“Los pueblos son lo que son sus gobernantes. ¿Y qué derecho exigirá estricta observancia a la ley el que con ella es poco respetuoso?
(Palabras pronunciadas por el Diputado Juan Manuel Osores, en el debate de la acusación constitucional contra los Ministros Freyre y Morales en el año de 1982)
1. A manera de introducción
El parlamento es la expresión popular de una nación, y como tal se constituye en el primer poder del Estado; le toca la alta función de legislar y fiscalizar. En ese horizonte, ejerce diversos mecanismos de actuación para cumplir con sus funciones constitucionales. Así, podemos advertir que el Congreso aprueba las leyes, autoriza al poder ejecutivo legislar vía decretos legislativos, verifica la constitucionalidad de los decretos de urgencia, controla a los ministros mediante la censura, y autoriza el procesamiento de los más altos funcionarios del estado, entre otras formas de actuación. Es decir, no solamente dicta las normas más importantes del país, sino además controla a los estamentos del poder. Ese control, es el denominado, control político, el cual es verdad, ha adquirido pleno relieve en el estado democrático contemporáneo y, tal vez, la función más importante de los parlamentos actuales.
Precisamente dentro de esa gama de mecanismos que forman parte del llamado “control político” ubicamos al “Antejuicio”, que por un lado, protege al funcionario público de las denuncias sin fundamento jurídico ni político, y de otro viabiliza la persecución penal cuando haya mérito para tales propósitos. Es decir, por un lado, establece los mecanismos para la fiscalización de los que detentan el poder; y, de otro, impide que los cuestionamientos terminen por destruir la credibilidad de los altos funcionarios y sopesen en la organización del Estado.
Ciertamente, en el estado democrático el poder no está exento de control. Díez Picazo recuerda al respecto que “a diferencia de lo que ocurre en los regímenes absolutistas y dictatoriales, el Estado democrático de derecho no es sino la manifestación más compleja y evolucionada, hasta la fecha, de los ideales del constitucionalismo. Se funda sobre la tensión entre dos grandes principios rectores: la investidura de los gobernantes por los gobernados a través de elecciones libres y la sujeción de los gobernantes a la legalidad.” (El subrayado es nuestro)
Esto se debe esencialmente a la superación del poder despótico de los Reyes y sus cortes que actuaban con absoluta impunidad. En la actualidad, aún en los regímenes monárquicos, los gobernantes en el ejercicio del poder deben regirse por los principios de transparencia y honestidad en el manejo de los bienes públicos .
Se trata en otras expresiones, de la superación del Estado totalitario para transitar hacia el Estado democrático constitucional. Es decir, hacia las relaciones entre el poder y la ciudadanía sobre los dispositivos prescritos por las normas legales emitidas por el parlamento como expresión de la soberanía popular.
En ese sentido, queda claro que los gobernantes no solamente reciben un mandato para dirigir a los pueblos, sino además un deber de actuar en defensa de los intereses de la comunidad.
Ahora bien, es cierto que dicho ejercicio genera adversidades. El poder político, económico, social y otros encubiertos, podrían, como que pueden, objetar la conducta de un alto funcionario por móviles nada justificables. Ahí debe guardarse reserva de los derechos de los altos funcionarios tanto como las exigencias de la ciudadanía de poder acceder a los recursos adecuados para controlar a sus gobernantes.
Ello implica que el Estado, a la par de garantizar la fiscalización del poder, deba prever mecanismos que, sin menoscabar o tornarse privilegios, constituyan solamente medios de protección legítima de sus gobernantes. Es ese el fundamento del antejuicio político hoy en día.
2. Antecedentes históricos
El Antejuicio Político tiene raíces en algunas instituciones que con el paso del tiempo han caído en desuso, como es el caso del juicio de residencia y el impeachment. No obstante, debe señalarse que hay en la historia mecanismos de control pero como instrumentos perversos como el ostracismo y el bill of attainder. El primero cuyo objeto era la expulsión de los enemigos del tirano, y el segundo un modo de sanción penal en forma legislativa.
2.1. El Juicio de Residencia
El juicio de residencia se practicó en la baja Edad Media, con la finalidad de controlar la actuación de los agentes regios en las provincias. Su uso se generalizó, sobre todo con respecto a los cargos públicos de las colonias de América, en el siglo XVI. Como explícita Díez Picazo: al finalizar su mandato, los agentes regios estaban obligados a permanecer en su lugar de destino durante un “período de residencia”, que duraba de tres a seis meses. En ese tiempo, cualquier persona estaba facultada para presentar quejas y denuncias acerca de su actuación a un “visitador”, que no era sino otro funcionario del rey, encargado de la inspección y fiscalización de los gobernantes.
Ciertamente, prosigue el citado autor, el visitador debía redactar un informe que podía servir, en su caso, para incoar un proceso penal. Las fuentes de la época parecen conformes en señalar que el juicio de residencia se prestaba a toda clase de venganzas personales y maledicencias, y que en consecuencia no cumplía con su verdadera finalidad.
El aspecto más interesante del juicio de residencia es que reflejaba una lógica típicamente burocrática. Se trataba de un instrumento de control interno de la estructura político-administrativa, principalmente dirigido a los agentes de la periferia. Los cargos públicos centrales, sobre los que era más fácil ejercer una supervisión directa y cotidiana, no estaban sometidos a juicio de residencia.
