Evento realizado el 9 de Abril del 2007.

Tema 1

Moderador Doctor Johnny Zas Fritz Burga :

Empezaremos el primer tema respondiendo la siguiente pregunta: ¿La aceleración del proceso de transferencia permitirá un fortalecimiento adecuado de los Gobiernos Regionales para que ejerzan mejor las funciones transferidas?

Angel Delgado Silva

A la pregunta si son positivas el incremento de este ritmo de transferencias a favor de los gobiernos regionales y municipales mi respuesta es relativa, depende y porque creo que este un tema que no hay que analizarlo y verlo desde la perspectiva de los gobiernos de la institucion regional y local ni mucho menos desde las peticiones que puedan tener los funcionarios sino la criba el ente para determinar lo positivo o lo negativo es si es el ángulo del beneficio que puede causar a la población.

La pregunta debe ser si la función transferida, si la competencia otorgada si la tarea que se va asignar a los niveles sub-nacionales va significar para la población mayor cobertura, más eficiencia, mejores precios. Porque si estas premisas no se dan estamos simplemente traicionando el espíritu profundo de lo que es producir un desarrollo integral y mas accesible para todos los ciudadanos.

Me llama la atención por otra parte que hoy saludamos todos estas transferencias y saludemos el incremento del ritmo cuando el diagnostico cuando comenzó el actual proceso de reiniciar la descentralización era que el proceso de los años ochenta fracaso porque todo se hizo a plenitud y de un solo acto y es de este modo se atoro se asfixio a los gobiernos regionales recientemente creados con un cúmulo de funciones que de la noche a la mañana fueron transferidos a ellos y por esta es que la renovación del proceso se hizo bajo el signo de la gradualidad, gradualidad que ha sido elevada a nivel de principio general en el artículo cuarto de la ley de bases de la descentralización, como cambian los tiempos ahora aparentemente hay una suerte de queja porque el proceso se hace gradualmente.

Y para terminar si me preguntan si esto es positivo o no yo quiero decir que en el actual contexto donde este gobierno no ha dado síntomas de política global de la descentralización, el querer transferir funciones a ritmo más acelerado me suena como querer desprenderse de responsabilidades a ritmo más acelerado haciendo caso omiso a lo que esto pueda significar, y esto puede significar una acción contraria por parte de los pueblos que no puedan mirar a la descentralización como algo positivo para sus experiencias cotidianas, sino simplemente como un rechazo, quiero simplemente recordarles porque yo he sido entusiasta en otros tiempos la experiencia de las transferencias de las SEDAS que eran las empresas departamentales de las empresas SENAPA del agua potable cuando estaba centralizada en Lima y se municipalizo a finales de los años ochenta, más de una década después los resultados en muchos lugares son catastróficos, esto significa que no basta con descentralizar para tener un mejor servicio y muchos casos hay peticiones o vuelta para que sea la instancia nacional la que tome la prestación de servicio de agua potable en muchos departamentos y lugares del país, esta experiencia, este tipo de experiencia sino son evaluadas correctamente no nos van a permitir dar una respuesta adecuada a la pregunta que la mesa nos hace en esta oportunidad.

Gerardo Tàvara Castillo:

Sobre el tema de las transferencias de competencias, quisiera señalar unas ideas, primero es que hay que señalar algo en relación al anuncio de el presidente Garcia de concluir con las transferencias en diciembre de este año dos mil siete y es que ese anuncio en realidad no es exacto, no es cierto porque el anuncio de concluir con todas las transferencias el dos mil siete va acompañado del Decreto Supremo 068-2006 que aprueba justamente la transferencia de los que estaba contenido en el plan quinquenal 2006-2011 y que no contiene el conjunto de funciones transferibles según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ni mucho menos como ha señalado Elena Conterno según la Ley Ogánica de Municipalidades, quisiera poner un ejemplo esta previsto en el área de Energía y Minas, transferir un paquete de funciones en lo que se refiere a la pequeña minería y minería artesanal, pero la ley orgánica de regiones señala que también es competencia compartida de los gobiernos regionales, es decir debe ser trasferidos a ellos la responsabilidad de aprobar los PAMA, es decir los programas de adecuación medio ambiental y eso no estaba incluido en el plan que fue aprobado en el Decreto Supremo 068, es decir si nosotros hacemos una comprobación entre lo que se incluye como transferible para el año dos mil siete según el anuncio presidencial y lo que se excluye como transferible según las leyes de gobiernos regionales y municipalidades hay una diferencia sustantiva no en cantidad sino en el impacto de las funciones transferibles o previstas para transferir, eso en primer lugar.

En segundo lugar, creo efectivamente depende que esta transferencia tenga impacto sobre la gestión de los gobiernos regionales de varios factores, en primer lugar depende de que se cumpla con el principio que estaba establecido en la legislación que las funciones se transfieren junto con los cursos financieros que le son correspondientes, ese mismo decreto supremo 068 otorgó un plazo de sesenta días para que cada ministerio cuantifique, es decir para que establezca cuanto cuesta y no tenemos noticias que

Tema 2

Moderador:

Vamos con el tema los sistemas administrativos nacionales y especialmente la problemática relacionada con el sistema nacional de inversión pública. Tiene la palabra Juan Carlos Eguren.

Juan Carlos Eguren:

En el tema del SNIP hay muchos mitos; si ha funcionado o no ha funcionado, si es centralista o se puede descentralizar más. En realidad, hay muchas versiones, lo cierto es que cuando se dio la ley de descentralización del SNIP se logró que se reglamente al 31 de diciembre del 2006. Hoy el SNIP, bajo la concepción de la ley está descentralizado y el tema de las competencias y capacidades de los gobiernos regionales y locales se viene fortaleciendo.

En el presupuesto 2007 se dio una partida para cada uno de los gobiernos regionales de 10 mil dólares y en le primer crédito suplementario otros 10 mil dólares. Eso quiere decir que mensualmente los gobiernos regionales tiene 20 mil dólares para fortalecer sus capacidades, contratar personal técnico adecuado, formar un equipo de primer nivel que garantice, pues, la calidad del gasto a través de la herramienta que es el sistema de inversión pública.

