El dilema del financiamiento político

Este artículo salió publicado originalmente en el portal Politeama.

El dinero juega un rol central dentro de la política. Los recursos monetarios permiten a los partidos políticos no solo existir en general sino también llevar a cabo campañas electorales. Así, las agrupaciones con mayor financiamiento son las que terminan teniendo mayores posibilidades de ganar las elecciones.

Es necesario detenerse en este punto para entender por qué la relación dinero-política preocupa (o debería hacerlo) tanto a abogados, legisladores, investigadores y ciudadanos. Como ya se ha descrito, el rol que cumple el dinero en la política es esencial. Por tanto, sin una regulación adecuada se abre una ventana de oportunidad para que el financiamiento de origen ilícito se infiltre en las organizaciones. Los partidos políticos pueden llegar a ser financiados con dinero proveniente del narcotráfico, lavado de activos, minería ilegal y otro tipo de actividades.

Examinar, analizar y fiscalizar el dinero que obtienen los partidos políticos y cómo lo gastan es clave para preservar la democracia. En un sentido más estricto, si el partido político depende de intereses privados, este deja de representar las demandas ciudadanas. En muchos casos, el dinero se usa como una prebenda para que, una vez en el poder, se legisle de acuerdo a los intereses de los donantes. Los partidos pueden llegar a convertirse en marionetas de los capitales que los financian y que controlan el ideario, los objetivos y las acciones concretas .

El estudio de la relación dinero y política ha cobrado una mayor relevancia debido a diversos escándalos políticos en toda América Latina vinculados al financiamiento de los partidos. De todos los casos existentes destaca, por su alcance e impacto, el de la empresa Odebrecht que involucra a altos funcionarios de 20 países de la región a los que se acusa de recibir sobornos y participar en prácticas colusivas para favorecer a esta empresa. Las investigaciones realizadas en distintos países demuestran la existencia de indicios suficientes para afirmar que Odebrecht efectuaba aportes en las campañas electorales de candidatos con el fin de ganar apoyo cuando estos gobiernen.

Debido a su importancia y los casos actuales, conocer cómo se financian los partidos y qué regulaciones deben obedecer resulta indispensable. Más aún cuando el Referéndum convocado por el Ejecutivo propone nuevas modificaciones al financiamiento. De esta forma, este breve artículo se divide en tres secciones. En la primera se realiza una descripción a los problemas actuales sobre el financiamiento, la segunda analiza las bases legales de este aspecto y, por último, se describe la modificación propuesta en el Referéndum y su posible impacto.

Los problemas con el financiamiento: el producto de una regulación laxa

Antes de la introducción de las modificaciones a la Ley de Organizaciones Políticas llevadas a cabo en noviembre de 2017, la legislación peruana permitía cierta flexibilidad a los partidos a la hora de recaudar fondos privados. Como no se contemplaban topes de recaudación, el dinero reportado por los partidos aumentó de manera progresiva. Así, entre las campañas electorales del 2006 y 2011 los ingresos para cubrir gastos crecieron en 36.4 millones de soles y entre el 2011 y 2016 este monto aumentó en 4.3 millones más.Analizando estas cifras a nivel desagregado es posible destacar un tipo de recaudación: las cenas, almuerzos y cocteles. Es este tipo de actividades las que alcanzan entre 7 y 8 millones de soles en las campañas del 2011 y 2016.

La importancia de estas cifras radica en que exactamente son este tipo de actividades las que generan problemas al identificar los aportantes. Los montos declarados por los partidos políticos difícilmente pueden ser corroborados lo que permite una ventana de oportunidad para la infiltración de dinero ilícito en las campañas electorales.

Estas inconsistencias, encontradas sobre todo en el partido de Fuerza Popular, fue lo que, en el 2017, causó que la Fiscalía de la Nación iniciara una investigación penal en contra de este. En específico, se cuestionaban las altas sumas reportadas en la campaña del 2011 y 2016. Y, como ya se ha mencionado, lo llamativo de este tipo de contribuciones es que, al no poder identificarse a los contribuyentes, estos aportes pueden tener sus raíces en medios ilegales como lo son el narcotráfico, el lavado de activos o la corrupción.

Debido a la investigación que se iniciaba en contra de Fuerza Popular, que tuvo entonces una cobertura mediática considerable, y a los cuestionamientos en contra de la permisividad de la ley, una nueva reforma era necesaria. Así, el 30 de noviembre de 2017, se promulgaba la Ley N° 30689 que modificaría tanto el financiamiento público como privado.

El financiamiento político actual, entre la mejora y el retroceso

En términos generales, la Ley de Organizaciones Políticas establece que los partidos políticos peruanos gozan de financiamiento mixto, es decir, pueden recibir aportes tanto del sector público como del privado. El financiamiento público puede otorgarse de manera directa (aportes monetarios al partido) e indirecta (franja electoral) mientras que el privado se produce por parte de aportantes (personas naturales o jurídicas) bajo ciertas restricciones.

