El rompecabezas de la informalidad

La informalidad [1] es tan compleja como un rompecabezas de mil piezas, de ahí que no haya “bala de plata” que la reduzca. En la práctica existen varios tipos de políticas para combatirla, algunas de las cuales ya vienen siendo aplicadas en el Perú. En general, se podría dividir estar políticas en dos grupos: políticas estructurales o de largo plazo, y políticas de mediano y corto plazo. En esta entrada me gustaría presentar de manera muy sintética varias de estas políticas, así como la evidencia a nivel internacional que existe sobre estas en la literatura especializada.

Dentro de las políticas estructurales, fomentar el crecimiento económico es la más popular. Sin embargo, este reduce muy poco la informalidad. Por cada 10% de aumento en el crecimiento, la informalidad bajó en 0.5%. Asumiendo que el Perú crece 10% siempre (lo cual parece poco probable ya que la economía peruana depende fuertemente del contexto internacional), se tendría que esperar 25 años para reducir la informalidad al promedio latinoamericano y 78 años para tener el porcentaje de informalidad de otros países de la región como Chile (ver Cuadro 1). Otras políticas estructurales incluyen el aumento del acceso y la calidad de la educación, los servicios de salud, el sistema de justicia, entre otras reformas institucionales de largo plazo.

En cuanto a las políticas de más corto plazo, existe un abanico de alternativas. Las medidas que fortalecen la fiscalización laboral (p.ej. creación de Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral) y la fiscalización tributaria (p.ej. el acceso a cuentas bancarias por parte de la SUNAT) aumentan la probabilidad de detección de incumplimiento y por tanto desincentivan la informalidad. Las medidas de reducción de costos de regulación también fueron llevadas a cabo. Algunos ejemplos de estas medidas son: simplificación administrativa (p.ej. http://mac.pe), provisión de incentivos tributarios y (p.ej. Régimen MYPE Tributario) y la reducción de costos laborales (p.ej. Ley Mype).

Existen intervenciones enfocadas en la fuerza laboral que permiten aumentar el empleo formal como la capacitación laboral, certificación de competencias laborales, asesoría en búsqueda de empleo, bolsas de trabajo y otros servicios de intermediación (p.ej. https://www.empleosperu.gob.pe/). En el Perú también se han implementado medidas que ayudan la formalización de segmentos más vulnerables. En este campo, se tienen políticas de formalización del trabajo doméstico (p.ej. Ley 31047) y programas de empleo público dirigido a jóvenes (p.ej. Trabaja Perú).

Las políticas que promueven el desarrollo y formalización empresarial también son importantes. En este ámbito, hay políticas de provisión de información a empresas y emprendedores sobre cómo formalizarse, capacitaciones y otras asesorías (p.ej. Programa Tu Empresa), certificaciones de productos (SENASA), extensionismo tecnológico (p.ej. CITEs), fondos concursables de innovación (p.ej. Fidecom), promoción de instrumentos financieros (p.ej. factoring), y políticas de desarrollo productivo adaptados a las necesidades de los sectores como la minería informal, la pequeña agricultura familiar, y servicios de plataformas digitales como Uber y Rappi.

La literatura internacional ha discutido en extenso la efectividad de estas intervenciones. En una investigación muy reciente que revisa 36 estudios sobre políticas para reducir informalidad en el mundo, se destaca que formalizar trabajadores es más efectivo que formalizar empresas. En efecto, es más fácil aumentar la fiscalización de trabajadores informales en empresas formales. Además, políticas combinadas son más efectivas que políticas aisladas. Por ejemplo, la inspección laboral acompañada con campañas de información masiva sobre cómo formalizarse serían políticas más efectivas. Por último, los incentivos tributarios funcionan, pero es necesario ser cautelosos debido a sus potenciales efectos negativos sobre la recaudación fiscal, lo cual reduciría la capacidad del Estado para brindar servicios públicos de calidad. De hecho, sobre la base de la experiencia en países de ingreso medio como el Perú, se encontró limitada evidencia de la efectividad de la reducción de los costos de la regulación como estrategia para reducir la informalidad.

Recientemente, a propósito de la presentación del documento de política “Desarrollo productivo y empleo” enfocado en el caso Peruano, Pablo Lavado y Janina León discutieron algunas de las políticas antes mencionadas para reducir informalidad. En línea con lo hallazgos de la literatura, una de sus conclusiones es que no solo se debe plantear políticas para reducir la carga regulatoria sino también políticas de desarrollo productivo enfocadas a las microempresas. Asimismo, otra de las conclusiones que emergió de esta discusión es que estas políticas de formalización deben tener en cuenta que el fomento empresarial puede producir un cambio técnico sesgado hacia el factor capital lo cual perjudica al factor trabajo.

Como reflexión final, aumentar formalidad no debería ser un objetivo en sí mismo.  Desde una perspectiva de desarrollo humano incluir a los trabajadores a un sistema de protección social y empleo de calidad es, en realidad, el objetivo central de formalizar. Adicionalmente, es importante recordar que un país fiscalmente sostenible y que tiene un pacto social por el cual los ciudadanos pagan impuestos no puede tener un déficit sistemático de personas aportando al sistema tributario. La ampliación de la base tributaria, a su vez, le otorga al Estado recursos para reducir cerrar las brechas sociales existentes y generar más desarrollo humano. Las políticas de formalización se beneficiarían mucho de tener muy presente estas consideraciones y no únicamente enfocarse en su efecto sobre el crecimiento económico o incluso quedarse atascadas en el “formalizar por formalizar” a como dé lugar.

Notas:

[1] El Instituto de Estadística e Informática (INEI) define informalidad como la ausencia de seguro de salud pagado por el empleador o por el trabajo en empresas sin registro ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT).

Autor:

Alfredo Alvarado, Magister en Economía Aplicada y Análisis de Datos en la Universidad de Essex, y Licenciado en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Las opiniones presentadas en este artículo no necesariamente reflejan la posición institucional del IDHAL ni de la PUCP.