Hasta ahí es lo que hoy tenemos. Hay un pedido que lo viene capitalizando o promoviendo los presidentes regionales, en el sentido que los parámetros que maneja el SNIP sean parámetros regionales o autónomos.

La pregunta de oro es cuál es el límite de ello. Les pongo un ejemplo para esclarecer el escenario: Es como que alguien les diga: “ustedes pueden confeccionar una chompa, por poner un ejemplo X, pero tiene que ser con esta lana, con este modelo, con este color y con estas tallas, ¿no?” O sea, el gobierno, el central, establece unos parámetros; les dice: “ustedes pueden aprobar su SNIP, sus proyectos pero sin salirse de estos parámetros”

Entonces, finalmente quien maneja los parámetros centralizadamente está manejando el SNIP, entonces es un cuento que se haya descentralizado, ¿no? Entonces una forma real de descentralizar es, por ejemplo, que estos parámetros que fija el ejecutivo no sean de cumplimiento obligatorio sino referencial, ¿no? Entonces, cuánto se pone en riesgo ahí la calidad del gasto. Para muchos sería un sacrilegio hacer eso, ¿no?

Es un tema a nivel de autonomía y del derecho a equivocarse que puedan tener los respectivos gobiernos locales y regionales.

En el escenario del gobierno nacional no hay problema porque cada vez que tiene que saltarse el SNIP, esta decisión se encuentra avalada en la capacidad que se le reconoce al Presidente de la República de exonerar el cumplimiento de este mecanismo. Por ejemplo, tenemos hoy el tren eléctrico que se le viene poniendo ingentes cantidades de dinero y no tiene SNIP, así de sencillo.

Entonces, el gobierno nacional si tiene derecho a realizar proyectos que no han pasado por este mecanismo, ni siquiera han pasado por una evaluación del SNIP, sólo por el hecho de ser gobierno central. Y los gobiernos regionales no tienen ese derecho, ¿no? Entonces, es un tema de autonomías y responsabilidades. Esa es la figura actual: un SNIP descentralizado, entre comillas, controlado y digitado desde el centralismo.

Elena Conterno Martinelli

Quisiera resaltar que los temas administrativos son como una camisa de fuerza que guían la actuación de las entidades públicas, es decir cuando uno entra al Estado y quiere comprar un lápiz no se trata de ir a la bodega de la esquina y comprarlo. Hay procedimientos para cada aspecto: se compra tal cosa bajo un procedimiento tal, se contrata siguiendo un procedimiento, se dan de baja bienes del activo fijo según un procedimiento.

Todo esto representa el mecanismo de los sistemas administrativos. Ahí algunos son de difícil cumplimiento porque algunos han sido diseñados pensando en ministerios que están ubicados en Lima con una capacidad operativa de 200 a 300 personas.

De modo que cuando lo trasladamos al nivel de los gobiernos locales y regionales que, de repente, tienen municipalidades rurales con 4 trabajadores, por ejemplo, resulta imposible cumplir con lo establecido. Y ejemplo de que es difícil cumplirlo, no sólo para gobiernos regionales y locales, sino a nivel nacional son los casos que ha mencionado el congresista Eguren, de las exoneraciones de SNIP sobre el tren eléctrico, y también de la carretera Interoceánica en la que este país va a invertir un montón de recursos. Y también los problemas que se han tenido con la compra de patrulleros y ambulancias que representan una mala adjudicación respecto a los sistemas de compra que prevé el Estado.

En consecuencia, lo óptimo es que estos sistemas tienen que optimizarse, ¿no es cierto? Y no sólo a nivel general sino de manera específica para su uso por gobiernos regionales y locales de tal manera que sean instrumentos de gestión. Ahora, estos van a poder optimizarse pero van a ser una limitación, toda vez que el Estado en sus ansias de cautelar el uso transparente de los recursos, crea estos sistemas pero esto hace lenta la adjudicación y hace engorroso la prestación de servicios a la ciudadanía.

Por ello, quisiera resaltar que la solución a largo plazo va más por el rol de un Estado que pueda encargar a terceros la ejecución de determinados servicios a quienes paguen por los resultados. Y no me refiero sólo a empresas privadas, tenemos, por ejemplo, los comités locales de prestación de salud que son instancias donde participa la comunidad organizada y donde el Ministerio de Salud firma convenios con ellos y les encarga la administración de las postas y un financiamiento en función de las prestaciones, es decir de los resultados.

Entonces qué tenemos: que se paga por resultados, pues la ciudadanía lo que quiere son resultados, y por otro lado se libera a estas instancias del cumplimiento de los sistemas administrativos. Que insisto, hoy tienen problemas que pueden ser corregidos pero que de todas maneras siempre van a ser una limitación a la gestión administrativa. Entonces, en vez de enfatizar que los funcionarios cumplan los procedimientos, enfaticemos que la persona que se encuentre a cargo de la prestación cumpla con dar resultados a la ciudadanía.

En cuanto a dos sistemas específicos: el SNIP y el empleo público. En cuanto al primero, creo que una primera palabra significa qué implica descentralizar. Hace aproximadamente cinco años que se habla de descentralizar el SNIP, primero ha sido el tema de descentralizar la potestad de declarar la viabilidad de proyectos específicos, lo cual antes estaba todo centralizado en el Ministerio de Economía y Finanzas. Eso fue primero a nivel de delegación y luego a nivel de ley, pues hoy en día los gobiernos locales y regionales tienen plena facultad para declarar la viabilidad de sus proyectos, salvo que se financien con endeudamiento externo.

Ahora lo que ha surgido es que descentralizar, además es que los parámetros, ¿no es cierto? sean establecidos por gobiernos regionales y locales. Aquí creo es algo que hay que atender. Creo que el propio hecho de que el propio Estado nacional se salte el sistema para muchos de sus proyectos, como por ejemplo temas viales, amerita revisar los parámetros.