Era pues una oportunidad para poder determinar si el régimen había satisfecho al reino y también a los súbditos; lo cual nos atrevemos a señalar, teniendo en cuenta que, como señala Valle Riestra “en el juicio de residencia se invitaba a los quejosos “de cualquier estado, calidad y condición que fuesen” a comparecer y presentar demandas contra el Virrey cesante, sus asesores, secretarios y criados, si es que consideraban haber sido víctimas de “agravio, perjuicios, injusticias y sinrazones.”
Estos presupuestos del Juicio de Residencia no escaparon de nuestra tradición republicana puesto que dicha figura mantuvo plena vigencia no solo durante el período colonial sino también en los primeros años de la República, tan es así que el Estatuto Provisorio de 1821 (artículo 19) dado por el General José de San Martín establecía que: “Todos los funcionarios públicos serán responsables a un juicio de residencia que se seguirá por una comisión especial nombrada al efecto por la Capitanía general en los casos de gravedad y trascendencia.”
Durante este período se practicaron sendos juicios de residencia como ocurrió con el primer Presidente de la República don José de la Riva Agüero Sánchez y Boquete por supuestas negociaciones con los españoles orientadas a desalojar a Simón Bolívar del Perú, y que sin embargo no prosperaron como ocurrió con la mayoría de eventos que generó este instituto hasta caer en desuso hacia 1860.
2.2. El impeachment
Otra de las instituciones de control de los gobernantes y que constituye un antecedente del Antejuicio, a pesar que en algunas realidades se mantiene, y en otras coexisten, la encontramos en el impeachment. Dermikazy explica que: “… el impeachment nació en Inglaterra, bajo el reinado de Eduardo III, y se aplicó desde entonces, especialmente en los siglos XVII y XVIII, contra los altos oficiales de la Corona que después se llamaron ministros; pero no contra el monarca que, como el presidente en las democracias parlamentarias, es irresponsable.”
Valle Riestra sostiene que: Desde 1376, en que apareció, hasta el siglo XVII, el carácter del impeachment fue penal. Sólo se admitía la acusación contra el gran oficial del reino que hubiera cometido crimen o delito. Paulatinamente este proceso fue desvistiéndose de su carácter penal y adquiriendo fisonomía política. Se empezó a apuntar contra los Ministros por faltas graves cometidas en el ejercicio de sus funciones, como por ejemplo la falta de haber aconsejado o negociado un tratado desventajoso para el país. Bajo Carlos II los Ministros debían responder ante los Comunes por la honesty, justice, y utility de su gestión. Más tarde se vuelve un medio de fiscalizar la acción del Gobierno y los Lores asumen una libertad irrestricta para incriminar los hechos y fijar la pena. Se empezó a juzgar a los funcionarios del reino, concreta y especialmente a los Ministros por haber abusado de la confianza. El impeachment se hizo innecesario: había sido reemplazado por la responsabilidad política ministerial o “deber de contestar las preguntas del parlamento, con la consiguiente perspectiva del voto de confianza y la dimisión.
En efecto, el impeachment inglés cae en desuso como consecuencia de la aparición de nuevos medios de control de los gobernantes. García Mahamut explica que: “el impeachment pierde vigencia a partir del momento en que el Parlamento afirma su posición soberana como representante de la Nación tras la Revolución Gloriosa de 1688, produciéndose una suerte de mutación en el instituto del impeachment ya que éste cae en desuso desde en el instante en que la responsabilidad política entra en la escena del parlamentarismo inglés. Precisamente, a causa de la consolidación de la responsabilidad política el instituto del impeachment perderá su vigencia.” Hablamos pues de la materialización del control mediante instituciones como la censura por ejemplo.
En cuanto a su recepción por el derecho norteamericano, la causa de su puesta en acción explica Serrafero se baso sobre la base de dos perspectivas filosóficas. “Según la óptica de Lord Blackstone, el impeachment era un instrumento que sólo podía ponerse en funcionamiento ante la violación de una ley bien establecida. Edmun Burke sostenía, en cambio, que el impeachment debía incluir también los casos de abuso de autoridad y abuso de confianza de los funcionarios.”
Más allá de esta doble postura, lo cierto es que, como afirma Black el impeachment “… afirma la inocencia o culpabilidad del acusado para desempeñar funciones en el futuro. Cabe precisar –siguiendo a Eguiguren – no tiene otro efecto que apartar al acusado del cargo público que ocupa y de excluirlo, en el futuro, de cualquier cargo honorífico de confianza o retribuido. De ninguna manera el Senado podrá juzgar conforme con la ley penal. El sancionado por el impeachment, sin embargo, puede luego ser sometido a un procedimiento penal ordinario para imponerle una sanción de acuerdo con las leyes penales. Hoy por hoy, esta figura ha sido decepcionada por Argentina, Brasil y Venezuela que, tiene incorporados mecanismos de juicio político aunque con escaso éxito.
