Chiclayo, Barranca, Ica, Arequipa, Tacna, Virú y Huacho.
Todos estos problemas cobran mayores dimensiones en el caso de los Gobiernos Regionales, toda vez que les corresponde realizar inversiones de mayor escala en medio de espacios sociales donde la gente posee muy bajos ingresos; de tal modo que el índice de los ingresos propios de los Gobiernos Regionales per cápita resulta mucho más reducido.
En el corto y mediano plazo, los Gobiernos Regionales van a seguir dependiendo fundamentalmente de las transferencias de fondos provenientes del Gobierno Nacional.
Ingresos Municipales
En el Perú existen 1,828 Municipalidades Distritales, además existen 194 Municipalidades Provinciales. Seguidamente se comentan algunos aspectos de los ingresos que obtienen estas instituciones.
Los ingresos no tributarios superan a los ingresos tributarios típicos; lo cual queda corroborado en el siguiente cuadro elaborado por al Contaduría de la Nación – Cuenta General de la República – 2003:
Fondo de Compensación Municipal……………32%
Recursos directamente recaudados……………..28%
Otros impuestos múltiples………………………12%
Canon y sobrecanon…………………………….10%
Donaciones y transferencias…………………….10%
Crédito interno………………………………….. 6%
Participación en rentas de Aduanas…………….. 2%
Total……………………………………………100%
En el proceso de descentralización fiscal se debe revertir esta tendencia, procurando que los ingresos tributarios típicos incrementen su peso específico en el total de los ingresos municipales.
Gasto fiscal
1) Consideraciones generales
Es importante lograr un aumento de los ingresos para los Gobiernos Regionales y Locales. Pero también se debe resaltar la gran importancia de la calidad en la dirección y ejecución del gasto.
Vamos a concentrarnos en el tema de la dirección del gasto.
En el Perú la tendencia histórica es que –del total de los gastos estatales- un promedio de 90% se destina al gasto corriente; es decir al pago de remuneraciones, adquisición de útiles de escritorio, pago de deudas, etc.
El restante 10% se dedica al gasto social e gasto de capital (inversiones).
Definitivamente estas tendencias se deben modificar de modo progresivo y sostenido. El gasto público se debe orientar con más intensidad a la satisfacción de las necesidades prioritarias del conjunto de la población (salud, educación, seguridad, etc.) con especial énfasis en los sectores sociales de más bajos ingresos que vienen a constituir más del 50% del total de la población del país.
2) Gobierno Regional
En el Perú existen 26 Gobiernos Regionales. En principio existe un Gobierno Regional en cada Departamento. En el caso del Departamento de Lima existen tres Gobiernos Regionales. En efecto -a grandes rasgos- podemos decir que la ciudad de Lima (cuyo territorio está comprendido por 42 Municipalidades Distritales) cuenta con un Gobierno Regional, a parte existe el Gobierno Regional de la Provincia del Callao y finalmente tenemos otro Gobierno Regional para el resto del Departamento de Lima.
A nivel nacional sólo 8 Gobiernos Regionales concentran alrededor del 57.1% de la inversión pública. Estos son: Loreto (10.2%); Piura (10.2%); Ucayali (6.8%); San Martín (6.1%); La Libertad ( 6.1%); Cusco (6.1%); Callao (5.8%); Arequipa (5.8%). El resto de los 18 Gobiernos Regionales participan en el 42.9% de la inversión pública.
Como se aprecia, existe un exceso de Gobiernos Regionales, la mayoría de los cuales tiene muy poca capacidad real de gasto de tal modo que no se justifica su existencia.
Parte del proceso de descentralización fiscal pasa por la necesaria fusión de los Gobiernos Regionales.
Una de las ventajas de la fusión de los Gobiernos Regionales es que las empresas pueden acceder a la producción de gran escala exportable y por otra parte se fortalece la capacidad del gasto público regional.
En el Perú, uno de los principales incentivos para propiciar la fusión de los Gobiernos Regionales tiene naturaleza tributaria; pues –en caso de constituirse una macroregión- ésta pasaría a tener como ingreso tributario directo el 50% de la recaudación local del Impuesto a la Renta para las personas naturales e IGV.
Sin embargo –teniendo en cuenta que el 60% de la economía peruana es informal- se discute la eficacia de esta clase de mecanismos de naturaleza tributaria para sostener un proceso de fortalecimiento de los Gobiernos Regionales.
Además la mayoría de las grandes empresas han fijado su domicilio fiscal en la ciudad de Lima, de tal modo que pagan el Impuesto a la Renta en la capital del país.
De este modo los montos que percibiría una macroregión recién constituida por concepto de participación en la recaudación local del Impuesto a la Renta e IGV no serían tan significativos
Definitivamente se deben revisar los actuales esquemas de fusión de Gobiernos Regionales, buscando el mayor consenso nacional posible.
Lima, marzo del 2007
* Muchas ideas de política fiscal han sido recogidas del magnífico libro titulado: ¨ La Difícil Descentralización Fiscal en el Perú ¨, cuyo autor es Efraín Gonzales de Olarte.
** Profesor de Derecho Tributario en la Pontificia Universidad Católica del Perú
CITAS
(1) El Impuesto General a las Ventas tiene una tasa nominal de 17%, mientras que el Impuesto de Promoción Municipal tiene una tasa nominal de 2%
(2) Este tributo también es conocido como ¨ Derecho Arancelario ¨
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