No me queda claro que sea conveniente que cada gobierno regional, cada municipalidad fije sus parámetros por que si no lo que estamos haciendo es dinamitar el sistema. Si creo que deben revisarse y repensarse el grado de viabilidad.

En cuanto al empleo público, quisiera resaltar que es la piedra angular de todo el funcionamiento del Estado. Justamente, antes de hacer referencia a las compras estatales, al problema de los patrulleros y las ambulancias. Yo diría que lamentablemente estos problemas no deberían sorprendernos, porque con un sistema de empleo público tan caótico como el que tenemos, la rotación de personal contratado, por un lado, es altísima los nombrados no tienen ningún incentivo a prestar un servicio porque no existe ningún tipo de reconocimiento a aquellos que se desempeñan mejor.

Entonces sino mejoramos ese sistema, el del empleo público, poco podremos avanzar hacia el buen funcionamiento del Estado. Esa es una piedra angular que hay que atacar de inmediato, sobre todo introduciendo el sentido del mérito en la progresión de la carrera.

Ángel Delgado:

Bien, creo que este tema hay que disociarlo en dos aspectos: que los sistemas administrativos nacionales tienen que ser nacionales, y desde ese punto de vista obligan a las instancias locales y regionales. Siendo garantía de la existencia del Estado como tal.

Suponer que ello puede ser distinto, implicaría caer en una fragmentación que pondría en cuestión la propia entidad, existencia de ese Estado. Y eso está dicho con toda claridad en el artículo octavo título preliminar de la Ley de Municipalidades que se puede aplicar perfectamente a los gobiernos regionales.

Los gobiernos locales ya están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución, regulan las actividades y funcionamiento del sector público así como a las normas técnicas referidas a los servicios y a los sistemas administrativos del Estado, que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.

Entonces, este es un tema pacífico. Que los municipios y regiones aprueben su presupuesto, sí. Ellos deciden el gasto, pero en su sano juicio ellos no estarían si pretendieran si pretendían ellos establecer los criterios de clasificación del gasto e ingreso. Establecer conceptos distintos a gastos corrientes, aumentos de capital, tener una nomenclatura propia en aras a la autonomía y la especificidad.

Si así fuera, sería imposible dialogar entre las instancias del Estado e ingresaríamos a una torre de Babel donde cada gobierno, cada municipio, cada región haría lo que le de la gana y no habría la posibilidad de un camino minimamente unitario, estandarizado, y esto repercutiría en perjuicio de los ciudadanos fundamentalmente.

Esto en primer lugar, en segundo lugar el tema del SNIP tiene que ser con su origen, en su mal origen. El SNIP se genera en una ley de finales de la dictadura fujimontesinista, en el año 2000. Y como se incorpora a los flamantes gobiernos regionales y locales, a partir de una ley de regionalización y municipalización que dice que la inversión pública estará sometida a este procedimiento y este sistema.

Lo que no hizo el legislador en su oportunidad fue reparar que la norma de que hablaba el SNIP se refería exclusivamente para el gobierno central a punto que, en las disposiciones finales de esta ley se establecía que ella no era aplicable a los gobiernos locales. Pues en esa época no habían gobiernos regionales, por lo tanto no eran mencionados. Y se estuvo trabajando mucho tiempo con un SNIP, en el cual, cualquier decisión de gasto de los municipios: una cancha de bulbito en el municipio más lejano tenía que ser aprobado por los burócratas del MEF, con los retrasos correspondientes. Y esto entonces ha desprestigiado el sistema.

Y finalmente, en tercer lugar, creo que aclarado el punto debemos discutir el tema de fondo: ¿hasta dónde llega la visión tecnocrática frente a decisiones de política que tienen que asumir la población, más aún en un Estado que se reclama descentralizado. Qué tiene que primar: la voluntad de aquellos que son elegidos por el pueblo en una comunidad para construir un puente o hacer un camino, destinarlo a la agricultura o al sistema de agua y desagüe. Acaso ahí no ha habido presupuesto participativo, no hay una decisión política que ha ungido autoridades por el voto y esa decisión no es finalmente de tipo político. Donde efectivamente pueda haber márgenes de error, salvo, pues, aquellos alcaldes que se hacen un monumento así mismos o hacen su palacio municipal. Pero esos son los casos caricaturescos. Ese no es el tema de verdad, el tema de verdad es que aquí hay una pretensión solapada de castrar, de limitar, de constreñir la capacidad política y democrática que tienen sus pueblos y autoridades para decidir un gasto que por mandato constitucional tiene que ser descentralizado.

Que hay riesgos los hay, pero para evitar eso no descentralicemos nada y gastemos todo como un gotero de arriba hacia abajo. Entonces, creo que el debate es el tema de los límites. Que tiene que haber parámetros, tiene que haberlos, por ejemplo cuando se compran bienes la decisión la toma la entidad, pero el procedimiento lo establece el sistema de adquisiciones del Estado.

Entonces, yo creo que si tienen que haber criterios, pero tienen que ser lo suficientemente amplios para darle libertad política de configuración de la decisión a la autoridad elegida descentralizadamente por los niveles populares al cual se representan. De lo contrario desnaturalizaríamos el sentido básico de la descentralización.

Gerardo Távara:

En primer lugar, estoy de acuerdo con que tiene que haber parámetros. Esto no se trata del libre albedrío de cada distrito, provincia o gobierno regional. En segundo lugar, el debate sobre el SNIP es un debate que ha adquirido ribetes políticos que no podemos desconocer y que también hay que tratarlos de esa manera.

Por citar algo que mencionó el congresista Eguren, en julio del año pasado se aprobó la ley de descentralización del SNIP y recién en diciembre de ese año se logró la reglamentación de esa ley. ¿Por qué se demoró 6 meses el Poder Ejecutivo en su reglamentación? Por la negativa del MEF ha reglamentar la ley de descentralización del SNIP, por la negativa del MEF a “soltar un poco” el inmenso poder que hoy tiene.