Con respecto al financiamiento público directo, la ley establece que solo gozan de este los partidos con representación parlamentaria. El monto específico se calcula mediante la multiplicación del 0.1% de la UIT por cada voto emitido para elegir representantes en el Parlamento. Y, se reparte el monto un 40% de forma igualitaria y un 60% de forma proporcional (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art. 29). Es necesario destacar que, aunque el financiamiento público directo se encontraba regulado desde el 2003, recién en enero del 2017 se hizo efectiva.

Así, basados en la votación obtenida a nivel congresal, los partidos políticos beneficiados son: Fuerza Popular, Peruanos por el Kambio, el Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad, Alianza para el Progreso, Acción Popular y el Partido Aprista Peruano. Aunque este último no recibiría financiamiento debido a la aplicación de una sanción relacionada a la ausencia de entrega de información correspondiente al proceso electoral de 2016. El gasto total anual que el Estado debe realizar para financiar a estas agrupaciones asciende a 14,813,498 soles. Tomando en consideración que dicho monto debía entregarse anualmente hasta las siguientes elecciones congresales, el estipendio presupuestado es de 74,067,492 soles.

No obstante, este monto no puede ser usado a discreción del partido político. La última modificación realizada en este apartado establece que el 50% del financiamiento público directo debe ser usado en actividades de formación, capacitación e investigación y el otro 50% en gastos de funcionamiento ordinario (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art. 29). En simple, los partidos no pueden disponer del dinero público para actividades electorales.

En cuanto al financiamiento público indirecto, estas son las prerrogativas que el Estado le brinda a los partidos políticos sea con el pago parcial de publicidad, el acceso a medios, correo o, en algunos casos, servicios telegráficos. En el Perú, a este financiamiento se conoce como la “franja electoral” y es el tiempo gratuito que un partido político recibe en los medios en propiedad del Estado. La duración y frecuencia de la ya mencionada franja (aplicable entre las 19 y 22 hrs) es de 10, 20 o 30 minutos dependiendo de los días cercanos al acto electoral.

La mitad de estos minutos se distribuyen entre todos los partidos que se encuentran en competencia electoral y la otra mitad proporcionalmente a la representación con la que cuenta cada partido político en el Congreso de la República. Los partidos que participan por primera vez, y en consecuencia no poseen representantes en el Parlamento, gozan de un tiempo equivalente al partido de menor adjudicación (Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, art. 38).

La ley sí modifica aspectos relacionados a la publicidad contratada. Se especifica que esta solo puede adquirirse desde los 60 hasta 2 días calendarios y la contratación de propaganda debe realizarse en igualdad de condiciones. Fuera del proceso electoral, la legislación añade una obligación hacia los medios de televisión y radio a otorgar mensualmente 5 minutos a cada partido político con representación congresal para la difusión de sus propuestas y planteamientos (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art. 41).

Por su parte, el financiamiento privado también posee ciertas regulaciones. La ley contempla un límite a las cuotas y contribuciones en efectivo o especies de cada persona natural o jurídica extranjera sin fines de lucro. Este se encuentra fijado en 120 UIT al año obligando a los partidos a constatar el recibo de la aportación correspondiente.

De la misma forma, todos los ingresos obtenidos por las organizaciones deben encontrarse debidamente bancarizados o, caso contrario, los partidos tienen la responsabilidad de guardar un registro que permita identificar a los aportantes y el monto. Con respecto al límite por actividad proselitista, este se establece en 250 UIT. La ley también establece que los aportes que superen 1 UIT deberán realizarse a través de entidades del sistema financiero. Y, la responsabilidad de identificar debidamente a los aportantes recaerá tanto en el partido como en la entidad bancaria.

Con respecto a los aportes individuales, la legislación divide entre aportes a candidaturas presidenciales y no presidenciales. Estas últimas con un límite de 60 UIT por aportante. La obligación de bancarizar estos tipos de aportes si estos superan 1 UIT también se aplican para estos casos (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art. 30). Si existe algún aporte que no es declarado la ley presume que este es de fuente prohibida.

Aunque, es necesario destacar un avance en la actual ley sobre el financiamiento pues se contemplan nuevas y razonables fuentes de financiamiento prohibidos. Así, no pueden aportar a los partidos políticos:

• Cualquier entidad de derecho público o empresa de propiedad estatal o que tenga participación en este.

• Confesiones religiosas.

• Personas jurídicas con fines de lucro, nacionales o extranjeras.

•  Personas jurídicas nacionales sin fines de lucro.

• Personas naturales o jurídicas extranjeras sin fines de lucro con la excepción de que estos aportes se encuentren solamente destinados a formación, capacitación e investigación en el partido político.

De igual forma, la legislación establece la prohibición a personas naturales condenadas con sentencia consentida o ejecutoriada, o con mandato de prisión preventiva vigente por delitos contra la administración pública, tráfico ilícito de drogas, minería ilegal, tala ilegal, trata de personas, lavado de activos y terrorismo a aportar. La prohibición de figurar como aportante para estas personas se mantiene hasta incluso 10 años cumplida ya su condena. Esto supone un avance significativo para la transparencia pues cierra la posibilidad a que dinero ilícito se infiltre en las campañas electorales.