3. El Antejuicio Político
El Antejuicio constituye un instrumento del control político que procura preservar la conducta de los altos funcionarios dentro de la legalidad. Eguiguren sostiene que el antejuicio político “es una prerrogativa que el Derecho Constitucional otorga a determinados altos magistrados del Estado, con la finalidad de que no sean procesados ante el Poder Judicial, sin antes recibir la venia del Congreso a través del procedimiento establecido, tanto en la Constitución como en el Reglamento del Congreso. En ese mismo horizonte, el profesor Marcial Rubio precisa que “el antejuicio es una prerrogativa porque el principio general es que toda persona pueda ser demandada o denunciada ante los tribunales y, en tal caso, queda sometida a jurisdicción. Cuando se trata de las personas a quienes se hace antejuicio, la situación es distinta: ninguna demanda o denuncia que se haga contra ellos los somete a jurisdicción de los tribunales, a menos que el Congreso autorice tal procesamiento.”
3.1. El Antejuicio Político en el Perú
El advenimiento de la República no trajo consigo aún la figura del antejuicio; si en cambio la permanencia del juicio de residencia colonial, que no perdió vigencia hasta 1860. Es precisamente ésta Constitución la que consolida la figura a pesar de su tibia incorporación en sede constitucional con la Carta de 1828, cuando este documento constitucional expresa que corresponde a la Cámara de Diputados “… el deber de acusar ante el Senado al Presidente y Vicepresidente, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado, y a los Vocales de la Corte Suprema de Justicia por delitos de traición, atentados contra la seguridad pública, concusión, infracciones de la Constitución ; y en general por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones a que esté impuesta pena infamante”. Precisamente de allí, nuestra tradición constitucional estatuyó un modelo de control que se consolidaría en sede normativa con la aprobación de la Ley de responsabilidad de funcionarios públicos de 1868 , desde donde se han intentando con resultado variopinto sendas acusaciones constitucionales. No obstante, es con la Constitución de 1979, en donde el Antejuicio era pues un procedimiento de control político que se limitaba al cotejamiento de elementos razonables en la formulación de una denuncia de naturaleza penal para autorizar el procesamiento del funcionario acusado. El congreso no imponía mandatos a los órganos judiciales sino todo lo contrario, la autonomía del poder jurisdiccional no sufría menoscabo alguno.
El Antejuicio político en la Constitución de 1993
La Constitución de 1993 altera figura del antejuicio histórico al darle carácter de imperativo al contenido de la resolución que declara haber mérito a formular acusación constitucional, de suerte que el Ministerio Público y el Poder Judicial deben acatar estrictamente la voluntad del parlamento. De otro lado, aparece una especie de juicio político por medio del cual el parlamento en caso de acusaciones por infracciones constitucionales puede sancionar al funcionario acusado inclusive con la inhabilitación para el desempeño de la función pública por hasta 10 años, conforme del tenor del artículo 100º de dicho cuerpo constitucional.
Sin embargo, y como comenta el extinto profesor Valentín Paniagua “a pesar de la alteración sufrida en texto constitucional de 1993, subsisten rasgos esenciales de la institución:
– Las causas o motivos de acusación son las mismas que consagró la Constitución de 1828. Por consiguiente el antejuicio sigue siendo un procedimiento político-jurisdiccional, destinado a hacer efectiva la responsabilidad jurídica (y no política) de los altos funcionarios o por infracción a la Constitución.
– Persigue que el Congreso, como gran Jurado de la Nación, establezca, el carácter de verosimilitud de los hechos imputados, para impedir así, las acusaciones maliciosas o destinadas a herir la autoridad, la respetabilidad o la dignidad del funcionario y no a perseguir la sanción de inconductas, legalmente punibles.
– Tiene por objeto, levantar la inmunidad o la prerrogativa funcional del alto dignatario (exención de proceso y de arresto) para que los órganos jurisdiccionales (ordinarios) procesen y juzguen su conducta así como suspenderle en el ejercicio de sus funciones para impedir que el presunto responsable siente en el banquillo de los acusados la autoridad que ostenta o use de ella para perturbar el libre y autónomo ejercicio de la función jurisdiccional.”
No obstante ello, el antejuicio político pasó así a convertirse en una figura inusual, distinta a la perfilada a lo largo de nuestra etapa republicana, de suerte que se convirtió a nuestro criterio, de una institución política a una institución cuasi-jurisdiccional en donde el parlamento tiene potestades extraordinarias teniendo en cuenta que la capacidad del parlamento de efectuar una acusación constitucional es siempre excepcional.
Sin embargo, esto tiene justificación: la dificultosa situación a la que conllevó la temeridad de los componentes del sistema de justicia (Ministerio Público y Poder Judicial) sobre todo con el caso Alan García, hacían imperiosa la necesidad de redefinir nuestro sistema de control político de la legalidad por medio del antejuicio, de suerte que se pudieran superar las barreras jurídicas que imposibilitan un control eficaz de los gobernantes. Ese fue el sentido que dio origen a ésta nueva forma de antejuicio político, en donde la acusación constitucional se encuentra determinada por el mandato del parlamento que vincula imperativamente tanto al Ministerio Público como al Juez a formular denuncia y aperturar instrucción conforme a los mandatos de la resolución legislativa correspondiente.