Esta es una pelea política en materia de descentralización, ¿tiene que ser visto de manera técnica? Sí, pero no olvidemos que la descentralización tiene un alto contenido político y, por lo tanto quién decide si ese proyecto se ejecuta o no, no sólo es un asunto de carácter técnico sino político. Y el ministro carranza no parece ser la persona con más vocación descentralista en este gabinete ministerial, por decirlo en palabras suaves.

Quisiera poner un dato más, desde mi punto de vista el tema del SNIP no va a resolver un problema serio referido al impacto o la calidad del gasto público. Yo creo que no hace falta un sistema de inversión pública, yo creo que se avanza cuando se habla del presupuesto por resultados. Se va más allá del SNIP y creo que es muy importante que el presupuesto por resultados se vaya aplicando a la gestión pública nacional. Pero yo creo que hace falta que se ponga en marcha el sistema nacional de planeamiento estratégico y el CEPLAN como cabeza de ese sistema. Por que ese sistema ya no es el viejo instituto nacional de planificación donde se podían hacer las cosas de manera descentralizada. Ese sistema nacional de planeamiento estratégico, cuya ley data de mayo del 2005, y que hasta ahora no se pone en funcionamiento por una omisión de este gobierno. Porque además el congreso en pleno, le ha reiterado la exhortación para que ponga en funcionamiento el CEPLAN, sin embargo se niegan a hacerlo.

Ese sistema de manera descentralizada, es decir funciona a través de las gerencias de planificación de los gobiernos regionales y de su similar en los gobiernos locales y de su similar en los sectores.

Por eso es que creo que debemos pasar de la discusión sobre cómo se controla inversión pública, que es la discusión del SNIP, ¿verdad? A la discusión de cómo se planifica el desarrollo regional y local y a quién le corresponde. Y ahí creo que hay una grave irresponsabilidad y una grave omisión de este gobierno que se niega a poner en marcha el CEPLAN como cabeza del sistema nacional de planeamiento estratégico. Porque en esa discusión sobre la planificación del desarrollo podemos entender de mejor manera la discusión técnica y política sobre los sistemas administrativos, los sistemas de administración pública y los sistemas presupuestales que corresponden a cada nivel de gobierno.

Tema 3

Moderador:

Muchas gracias, iniciamos el tema referido a descentralización fiscal. Tiene la palabra Juan Carlos Egüren.

Juan Carlos Eguren:

Cuando hablamos de descentralización fiscal estamos hablando de dos temas que caminan, de alguna manera, en paralelo: la descentralización del gasto y del ingreso o tributo.

En relación al primer punto, cuál es el escenario actual. Actualmente en el presupuesto 2007 el 70% es administrado por el gobierno nacional. Y el 30 % por los gobiernos regionales y locales. Ello suena, obviamente exagerado y desproporcionado, sin embargo era peor. Hace 5 años no era 70% sino 80%, una de las virtudes del presidente Toledo fue ir descentralizando el gasto. Y se pasó cada año en promedio dos puntos porcentuales a favor de los gobiernos regionales y nacionales.

En el primer presupuesto del gobierno del partido aprista se rompe esta tendencia de ir descentralizando el gasto y, al contrario, se contrae nuevamente en medio punto. Como mensaje a la ciudadanía, a todos los gobiernos locales y regionales es la inexistencia de una vocación por descentralizar el gasto que es una de las piezas claves de la descentralización fiscal.

Y el segundo elemento, que es la descentralización de los ingresos resulta ser un camino que va ser, necesariamente, muy largo porque solamente hay dos regiones en el Perú que aportan al erario nacional más de lo que reciben. Una es Lima y la otra es Arequipa; o sea estas dos regiones subsidian al resto de regiones. Pretender una descentralización fiscal por el lado de los ingresos resultaría caótico para regiones como Puno, Huancavelica, Huanuco, etc. Entonces, hay bastante desequilibrio actualmente.

El otro tema de la pregunta era vinculado al canon minero. En relación al canon se ha mitificado el tema, el presupuesto de la república es de 65 mil millones de soles aproximadamente, incluyendo lo que son créditos suplementarios. Y el canon minero es de 1700 millones de soles. Entonces, estamos hablando que el canon es aproximadamente 2,5% del presupuesto nacional.
Sin embargo, hay algunas voces que se levantan y quieren hacer justicia social, quieren hacer redistribución de los ingresos y riqueza para resolver todos los problemas del país con el 2,5%.

La pregunta sería, ¿por qué en vez de redistribuir el 2,5 por qué no redistribuimos de mejor manera el 87,5%, no? Entonces es una sinverguensura a mi modo de ver, lo que el gobierno pretende hacer con este 2,5% que con tanta justicia le corresponde a las regiones mineras.

Por otro lado y para terminar, en este afán redistributivo el gobierno siempre ha tenido la herramienta, los gobiernos regionales y locales tienen dos fuentes de recursos: el canon y las transferencias. Entonces, perfectamente el gobierno central a quien recibe “mucho canon” podría reducirle las transferencias. Entonces la herramienta la tiene, y siempre ha sido así, para no generar desequilibrios.

Elena Conterno Martinelli

Es verdad que la descentralización fiscal es importante por diversos motivos, no es un tema accesorio de la descentralización. En primer lugar, por que ello daría a los gobiernos regionales y locales la autonomía en su financiamiento, de lo contrario estarían sujetos a discrecionalidades del nivel nacional para recortar o aumentar los recursos que recibe.

Hoy en día, el financiamiento de los gobiernos regionales proviene casi del 95% de las transferencias del nivel nacional y en el caso de los gobiernos locales cerca del 50%. Es decir, tienen una alta dependencia de esas transferencias por parte del gobierno nacional y como lo decía antes, están sujetos a que por determinadas razones, no necesariamente técnicas, se corte o se aumente su financiamiento.