Sin embargo, a pesar de estos avances hacia una mejor transparencia, la reforma también ha significado retrocesos importantes. La ley contempla un menor tiempo de investigación de documentos financieros reportados por los partidos concediendo a la ONPE con solo 4 meses para pronunciarse y aplicar las sanciones respectivas. E, increíblemente, se señala que una vez excedido este corto plazo no se procederá a sanción alguna así se haya probado la ilegalidad (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art 34).

La situación de la regulación empeora aún más pues la legislación señala que las infracciones cometidas por los candidatos o responsables no comprometen a las organizaciones políticas por las que postulan. Y, se termina por finiquitar cualquier tipo de iniciativa fiscalizadora señalando que los organismos electorales no pueden establecer exigencias de documentos adicionales (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art 34).

Todo este apartado legal no fortalece la transparencia dejando una ventana de oportunidad abierta para el financiamiento ilícito. Esto se suma al apartado de sanciones contempladas por la ley. Según la legislación, las infracciones que cometen los partidos se dividen en leves, graves y muy graves (Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, art 36) y la sanción varía dependiendo de la infracción en cuestión.

Pero, a pesar de todo el proceso que se realiza clasificando los tipos de infracciones, las sanciones no se relacionan con la gravedad de las faltas cometidas. Puesto que, todas las sanciones, en caso de que se cometan faltas electorales vinculadas al financiamiento, son de carácter administrativo (multas) sin considerar penas más severas como la exclusión. De esta forma, la legislación peruana en financiamiento político continúa estableciendo espacios para que partidos puedan, de darse la oportunidad, financiarse mediante fuentes ilícitas. Ante esto, el Referéndum plantea ciertas modificaciones a tomar en consideración.

La pregunta 2: ¿hacia una mayor transparencia?

La propuesta plateada por el Ejecutivo y con el aval del legislativo plantea dos grandes cambios con respecto al financiamiento de los partidos. La modificación del artículo 35, a grandes rasgos, sostiene que el financiamiento debe obedecer a criterios de transparencia, rendición de cuentas, igualdad y proporcional. Más allá de estos principios desiderativos en los que la mayoría de ciudadanos coincide, la reforma considera también un avance mucho más grande como es sancionar el financiamiento ilegal no solo en el plano administrativo sino también en el civil y penal.

De esta manera, si la reforma en este aspecto se aprueba, las sanciones contempladas a los partidos políticos por la actual Ley de Organizaciones Políticas tendrán que ser modificadas para concordar con la Constitución. Es posible que futuras legislaciones contemplen penalizar con años de cárcel el financiamiento ilícito de los partidos políticos. Sin embargo, a pesar de esta evidente mejora hacia la transparencia, es necesario recordar que, de adoptarse sanciones más severas, los criterios para considerar si el financiamiento ilegal se produjo o no deben ser más específicos. Esto se debe a que investigar el financiamiento ilegal supone ya una labor complicada. La penalización de este tipo de infracciones puede devenir en una catarata de acusaciones entre candidatos con el fin de librarse de la competencia electoral.

Por otra parte, y un cambio aún más importante que la penalización de las faltas electorales es la constitucionalización del financiamiento público indirecto como única fuente de propaganda electoral. Es decir, y de aprobarse esta medida, los partidos ya no podrán comprar espacios ni radiales ni televisivos disponiendo solo de los minutos que el Estado provea. Así, las organizaciones políticas con mayor representación congresal recibirán mayor número de minutos y los partidos recién creados obtendrán la asignación que reciba el último.

Como es evidente, esta medida fortalece a los partidos políticos con trayectoria castigando a los que recién se incorporan en la competencia electoral. Así mismo, reduce de forma significativa los gastos electorales pues gran parte de estos se debe a los altos costos que los partidos políticos asumen por salir en los medios de comunicación. De esta forma, el dinero usado en campañas disminuirá notablemente por lo que más partidos podrán competir de manera más justa y proporcional.

Sin embargo, es necesario cuestionarse si toda esta medida podrá ser efectivamente implementada y si mejorará el ya frágil sistema de partidos peruano. Si se analiza la penalización de los delitos electorales es evidente que sin una ley específica, los candidatos pueden aprovechar este aspecto para eliminar a la competencia. En cambio, si se elimina la publicidad privada serán los políticos los que opten por otras estrategias para poder tener más espacio en los medios. La reforma constitucional puede provocar que políticos se presenten en programas de todo tipo con tal de exponer su plan de trabajo. En el peor de los casos, la contratación de minutos privados puede seguir dándose, pero camuflada en entrevistas, conversatorios u otros.

La modificación constitucional es una propuesta con buenas intenciones y que significará una nueva dinámica en el ejercicio del poder. En el plano legal, sin lugar a dudas, tendrá como consecuencia nuevas reformas a la Ley de Organizaciones Políticas. Aunque, es necesario recordar que existen cientos de leyes cuyas buenas intenciones se han visto desnaturalizadas por aplicaciones o interpretaciones que tergiversan el objetivo que se persigue. Será necesario entonces, si la reforma en este aspecto se aprueba, mantenerse vigilantes al nuevo proceso de cambios en el aparato legal.