Tema por cierto criticado desde diferentes sectores. Caro Jhon y Huamán Castellares , desde una óptica penal, creen ver que la valoración del congreso atenta directamente contra la titularidad de la acción penal, porque –a decir de los penalistas en mención- esta labor debe ser en exclusiva del Ministerio Público como titular de la acción penal. De hecho, el parlamento guarda en el debate la modificación del enunciado de la Constitución de 1993 que da sentido imperativo a la acusación constitucional en vía de antejuicio político (Ver Proyecto de Ley Nº 94/2006-CR que propone reforma constitucional que modifica el artículo 100º de la Constitución Política sobre la Denuncia del Fiscal de la Nación ante la Corte Suprema).
Para nosotros sin embargo, desde una perspectiva constitucional, como no podría ser de otra manera, la segregación que hace el constituyente es válido en tanto en cuanto no afecta la potestad sancionatoria en materia penal del juez, con lo cual pues, la excepcionalidad en la acusación, fuera del margen del Ministerio Público, no atenta contra la autonomía de dicho organismo constitucional autónomo sino confiere dicha prerrogativa al parlamento en un sistema en el cual los poderes se entremezclan y así también sus funciones.
El Tribunal Constitucional ha expuesto de forma similar: “… en los casos de antejuicio, las funciones del Congreso pueden ser, en cierta medida, asimiladas a las del Ministerio Público (porque acusa), e incluso a las del juez instructor (porque previamente investiga), pero nunca a las del juez decidor (porque nunca sanciona).” (Expediente Nº 04747-2007-PHC/TC, fundamento 3).
Ahora bien, el constituyente pensó superar las deficiencias judiciales del procedimiento del antejuicio con estas medidas, pero no supuso que ésta devendría en un gran problema luego de concluido el período gubernamental del ex Presidente Alberto Fujimori, y más con la cadena de eventos delictivos que tuvieron como corolario el famoso vídeo Kouri-Montesinos por medio del cual el primero, en su condición de parlamentario electo recibía de manos del segundo, la suma de diez mil dólares para cambiarse a las filas del oficialismo, con lo cual, se inició una inacabable sucesión de denuncias constitucionales contra los principales funcionarios del régimen recién fenecido.
Esto ha traído como resultado el poder legislativo se atosigue en una suerte de “cuello de botella” con la cantidad de acusaciones constitucionales formuladas (más de 200 por año), más todavía advirtiéndose que el antejuicio es un procedimiento político-jurisdiccional y, por tanto, que exige el cumplimiento de ciertos parámetros propios del debido proceso, justificando así por cierto, y además, la valoración jurídica de la acusación constitucional.
La concreción de la Sub Comisiones de Acusaciones Constitucionales en el Reglamento del Congreso mediante reforma del año 2003, ha procurado paliar la difícil situación, con la exigencia además de especialistas en materia constitucional y penal al interior de la misma por las consideraciones antes expuestas.
Hoy en día, la situación ha vuelto a la normalidad, sin embargo, es menester poner de relieve la necesidad que el parlamento establezca un cuerpo de letrados profesionalizados en la materia que guarden compostura con las reglas del debido proceso.
4. Excursus: ¿El denominado juicio político de la Constitución de 1993?
El juicio político es una figura sin antecedentes en el Perú, de manera que su incorporación es una innovación de la Constitución de 1993. Se origina como consecuencia de estatuir una instancia que se avoque al conocimiento de las faltas o infracciones constitucionales.
La infracción constitucional, viene a ser, como señala Luna Cervantes , la violación de la norma constitucional que no ha sido tipificada como delito. En sentido lato, puede configurar como infracción a la Constitución toda vulneración a las disposiciones que contiene la misma; así, podría considerarse como infracciones, el atentar contra la independencia de funciones del Poder Judicial (art. 139 inciso 2); que el presidente no dirija al Congreso un mensaje anual para dar cuenta de su gestión (artículo 118, inciso 8); que los magistrados no concurran al Congreso cuando son interpelados (artículo 131); etc; la cual es pasible de una sanción por responsabilidad política que generalmente es la destitución o inhabilitación.
Se trata sin lugar a dudas de una aproximación al impeachment, instituto que consuma un acto político, su finalidad no es sancionatoria sino esencialmente la de retirar al funcionario de la administración pública, haya o no de por medio la comisión de un delito que será materia de los cauces ordinarias que dieran lugar.
De cualquier modo, en el caso peruano, se trata de una sanción cuando se configuren responsabilidades eminentemente políticas “political cuestions” (cuestiones políticas no justiciables).
Precisamente he allí uno de los grandes problemas en debate. Si bien es cierto, no le falta razón a la doctrina cuando apuesta por dotar a las cuestiones políticas no justiciables de un ejercicio sobre la base del principio de razonabilidad, corre por cierto el peligro de “judicializarse” la política ya que ello implica un control jurisdiccional de por medio. Por ello, nosotros creemos, a despecho de sabernos minoría en la opinión jurídica, que el Juicio Político no puede estar sujeto al control jurisdiccional, más bien, debería reformarse el modelo peruano a fin de retirar su carácter sancionatorio, y convertirse en un instrumento de defensa del decoro de la función pública.