Por otro lado, es importante la descentralización fiscal para que cada gobierno regional y local sepa realmente qué puesto le corresponde en función de la actividad de su jurisdicción, por que ello también va a ser un incentivo para que mejore su recaudación. Es decir, evitar la evasión y hacer que todos paguen y transfieran el monto que les corresponden para evitar las exoneraciones que no han traído mayores beneficios para las zonas que los tienen. Por otro lado, también es un incentivo para un mejor uso de los recursos: si yo pago mis tributos, y yo se que esto va directamente al gobierno regional de mi zona. Pues voy a tener muchos más incentivos para demandarles los mejores servicios por aquello que estoy aportando.

Esto además implica, que los gobiernos regionales y locales sepan cuál es su financiamiento y cuáles son los límites del mismo. De lo contrario, siempre existe la tendencia a voltear al nivel nacional para solicitar más recursos en alusión a los problemas antes señalados.

Aquí también un problema que tenemos hoy en día es que dado que no se han conformado regiones no tenemos descentralización fiscal, es decir, la posibilidad que los gobiernos regionales coparticipen de determinados impuestos nacionales y que sepan que aquello que se recauda en su jurisdicción por determinado impuesto, va a ir a su zona. Eso está atado en la regionalización, por lo tanto no va a ver camino por los próximos años, sobre todo con el débil camino que se ve hacia lograr conformar regiones en el país.

Es importante que esto sea revisado, necesitamos cuanto antes que estas posibilidades se revisen o de manera conjunta el tema de conformar regiones con descentralización fiscal. De lo contrario, estamos atrasando ambas situaciones.

En cuanto al tema específico de la transferencia del canon, creo que son conocidas las inequidades que están generando. Por ejemplo, tenemos zonas, de repente como Huanuco que reciben, de repente, 100 soles per cápita y sitios como Moquegua que de repente reciben más de 1000. Entonces, es claro que tenemos en cierta medida, y además otra vez en otras conversaciones que hemos tenido con Johnny, es como si tratáramos a los ciudadanos peruanos como si tuvieran distinta categoría.

Es decir, al ciudadano de Huanuco como si tuviera una categoría inferior al de Moquegua, cuando los recursos son de todos los peruanos, no sólo exclusivamente de la zona donde están ubicados. Entonces, lo que es necesario es dar una mirada integral, es decir que tomando en cuenta el financiamiento por esta fuente y los financiamientos compensatorios y otros financiamientos que tenga el gobierno regional y local, tengan los recursos suficientes para garantizar cierto estándar de servicios básicos mínimos.

Es decir, el país debe procurar garantizar a todo ciudadano, sea este de Huanuco, o de Piura, de Moquegua o de Huancavelica que cuenten con el financiamiento que permita garantizar este servicio. Esto es lo importante, evidentemente habría que garantizar la calidad del servicio vía un financiamiento per cápita adecuado.

Ángel Delgado:

Que la introducción de estos conceptos de financiamiento sui géneris, especiales, como el canon o el sobre canon, regalías también si fuera el caso. Generan desigualdades en la percepción de recursos por los gobiernos regionales es un dato de la realidad. El problema es si se acepta esto o se considera que genera una inequidad insoportable y por lo tanto, debe ser modificado.

Si esta es la posición, lo coherente con la misma seria apostar a un mecanismo de administración descentralizado. ¿Por qué?, porque una política de igualdad está vinculada a procesos de descentralización. En la época de la revolución francesa el a la radical de los revolucionarios, el jacobinismo, era fundamentalmente descentralista, a nombre de la igualdad justamente. ¿Por qué?, porque despoja a las personas de sus diferencias y trata de homologarlas.

En consecuencia, si nos preocupa las desigualdades que pueden haber, a propósito del canon cuyo monto real ya lo especificó aquí el congresista Eguren, eso nos pone en una situación que, caramba, eso no es el fondo. No estamos hablando de lo sustantivo, claro lo que también es verdad en que regiones muy pobres este porcentaje, por pequeño que sea, constituye una cifra considerada descomunal.

Pero más allá de ello, hay que advertir que si la preocupación nuestra es construir mecanismos para que la producción se distribuya finalmente entre el conjunto con una tendencia hacia la igualdad. Estamos, en el fondo, poniendo en cuestión uno de los elementos inherentes a todo proceso de descentralización. Vea usted, la descentralización es uno de los procesos para que las entidades puedan buscar desarrollos con un grado de libertad, y por lo tanto el resultado de eso no tiene que ser uniformidad ni homogeneidad, sino una diferencia que, por supuesto, no tiene que romper un estándar, no tiene que porque significar diferencias astronómicas, pero si reconocer que la diferencia se considera un valor alcanzable, perseguido por toda política de descentralización.

Y en consecuencia, creo yo de lo que se trata es de imaginar mecanismos que puedan apoyar a aquellas regiones en las cuales no hay minas, no hay proyectos hidráulicos, no hay estas grandes inversiones que generan un canon, sobre canon y demás.

Una medida acertada seria recomponer, a la luz del canon, los conceptos que se distribuyen por el llamado FONCOMUN de las municipalidades y entonces, de esta manera se podrían paliar las diferencias, porque efectivamente hay regiones como el sur, Moquegua, Tacna donde que sus presupuestos han subido varias veces, se han multiplicado significativamente y, lo peor que no saben qué hacer con ello.

Pero creo yo, que esto es un resultado de una política descentralista. Que hay que corregirlo, que hay que reducirlo, sí porque contrario si nos provoca reacción, y que ahora gracias a una actividad minera tienen presupuestos municipales muy amplios, que eso consideramos que es una cosa negativa, onerosa que eso genera ciudadanos o departamentos de segunda clase.

En consecuencia, entonces la lógica para combatir ello debería ser buscar centralizar el gasto y repartirlo equitativamente por las distintas regiones del país. Pero eso no es lo que busca, efectivamente el modelo descentralista y esa es la apuesta y esos son los costos que hay que aceptar cuando se camina en determina dirección, en este caso, una dirección descentralizada.

