A continuación, un recuento histórico de la responsabilidad solidaria de los agentes de aduana, desde 1988 hasta Marzo de 2009.

§ La Ley General de Aduanas, Decreto Legislativo No.503 (01.12.1988), vigente desde el 17.12.1988 hasta el 27.03.1992, estableció lo siguiente:

Artículo 15º.- El consignatario o dueño de las mercancías es el deudor directo del adeudo.

El agente de aduana es responsable solidario de su comitente por los cargos que se formulen después del levante, excepto los que se originen por el ajuste de valor de la mercancía y otros que fije el Reglamento.

Ciertamente la responsabilidad solidaria de los agentes de aduana no empezó con esta norma.

§ La siguiente Ley General de Aduanas, Decreto Legislativo No.722 (11.11.1991), vigente desde el 28.03.1992 hasta el 24.12.1996, estableció lo siguiente:

Artículo 14º.- Sujeto pasivo de la obligación tributaria aduanera es quien en virtud de esta Ley u otras leyes tributarias, debe cumplirla en calidad de contribuyente o responsable.

Son contribuyentes los dueños, consignatarios o consignantes.

Son responsables solidarios de la obligación tributaria los Agentes de Aduana que intervienen en el despacho, por los cargos que se formulen después del levante.

A partir de este momento la Administración Aduanera interpretó que los agentes de aduana eran responsables solidarios de los tributos originados en el ajuste de valor de la mercancía, en el origen de la mercancía e inclusive en los tributos que en aquella época afectaban la exportación, entre otros.

Pronto extremó su interpretación extendiéndola a las multas, imputando responsabilidad solidaria a los agente de aduana inclusive cuando el beneficiario de los regímenes temporales incumplía su obligación de reexportar la mercancía (multas) o, habiendo solicitado la nacionalización, no cumplió con cancelar los impuestos (tributos).

§ En 1995 terminamos de elaborar la tesis universitaria sobre la responsabilidad solidaria de los agentes de aduana, pero enfocándolo primero como obligación (y luego como responsabilidad), figura que, sea cual fuere el ámbito de aplicación (civil, tributario, aduanero, etc.), mantiene la misma estructura, uno de cuyos elementos se denominada causa jurídica.

Nosotros nos preguntamos cuál es la causa jurídica de la obligación correspondiente a los responsables solidarios, específicamente de los agentes de aduana. Quien mejor había estudiado la causa jurídica en materia tributaria era Dino Jarach, pero dirigido a la obligación del contribuyente, acuñando el concepto capacidad contributiva (que todavía funciona muy bien en los impuestos al capital y a la renta). Entonces tomamos la metodología del maestro ítalo – argentino y lo aplicamos a la obligación tributaria aduanera de los agentes de aduana, concluyendo que la causa jurídica para los responsables solidarios es la capacidad de obrar.

Es decir, pese a que la norma tributaria pareciera disponer la responsabilidad solidaria sin distinción, lo cierto es que, para realmente determinar si nos encontramos ante una obligación (y, por ende, responsabilidad), primero debemos verificar si confluyen todos sus elementos, siendo uno de ellos la causa jurídica, que, en el caso de los responsables solidarios, es la capacidad de obrar, entendida ésta como la facultad jurídica y fáctica, objetiva, para impedir que el Fisco se vea perjudicado (concepto que el Tribunal Fiscal, en el devenir del tiempo, había venido formando, poco a poco, en relación a los responsables solidarios en materia de tributos internos, sin todavía hallar el principio o concepto que le dé organicidad a su jurisprudencia).

Con esta herramienta se puede revisar caso por caso, deslindando los supuestos en los que es procedente o no imputar responsabilidad solidaria.

§ La siguiente Ley General de Aduanas, Decreto Legislativo No.809 (19.04.1996), vigente desde el 25.12.1996, mantuvo la misma línea de su predecesora:

Artículo 11º.- En la obligación tributaria aduanera intervienen como sujeto activo en su calidad de acreedor tributario, ADUANAS y, como sujeto pasivo en su condición de deudor, el contribuyente o responsable.

Para el cumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras, son contribuyentes los dueños o consignatarios.

Los Agentes de Aduanas, son responsables solidarios con su comitente por los adeudos que se formulen como consecuencia de los actos aduaneros en que hayan participado.