De consuno, tampoco estamos de acuerdo con aquellas voces que proponen tipificar las infracciones constitucionales. En efecto, nuestra creencia que un juicio político es una expresión de la autonomía parlamentaria (interna corporis acta), y que por tanto está exento a todo control, antes bien, es una atribución absolutamente discrecional del legislador como el caso del “juicio por mal desempeño” argentino que es en sí un juicio político. En ese sentido, consideramos que este instituto debe reformarse para precisar su carácter eminentemente protector del decoro de la administración pública y no de ese matiz sancionatorio que al final da cabida para penetrar en los estamentos legislativos sin justificación alguna.
Evidentemente, un procedimiento como el que consta en la Carta de 1993, es sin duda alguna persecutoria de los adversarios, razón por la cual, más allá de tipificar infracciones, o de regular el procedimiento, hay que guardar coherencia con el procedimiento del juicio político para dejarlo en su verdadera dimensión: valoración política, y por tanto, ajena a los cánones jurisdiccionales.
5. El procedimiento del Antejuicio político
El Antejuicio político esta desarrollado en el Artículo 89º del Reglamento del Congreso de la República, conforme a las disposiciones prescritas en los artículos 99º y 100º de la Constitución.
5.1. Delitos comprendidos
El artículo 99º de la Constitución señala que la acusación constitucional en el ejercicio del control político de la legalidad procede por la supuesta comisión de ilícito penal perpetrado “en el ejercicio o desempeño de la función”.
Debemos entender en consecuencia que no se tratan de delitos de función en estricto, sino de delitos en el curso del cargo, que son parámetrados con ocasión de la función que cumpla el dignatario.
Tampoco es materia del beneficio la perpetración de los delitos comunes que en el caso de los demás funcionarios a excepción de los parlamentarios son procesados en el fuero común directamente; en lo que atañe a los parlamentarios, procede aquí el levantamiento de la inmunidad.
Para los penalistas Caro Jhon y Huamán Castellares , con buen criterio delinean el tema cuando sostienen que “los delitos en el ejercicio de la función pública no responden a una clasificación basada en requisitos específicos de autor, sino que esta tiene una razón de ser que el autor (necesariamente un alto dignatario) cometa un delito haciendo mal uso de la alta función pública que desempeña. Sobre la base de estas consideraciones podemos sostener que es perfectamente posible la realización de delitos comunes ejerciendo la función pública. El parámetro para determinar si estamos o no ante un delito en el ejercicio de la función pública es precisar el rol del alto dignatario, el cual se debe analizar desde una óptica normativa, la misma que tiene como su base la Constitución Política. Por lo mismo, si un delito común o un delito especial, sino que será un delito en el ejercicio de la función pública, teniendo como prerrogativa el antejuicio político.”
5.2. Sujetos comprendidos
5.2.1. Legitimación pasiva
De acuerdo al Art. 99 de la Constitución los funcionarios investidos con el Antejuicio Político son:
– El Presidente de la República
– Los representantes al Congreso
– Los Ministros de Estado
– Los miembros del Tribunal Constitucional
– Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura
– Los Vocales de la Corte Suprema
– Los Fiscales Supremos
– El Defensor del Pueblo y,
– El Contralor de la República
La fórmula empleada por la Constitución de 1993, inversamente a la de 1979, es numerus clausus, y no podría ser de otra manera, tratándose de una prerrogativa. No obstante, cierto sector de la doctrina e inclusive el Tribunal Constitucional propone incorporar en esta lista a los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, al Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, y al Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, por tratarse de “funcionarios públicos de la mayor importancia en un Estado democrático de derecho, teniendo la obligación de asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa”. (Cf. Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0006-2003/AI-TC, fundamento 4).
Nosotros estamos de acuerdo en la necesidad de extender la prerrogativa del antejuicio a estos funcionarios del Estado. En lo que si disentimos, al menos de la sentencia del Tribunal Constitucional, es en considerar como un privilegio la figura del antejuicio, pues como hemos hecho observar, no se trata de privilegios sino de garantías para el funcionamiento de la Administración Pública. Hoy por cierto, un privilegio no se condice en un estado democrático constitucional.
5.2.2. Legitimación activa
De conformidad con el Artículo 89 del Reglamento del Congreso de la República quienes formulan la denuncia constitucional deben tener legitimidad para accionar el proceso. Así, tienen legitimación activa (denunciantes) para el proceso de acusación constitucional, los Congresistas, el Fiscal de la Nación, y cualquier persona que se considere directamente agraviada.
Landa hace notar que “cabría preguntarse quién asume la legitimidad activa de la denuncia constitucional cuando los hechos o conductas denunciadas no sólo afectan a una persona en particular sino a toda una comunidad por ejemplo, o quién denuncia por la comisión de un delito de función cuando la persona agraviada no se muestra resuelta a denunciarlo, tal delito quedará impune? Y se responde precisando que “debe abrir(se) margen de legitimidad activa de la denuncia constitucional”; además de justificar la intervención del Tribunal constitucional a “efectos solamente de calificar la admisibilidad y procedencia de las denuncias constitucionales …”.