Gerardo Tàvara:

Sólo 3 cosas muy puntuales, en gran parte porque los temas de este tipo son muy difíciles de tratar. En primer lugar, creo que necesitamos articular y generar vínculos entre las distintas fuentes de ingresos de los gobiernos regionales y locales, ¿no? Cómo hacemos para establecer una conexión entre recaudación propia, transferencias por FONCOMUN, transferencias por canon y regalías, ¿no?.

En segundo lugar creo que es necesario reconocer que la distribución de los recursos del canon está, definitivamente generando inequidades y desigualdades, ¿no es cierto? Y que ese es un tema a debatir, a revisar pero que no es un tema que deba ser manejado tan fácilmente en el sentido de que: “bueno, pues, como ustedes reciben mucho les vamos a quitar un poco y transferirlo a aquellos que no están recibiendo nada”.

Como fue la propuesta presentada por el poder ejecutivo que tuvo en el proyecto de ley de presupuesto público para el año 2007, ¿verdad? Que se reducía en 10% las transferencias de canon, yo creo que es posible pensar en una fórmula como la que han planteado los presidentes regionales en su reciente convención o asamblea celebrada en Huanuco. O sea que el 10% de los recursos que corresponden al gobierno nacional, porque todos saben que el 50% de lo que pagan las extractivas, las empresas que extraen los recursos naturales y el otro 50% va al gobierno nacional.

La propuesta es que de ese 50%, el 10% se destine a un fondo que sea distribuido a los territorios que no reciben canon. Porque no tienen bajo su suelos minas o petróleo, por decirlo de alguna manera, porque no se distribuye como dice Juan Carlos de esa parte de esa parte y no de esa otra. O en tal caso, ya pues, vamos a medias. Por qué no se distribuye una parte de acá y yo me comprometo a reservar una parte de lo que me está tocando para futuro.

Porque efectivamente el canon no es eterno, ¿no es cierto? Y es cierto que, efectivamente hay problemas para gastar todos los recursos del canon y podría tomarse una previsión, decir que bueno, a partir de cierto porcentaje eso tienes que guardarlo para más adelante. Okey, yo me comprometo a esto, pero tú comprométete, gobierno nacional a distribuir de los tuyo a aquellas provincias, gobiernos regionales que no están recibiendo canon o que reciben muy poco y que no está alcanzando para cubrir necesidades. Esa es una fórmula que debe ser explorada, y es más, es una fórmula que han propuesto, en parte, los presidentes regionales reunidos el 20 de Marzo en Huanuco.

Y en tercer lugar, yo creo que el tema del canon tiene otro problema es el de la utilización de esos recursos. La optimización del uso de los recursos del canon es tema fundamental. Hay un proyecto de ley en el congreso presentado que modifica algunos artículos de la ley de canon y regalías para permitir que estos hasta un determinado porcentaje puedan ser empleados en programas de mejora de la educación y salud y para programas de combate de la desnutrición infantil. Pero entendiendo que mejora de la educación no es solamente construir aulas, cosa que hoy si se puede hacer con el canon, sino, por ejemplo pagar programas de alfabetización cosa que hoy no se puede hacer con el canon. ¿No es cierto? Hay una cierta irracionalidad, ahí se puso una tranca para evitar que los fondos del canon sean usados en gasto corriente, pero en realidad debería repensarse y revisarse para que esos fondos puedan ser utilizados de manera más óptima.

TEMA 4

Moderador:

Iniciamos el tema que tiene que ver con la dirección del proceso y toda esta problemática relacionada a raíz de la fusión del consejo nacional de descentralización a la estructura orgánica de la PCM.

Juan Carlos Eguren:

Este último punto creo que, de alguna manera, engloba a los cuatro puntos anteriores. ¿Por qué? Vamos a hacer un poquito de referencia a la historia. El CND desapareció, una de las razones por la cuales desapareció, según el ejecutivo, es que no cumplió con los objetivos trazados, ni con las expectativas. Correcto. ¿Y por qué no cumplió?

En mi opinión, la pregunta de oro, porque nunca fue un organismo descentralizador porque su composición era mayoritariamente centralista. Habían 2 representantes de los gobiernos locales, 2 de los gobiernos regionales, 4 representantes del consejo de ministros; de ellos 2 del MEF y 2 de la PCM, y quién los nombraba era el presidente de la república. Entonces eran 5 contra 4, entonces quién decidía, quién digitaba, sencillamente era el ejecutivo o el gobierno nacional o el centralismo personificado.

Entonces, obviamente era una institución que no iba a poder cumplir con los fines y expectativas de la descentralización por su propio sesgo. En ese escenario, volvemos a la realidad actual desapareció el CND. ¿Qué estamos teniendo hoy? Obviamente más centralismo. ¿Quién es el sujeto a ser descentralizado? ¿Son los gobiernos regionales o locales? No. A quien hay que descentralizar es al gobierno nacional, al gobierno central.

Entonces el sujeto a ser descentralizado hoy se torna también el sujeto descentralizador. Es decir en gato de despensero. Porque en todo proceso de descentralización, y por eso decía en esa pregunta podemos englobar las cuatro anteriores, implica ceder poder. Que el gobierno central, el de turno, fuera el que fuese, tuviera que ceder poder y compartir. ¿Todos están dispuestos a ello? Sí, en campaña electoral. Pero una vez que se sientan en el trono y tiene el control de las decisiones, el bichito del poder realmente hace que sea difícil compartir el poder que se tiene.

Por eso, el proceso de descentralización va a ser permanentemente, sistemáticamente difícil y complicado. Por que hay una resistencia a compartir el poder, por ello no será un lecho de rosas ni un paseo por el campo donde se van sacando flores como si fueran competencias que se otorgan a los gobiernos locales y regionales. Siempre será una lucha dura, difícil, complicada la descentralización es un proceso de conquista de las provincias, de los distritos, de las regiones. Recuperando el poder que nunca debieron perderlo.

Ahora el proceso de centralización ganó esta batalla, ahora hay que revertirlo.