Sin embargo, corrige la imputación en el extremo de hacerlo responsable por obligaciones derivadas de regímenes temporales:

Artículo 51º.- La responsabilidad por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la aplicación de los regímenes de importación temporal, exportación temporal y admisión temporal, recae exclusivamente en los beneficiarios de dichos regímenes

§ Cuatro años después fue publicada la Ley No.27325 (23.07.2000), que precisa la responsabilidad solidaria de los agentes de aduana:

Artículo 1º.- Precisase alcances de la responsabilidad solidaria de los agentes de aduana
La responsabilidad solidaria de los agentes de aduana a que hace referencia la Ley General de Aduanas, aprobado mediante Decreto Legislativo No.809, debe ser entendida de conformidad con la naturaleza jurídica a que se refiere el artículo 99º de la norma en mención, no pudiendo extenderse más allá de aquella y siempre atribuible sólo por hechos propios que realicen los mencionados operadores de comercio exterior.

El referido artículo 99º regulaba la relación entre los dueños, consignatarios y consignates de las mercancías y los agentes de aduana, calificándola como un contrato de mandato con representación.

§ Un año después, la Ley No.27483 (16.06.2001) completó las disposiciones procesales para su aplicación a los procedimientos administrativos y procesos judiciales ya iniciados.

Respecto de ellos, los procedimientos administrativos culminaron en sus respectivas instancias, declarándose que no correspondía la imputación de responsabilidad solidaria.

Los procesos judiciales, en cambio, corrieron suerte desigual.

§ Dada las modificaciones siguientes, se dispuso, a través del Decreto Supremo No.129-2004-EF (12.09.2004), unificar de manera ordenada el texto legal vigente:

Artículo 11º.- En la obligación tributaria aduanera intervienen como sujeto activo en su calidad de acreedor tributario, ADUANAS y, como sujeto pasivo en su condición de deudor, el contribuyente o responsable.

Para el cumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras, son contribuyentes los dueños o consignatarios.

Los Agentes de Aduanas, son responsables solidarios con su comitente por los adeudos que se formulen como consecuencia de los actos aduaneros en que hayan participado.

Párrafos del Decreto Legislativo No.809

Los Concesionarios Postales son responsables solidarios con el contribuyente por la deuda tributaria aduanera que se derive como consecuencia de los actos que les sean atribuibles por hechos propios.

Párrafo del Decreto Legislativo No.951

Aunque el Texto Único Ordenado no menciona a las Leyes de precisión de responsabilidad solidaria, Leyes No.27325 (23.07.2000) y No.27483 (16.06.2001), era incuestionable su vigencia, por lo que ello nunca generó controversia alguna.

§ ¿Cómo se fueron resolviendo los casos de imputación de responsabilidad solidaria generados con posterioridad a las Leyes No.27325 (23.07.2000) y No.27483 (16.06.2001)?

Estas normas limitaban la responsabilidad solidaria. Sin embargo, había dos maneras de interpretarla. La primera, enfatizando la naturaleza del mandato con representación (artículo 99º). La segunda, enfatizando los hechos propios en el sentido de la capacidad de obrar a que nos referíamos en nuestra tesis.

El Tribunal Fiscal tomó la primera de ellas, de manera tal que, aunque normativamente vigente, por interpretación terminaba desapareciendo (por lo menos mientras se mantuviera dicha interpretación).

§ Por su parte, el Tribunal Constitucional, el 27.11.207 emitió sentencia en la causa correspondiente al Exp. No.2226-2007-PA/TC, resolviendo que no existe responsabilidad solidaria de la empresa supervisora. Lo interesante de esta resolución es el siguiente considerando:

“27. Conforme a la lógica descrita y si bien se pueden crear responsabilidades solidarias, ellas se condicionan a dos supuestos:
(ii) Mecanismos sancionatorio, tampoco aplicable al presente caso, pues si se acepta la existencia de dos sanciones (multa y responsabilidad solidaria) generados por un mismo hecho, prima facie, dicho tratamiento resultaría en no poca medida contrario a la regla ne bis in ídem” (1).

Es decir, se aplica la responsabilidad solidaria o la multa, pero no ambas.

§ La siguiente Ley General de Aduanas, Decreto Legislativo No.1053 (27.06.2008), ya no contiene normas sobre responsabilidad solidaria, por lo que el agente de aduana ha dejado de ser sujeto pasivo indirecto en materia tributaria.

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(1) El principio del Ne bis in idem se encuentra incorporado en derecho peruano a través de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley No.27444, artículo 230º, inciso 10: “No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena o una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento”.