Al respecto nosotros creemos opuestamente al citado autor que corresponde al Ministerio Público, conforme a su atribución constitucional prevista en el artículo 159º ser la instancia que persiga el delito. En consecuencia, cualquier persona puede recurrir al Ministerio Público para activar el procedimiento, con lo cual el aparente vacío alegado proclive a la impunidad no resulta cierto ni mucho menos la necesidad de prever un mecanismo para que el Tribunal Constitucional termine interfiriendo las atribuciones de los poderes del Estado. En todo caso, una mejor articulación coronaria con éxito cualquier falencia que se advierta.
5.3. Materias comprendidas
Un tema que genera siempre debate, es lo concerniente a determinar en qué casos procede el Antejuicio. En principio, es de consuno, que opera cuando se trate de imputaciones penales. El tema es dilucidar si es sobre cualquier ilícito penal.
De acuerdo a la Constitución, el antejuicio procede por “todo delito en el ejercicio de la función”, con lo cual se abre la brecha para dilucidar que ocurre con los delitos comunes, sean o no cometidos en el ejercicio de la función. ¿Comprende también la prerrogativa en estos casos o únicamente cuando se trate de actos propios de la función?
Al respecto el Tribunal Constitucional ha señalado que: “si el Congreso advirtiera que la materia sobre la que versa la denuncia sólo puede ser subsumida en la configuración de un delito común, aun cuando en un inicio el procedimiento haya sido tramitado como si se tratase de una acusación constitucional, debe limitarse a levantar la prerrogativa funcional sin formular acusación alguna, pues los casos de delitos comunes no se encuentran contemplados en el artículo 99º de la Constitución”.
De otro lado, debe quedar claro que en el caso de la figura presidencial, el tema de las materias comprendidas es puntual, en razón de la investidura que ostenta el Presidente de la República. En ese sentido, de acuerdo al artículo 117º de la Constitución, únicamente puede ser acusado por los delitos de traición a la patria, impedir las elecciones, disolver el parlamento injustificadamente, entre otras prohibiciones definidas. En los demás casos, aún se trate de delitos de función la formulación de una acusación deberá viabilizarse una vez concluido el mandato constitucional presidencial.
5.4. Plazo para el antejuicio
Conforme al Artículo 99º de la Constitución, el plazo para el Antejuicio se extiende hasta cinco años después que los funcionarios con dicha prerrogativa hayan cesado en sus cargos.
Para Marcial Rubio esta medida, trae las siguientes consecuencias:
– La primera que los magistrados aludidos se hallan protegidos por el antejuicio hasta cinco años después de haber cesado en sus funciones, lo que debe entenderse como un plazo que caduca cumplidos cinco años medidos por período natural, no útil, como se mide todo plazo dado en años dentro del Derecho.
– La segunda, que transcurrido ese plazo, caduca la posibilidad de que esa persona sea procesada por el hecho imputable, ya que el antejuicio es imposible y, sin él, tiene el privilegio de no ser procesada. Violar este principio sería inconstitucional y procedería una acción de amparo.
– La tercera, que como el plazo de cinco años es de caducidad, la tarea de investigación y moralización del Congreso tiene que ser particularmente rápida y eficiente. Si el plazo caduca y la acusación contra quien presuntamente ha cometido delito no se realiza, entonces el propio Congreso estará avalando conductas antijurídicas en los hechos, problema de cuya gravedad no es necesario hacer ningún comentario.
Precisamente, ello hace imperativo prever mecanismos que terminen por evitar que el antejuicio se pervierta y concluya como un elemento de impunidad. Ello sí coronaría un privilegio imposible en un estado democrático constitucional. El antejuicio suspende en efecto los plazos prescriptorios para la judicialización es verdad, pero también caduca la posibilidad de dar inicio a la persecución penal luego de la conclusión de los cinco años posteriores a la conclusión del cargo.
En ese sentido, el procedimiento del antejuicio es más flexible en su objetivo. Ciertamente, no es una exigencia imperativa la concurrencia del funcionario denunciado. Así, artículo 89º-a del Reglamento del Congreso de la República explicita que: “Si el denunciado no formula su descargo dentro del plazo previsto, se tiene por absuelto el trámite …”.
Inclusive en cuanto a la notificación de los cargos. El reglamento en el mismo dispositivo prescribe: “… En caso de que el denunciado no tenga domicilio conocido o se encuentre fuera del país, se le notifica, adjuntando un breve resumen de la denuncia a través del Diario Oficial “El Peruano”, en su Página Web y en el Portal del Congreso.”
Ello es moneda corriente en la práctica parlamentaria. Para citar un caso, la denuncia constitucional Nº 19 que imputaba cargos al ex Presidente Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos por el caso de la compensación por tiempo de servicios a éste último, el procedimiento incoado bastó la publicación de un edicto en el diario oficial y en uno de circulación nacional así como en la página web del congreso para cumplir con el trámite, ni qué decir de la presencia del ex presidente que en ese entonces radica en el Japón.
No obstante, la viabilidad de la acusación constitucional sobre los cánones indicados evitó la caducidad del antejuicio.
5.5. Órgano competente
El órgano competente para la investigación del antejuicio es la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, la misma que se encuentra integrada por diez congresistas, entre ellos su presidente, designados por la Comisión Permanente del Congreso de la República.
Ahora bien, los congresistas que integran esta Comisión están impedidos de presentar denuncias constitucionales, en razón que terminarían asemejándose al juez y parte prohibido en sede judicial.