Elena Conterno Martinelli:

Quisiera empezar la respuesta resaltando la asamblea de presidentes regionales que se ha creado de manera reciente. Como sabemos en Huanuco han tenido su reunión y han participado 18 presidentes regionales. Han aprobado su estatuto e incluso han sacado una declaración.

Considero que esta es una iniciativa muy interesante que debe apoyarse. Para comenzar se trata de una instancia representativa, que es algo muy difícil de lograr. Lo vimos en el ex CND donde tenían participación 2 presidentes regionales, claro y uno decía ¿a quién representan?, porque finalmente los eligieron, claro, entre todos los presidentes regionales pero no había ningún vínculo con aquellos a quienes representaban. Es decir, no es que se reunían los presidentes regionales y tomaban un acuerdo y que los 2 presidentes que formaban parte del CND iban, digamos, transmitiendo esos acuerdos, y defendiendo la posición de aquellos a quienes representaban.

Entonces, creo que esta asamblea al tener una presencia mayoritaria de los gobiernos regionales. El haberse podido digamos, lograr un consenso para aprobar los estatutos para lograr una declaración, que además es bien interesante todo lo que plantean y muy en camino para avanzar en el camino de la descentralización. Creo que es algo que hay que apoyar, apostar y fortalecer.

Ahí, por ejemplo, algo que estaría demandado esta asamblea es que se les reconozca como una entidad del Estado. Me imagino que lo que está detrás es poder recibir financiamiento del presupuesto público, porque, claro, cómo va a poder vivir esta asamblea cuando los propios gobiernos regionales tengan problemas para pasarles algo de recursos para que vivan.

Eso es, creo, algo realmente muy práctico que hay que atender porque es una iniciativa que debe favorecerse. Ahí viene también el otro tema de hacia donde caminar en el tema de la participación de los distintos niveles de gobierno. Creo que es un tema que hay que ir construyendo y descubriendo.

Queda claro que una instancia como el CND en que, básicamente tenía 2 representantes, pero que no había ninguna discrecionalidad detrás, no caminaba. Digamos que los representantes de los alcaldes y de los gobiernos regionales no se representaban ni a sí mismos, ni siquiera a su gobierno regional, ni siquiera a todos los gobiernos regionales y locales. Entonces, creo que las (…) como los gobiernos regionales y locales no son las que se necesitan para una adecuada concertación.

Más aún, podríamos decir que es esta asamblea, para comenzar, la que va a ser el contrapeso a Lima dado que no tenemos a las regiones, a las regiones conformadas como unión de 2 departamentos, como instancias más grandes que puedan hacer ese contrapeso. Esta asamblea puede jugar ese rol fundamental a estar presionando para que el proceso de descentralización avance de manera significativa y en el rumbo adecuado.

Queda aún por ver cómo va a ser el tema de los gobiernos locales, tienen una asociación que es débil, ¿no? Habría que ver cómo pueden tener ellos una voz, digamos de concertación de los espacios que representan y, a su vez, también representar un contrapeso a las posiciones de Lima y del nivel nacional en este proceso de descentralización.

Ángel Delgado:

Yo quisiera partir de la idea de lucha que ha manifestado aquí, con toda claridad, el congresista Eguren porque me parece fundamental para entender todo este proceso. Efectivamente, descentralizar el poder político no es una tarea de un solo lado, ni un camino de rosas sino una pugna, una dificultad. Donde incluso, quienes están ideológicamente convencidos de la tarea pueden tener renuencias en el momento práctico porque van a ver dificultades, por la naturaleza de las cosas, de cómo hacerlo, en qué momento, en qué oportunidad, en qué grado.

Porque finalmente, la descentralización implica combinar 2 miradas del Perú: la mirada general que otea el bosque con la mirada particular, local que rescata la frescura y la proximidad del árbol. ¿Cuál es mejor el árbol o el bosque?, ¿es unilateral?, ¿es negativo?, es pronunciarse a favor de uno u otro. Tenemos que ir a una articulación, y por esa razón es que el Estado descentralizado permanentemente se va a basar en una contradicción, como contradictoria es la democracia. La democracia, en la cual, la verdad no está instituida, ni es única, ni solemne.

La verdad hay que construirla en virtud a consensos y debates implica también la idea de lucha. Bien, y si hablamos de lucha entonces tiene que haber partes. Están los gobiernos regionales, las municipalidades, en lo que les competen, y tiene que haber el gobierno nacional participando en el proceso a través de su instancia calificada y especializada para ello.

Por eso, para mí es imprescindible, por la idea que se ha dicho de la lucha, de que el Estado tenga su representación institucionalizada. Repito, no a través de su representante político de turno que puede conversar con unos y con otros y hacerle la patería una forma de ganar unos contra otros.

Mucho cuidado con eso. Si no crear procedimientos, donde los reclamos, puntos de vista, las diferencias que inevitablemente el proceso de descentralización conlleva puedan traducirse ordenadamente. Y es por eso que el CND o la instancia nacional como se llame, es imprescindible y considero irresponsable contra la tradición en todas las partes del mundo, donde hay un organismo que tiene rango o es ministerio del máximo nivel de ejecutivo para que sea el que converse, no con uno sino con todos. No para la foto, sino en el día a día, en lo cotidiano porque es ahí donde se van construyendo las correcciones al proceso de descentralización que ahí estamos ventilando.

Creo yo de que negar esta dimensión por una democracia “plebiscitaria” que planteaba el fujimorismo, o peor aún recordemos la democracia social de participación plena de la época de Velasco y la dictadura militar. En la cual, se condena a los intermediarios porque la democracia debe ser un diálogo directo entre el gobernante y la población.

Así yo lo he escuchado por parte de algunos que han querido justificar la desaparición del CND y, entonces, ahí caemos en un doble problema. O como lo decían en un periódico, el otro día que lo leí en “El Comercio”, que las regiones no aceptan a ningún intermediario, salvo a que el Primer Ministro, han podido decir el Presidente de la República también, y el que pide poco es un loco en este caso. O lo otro que ya está pasando porque el gobierno tiene que un campo de maniobra porque tiene recursos, pero el día en que no tenga recursos y tenga que lidiar ahí va a ver lo que es el carga montón de todos y no va a haber instancias, ni barreras institucionales que permitan procesar el conflicto.

Entonces, tiene que haber, a mi juicio, una instancia, llámese cómo se llame y, por supuesto, hay que replantear las funciones para que no sea centralista, como se ha dicho acá. Pero que represente el punto de vista del gobierno central, el punto de vista del que saca la cara por el bosque y no por los árboles en particular. Y creo además, marcando una pequeña diferencia, que eso no se sustituye jamás por una asamblea de gobiernos regionales. Ellos pueden reunirse, tienen sus demandas pero ellos no pueden cumplir el rol de contraparte; ellos son parte del problema. ¿Cuál es la otra parte del asunto? Porque entregarle la descentralización a una instancia que solamente mira los árboles evidentemente rompe el equilibrio y, entonces, podría producirse una situación penosa de desbande del Estado que tampoco nadie quiere.

No olvidemos para terminar, si me permites, que así como la descentralización busca la diferencia y genera desigualdades, tolerables hasta cierto punto, el momento central del gobierno es el que saca la cara por todos y afirma el momento igualitario y a cada momento tiene que articularse adecuadamente, armoniosamente y ese es el difícil arte de hacer gobierno. Y gobierno descentralizado, por cierto.

Gerardo Távara:

La pregunta es bastante puntual, ¿no es cierto? La pregunta es: “¿Debería existir un organismo que articule los intereses de los gobiernos locales, regionales y nacional?” Y mi respuesta es bastante puntual y enfática: sí, de todas maneras.

Porque no es un asunto meramente administrativo la existenexistencia del CND, o del cómo se le llame. Yo creo que allí no se ha comprendido a cabalidad cuál era el significado de esa instancia. No era una OPD más.

Cuando discutimos esto en la sala de la comisión de descentralización con los funcionarios de la PCM, nos dimos cuenta que no entendían; porque en su esquema o eras ministerio o eras OPD. Pero no entendían esta cosa extraña que se creó por la necesidad de cumplir con un principio de este modelo descentralista en el Perú que es la conducción compartida del proceso de descentralización.

Y como para ellos, eso no podía llamarse OPD, no encajaba en el organigrama, no había ley que les permitiera, entonces no lo entendían y tenían que desaparecerlo. Y por más que tratábamos de explicarles que estábamos en un proceso de reforma del Estado, que esta era una política de Estado, que quería transformar radicalmente y que la responsabilidad era compartida y que, por lo tanto, tenía que existir un organismo donde estuvieran representados los 3 niveles de gobierno. No lo entendían.

Y yo creo, que ese es le grave error que ha cometido este gobierno al desaparecer el CND y en su lugar no crear nada más que un órgano de línea a cargo de un gran especialista en temas educativos, pero no en temas de descentralización. Con el respeto que me merece el ex ministro de educación ¿verdad?

El presidente García anunció en su mensaje del 28 de Julio del año pasado, que el iba a cogobernar con los presidentes regionales y los alcaldes. Está literalmente escrito. ¿Cuántas veces se ha reunido el presidente García con los presidentes regionales y los alcaldes?, ¿Cuántas decisiones ha tomado con ellos?, pues eso es cogobernar, ¿no es cierto?

El premier Del Castillo se reunió el 20 de agosto o 25 de agosto del año pasado con todos los presidentes regionales, y luego se reunió a comienzos del mes de marzo de este año otra vez. Nunca más. El resto del tiempo se ha reunido uno por uno. Divide y vencerás, ¿no es cierto? ¿Quién va a decidir el plan nacional de regionalización? ¿La secretaria nacional de descentralización o lo tienen que decidir de manera conjunta los representantes de los tres niveles de gobierno?,¿Quién va a decidir no la contratación del consultor que va a ir a hacer curso sobre SNIP? No, no, no queremos que eso se discuta en una instancia intergubernamental. Pero, ¿quién va a decidir las prioridades de un plan de fortalecimiento de capacidades? ¿El gobierno nacional solito?

¿No tienen que tener una palabra ahí los presidentes regionales, los alcaldes provinciales y los distritales? ¿Quién va a decidir las prioridades en la transferencia de competencias? No el requisito puntual, que probablemente lo pueda hacer un gran funcionario del ministerio. Las prioridades de las transferencias, ¿quién las va a discutir?, ¿quién las va a definir? ¿El doctor Jorge del Castillo solo asesorado por el almirante Giampietri?

Yo creo que el riesgo del clientelismo es altísimo, porque además si ustedes miran, y les recomiendo mirar, el proyecto de ley orgánica del poder ejecutivo enviado por el poder ejecutivo al congreso de la república, el consejo nacional de presidentes regionales desapareció. Y además contiene un artículo que dice: “(…) el gobierno nacional podrá suspender la transferencia de funciones y recursos hacia los gobiernos regionales y locales” ¿Con intermediación de quién? De nadie.

O sea, el organismo responsable de descentralizar el gato de despensero, como lo dicho Juan Carlos, puede, al mismo tiempo, decidir suspendo la transferencia de funciones y recursos. ¿Hay mayor muestra de voluntad centralista? Yo creo que es bastante evidente lo que estamos viendo. Y aunque una primera batalla en el congreso de la república pareciera haberse perdido o puesto en “stand by”, yo creo que hay que seguir. Yo creo que los presidentes regionales reunidos en Huanuco han dicho que ellos quieren intervenir en sus decisiones, yo creo que los alcaldes también tienen derecho a intervenir en esas decisiones. Y se trata, efectivamente, de crear institucionalidad como lo ha dicho el doctor Ángel Delgado.

La institucionalidad no se crea por la voluntad del premier de recibirlos cuando su agenda se los permite, sino cuando se crean procedimientos, plazos, reglas claras que todos están obligados a cumplir.

Sigue leyendo →