5.6. Facultades del Organo competente
La Sub Comisión se encuentra facultada a ejercitar todos los recursos necesarios para cumplir con el mandato encargado, es decir, tramitar un pedido de antejuicio. En ese sentido, la Sub Comisión puede inclusive ejercer los apremios que establece el Artículo 88º del Reglamento para las Comisiones Investigadoras, es decir: – solicitar que el citado sea conducido por la fuerza pública, cuando no comparezca el día y hora señalados o el denunciado u otra persona que tenga relación con la investigación se resista a exhibir o hacer entrega de documentos necesarios para el esclarecimiento de los hechos investigados; y, – solicitar que se autorice el allanamiento de los domicilios y locales para practicar incautación de libros, archivos, documentos y registros que guarden relación con el objeto de la investigación; en ambos casos, siempre en cuando sea útil y pertinente para los fines de la investigación.
Para que la Sub Comisión tenga la facultad de poder incoar estos apremios, deberá solicitar autorización ante el Juez Especializado en lo Penal, el mismo que accederá a la petición y ordenará que se realice por el mérito de la solicitud en el primer caso, y previa evaluación de los argumentos presentados por la Sub Comisión en el segundo caso.
Finalmente, debe indicarse que conteste al inciso d) literal d.7 del Art. 89 del Reglamento durante todo el proceso de investigación los miembros de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales gozan de licencia de pleno derecho en los órganos del Congreso a los que estén obligados a asistir, con la finalidad de evitar la frustración del procedimiento y la consabida caducidad.
En lo posible, no obstante, la Subcomisión evitará sesionar a la misma hora que lo haga el Pleno del Congreso, tratándose de la asamblea deliberativa máxima de la función legislativa.
5.7. Procedimiento
Conforme a la Exposición de Motivos de la propuesta legislativa formulada por la Mesa Directiva de Congreso de la República, a fin de modificar el procedimiento del Antejuicio Político y que ha fuera aprobada mediante la Resolución Legislativa Nº 015-2003-CR , el proceso del antejuicio tiene tres etapas: postulatoria, investigatoria o intermedia y acusatoria o final.
5.7.1. Etapa Postulatoria
El procedimiento del antejuicio político se inicia con la presentación de la denuncia constitucional, la misma que, conforme al Art. 89 inc. a) del Reglamento se presenta por escrito y debe contener: – Sumilla, -Nombre del denunciante y domicilio procesal de ser el caso, Fundamentos de hecho y de derecho, -Documentos que la sustente o, en su defecto, la indicación del lugar donde dichos documentos se encuentren, -Fecha de presentación, -Firma del denunciante o denunciantes, -Copia simple del documento oficial de identificación del denunciante, en caso de que la denuncia no provenga de Congresista o del Fiscal de la Nación.
La denuncia deberá ser calificada por la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales en un plazo de diez días hábiles, teniendo en cuenta los siguientes criterios:
– Que hayan sido formuladas por persona capaz, por sí o mediante representante debidamente acreditado.
– Que la persona que formula la denuncia sea agraviada por los hechos o conductas que se denuncian.
– Que se refieran a hechos que constituyan infracción de la Constitución y/o delitos de función previstos en la legislación penal.
– Que cumpla con los requisitos señalados en el segundo párrafo del literal a) precedente.
– Si a la persona denunciada le corresponde o no la prerrogativa funcional del antejuicio, o si ésta se encuentra o no vigente.
– Si el delito denunciado no ha prescrito.
Al respecto ya hemos precisado que el congreso no solamente toma nota de los elemento de juicio que pudieran materializar un ilícito en el ejercicio de la función del dignatario, sino además hay de por medio una actuación persecutoria semejante a la del Ministerio Público. He ahí la razón por la cual se ha constituido una comisión especializada al efecto. Y precisamente, esto es verdad, en tanto en cuanto el parlamento debe evaluar desde un inicio aspectos formales y materiales de la denuncia. No otra cosa puede ser evaluar que los hechos constituyan delitos de función o infracción de la Constitución en el caso del juicio político; o la verificación de los plazos prescriptorios. Ello sin duda alguna hacen del antejuicio un procedimiento político-jurisdiccional que exige especialización en el trámite.
Ahora bien, la Sub Comisión puede declarar inadmisible, improcedente y admisible las denuncias constitucionales.
a) Inadmisibilidad.- La denuncia será declaradas inadmisibles cuando no esté completa o le falte algún requisito de forma, por ejemplo, si no se ha señalado el domicilio procesal del denunciante.
En este caso, el denunciante tendrá un plazo de tres días hábiles para subsanar las omisiones a que hubiere lugar. Si en dicho plazo, no llega a subsanar las referidas omisiones, la denuncia se enviará al archivo.
b) Improcedencia.- La improcedencia en cambio será declarada cuando carezca de un requisito de fondo, ejemplo, si los hechos no constituyen delito de función previstos en la legislación penal. Cuando las denuncias son calificadas como improcedentes son remitidas al archivo.
Las denuncias declaradas improcedentes o que tengan informe de archivamiento y que pongan fin al procedimiento de acusación constitucional, en cualquiera de sus etapas, no pueden volver a interponerse hasta el siguiente periodo anual de sesiones, requiriendo la presentación de nueva prueba que sustente la denuncia. En caso contrario son rechazadas de plano.
c) Procedencia.- Cuando la denuncia cumple con los requisitos de forma y de fondo que establece el Reglamento es declarada procedente, pudiendo la Sub Comisión recomendar su acumulación con alguna denuncia que se encuentre en estado de investigación. Esto se hace en razón de no duplicar funciones ni generar incongruencias en las decisiones que vaya a adoptar el parlamento.
Si la Sub Comisión considera procedente la denuncia, deberá remitir este informe de calificación a la Presidencia de la Comisión Permanente a fin que se apruebe en forma inmediata el plazo dentro del cual la Sub Comisión realizará la investigación y presentara su informe, el cual no podrá ser mayor de 15 días hábiles, prorrogable, por una sola vez, por un término similar. Excepcionalmente, se podrá fijar un plazo mayor cuando el proceso a investigarse sea susceptible de acumulación con otra u otras denuncias constitucionales.
d) Acumulación.- En caso de existir nueva denuncia que tenga relación con una que es materia de investigación, la Comisión Permanente, al momento de notificar a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales sobre el plazo de la investigación, le comunicará –sobre la base de su informe de calificación- del acuerdo aprobatorio de acumulación, en cuya situación la Comisión Permanente podrá prorrogar el plazo de investigación en forma excepcional.
5.7.2. Etapa Investigatoria o intermedia
Esta etapa está delimitada desde el momento en que la Comisión Permanente notifica a la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales el plazo de investigación así como el acuerdo aprobatorio de acumulación de ser el caso hasta la presentación del informe respectivo.
Cabe precisar que en este periodo es donde se manifiesta más claramente el carácter político-jurisdiccional de la acusación, toda vez que el procedimiento utiliza como medio supletorio y en muchos casos directo, la legislación procesal. El procedimiento en ésta etapa es el siguiente:
a) Notificación de la denuncia y presentación de descargos
La denuncia es notificada por el Presidente de la Subcomisión conforme al inciso d) literal d.1 del Artículo 89° del Reglamento, dentro de los tres (03) días hábiles siguientes a la toma de conocimiento, por parte del pleno de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, del plazo aprobado para realizar su investigación. A la notificación se adjuntan los anexos correspondientes y se otorga al denunciado un plazo de cinco (05) días hábiles para formular su descargo por escrito y presentar u ofrecer los medios indiciarios y/o probatorios que considere necesarios.
En caso de que el denunciado no tenga domicilio conocido o se encuentre fuera del país, se le notifica a través del Diario Oficial ‘El Peruano’ y otro periódico de circulación nacional, que además publique su edición diaria en una página web, adjuntando un breve resumen de la denuncia.
Si el denunciado no formula su descargo dentro del plazo previsto, se tiene por absuelto el trámite y de existir indicios suficientes que hagan presumir la comisión de un delito o una infracción constitucional, la Subcomisión podrá emitir el informe final o parcial correspondiente. En este caso se continuará la investigación respecto a los extremos que no sean materia del informe parcial.
b) Actos procesales previos a la Audiencia
Para el proceso de investigación, la Sub Comisión podrá delegar en un Congresista la realización, en un plazo no mayor de cinco (05) días hábiles, posteriores al acto de delegación, los siguientes actos procesales:
– La determinación de los hechos materia de la investigación.
– La evaluación sobre la pertinencia de las pruebas y/o indicios y la recomendación para la actuación de otros medios probatorios que sean necesarios.
Una vez determinados los hechos que son materia de la investigación y las pruebas e indicios que se han de actuar, el Congresista delegado dará cuenta por escrito a la Presidencia de la Sub Comisión sobre estos actos, en mérito de lo cual se convocará, en un plazo no mayor de cinco (05) días hábiles, a sesión para realizar la respectiva audiencia y notificará al denunciante, denunciado, los testigos y peritos.
c) Audiencia
De conformidad con el inciso d.3 del Art. 89 del Reglamento, la Audiencia se inicia en la fecha y hora establecidas “con la asistencia obligatoria de todos los miembros de la Subcomisión, salvo las licencias previamente autorizadas, a excepción del denunciado ya que si éste no concurre no será impedimento para continuar con las actuaciones.
Luego, el Presidente de la Subcomisión da inicio a la audiencia, dejando constancia de la presencia de los demás miembros de la Subcomisión y de las inasistencias por licencias.
Seguidamente, se procede a recibir las declaraciones testimoniales que hayan sido determinadas por el Congresista al que se le delegó esta función.
El Presidente concederá el uso de la palabra a los miembros de la Subcomisión para que formulen sus preguntas a los testigos y posteriormente hará las propias.
A continuación, se procede a escuchar a los peritos que hayan presentado informe y se formularán las preguntas pertinentes, conforme con lo establecido en la legislación procesal para el interrogatorio a los testigos.
Una vez interrogados los testigos y los peritos, el Presidente de la Subcomisión concede el uso de la palabra a los denunciantes, a fin de que expongan su denuncia; seguidamente otorga el uso de la palabra a los denunciados para que expongan sus correspondientes descargos.
El denunciante puede solicitar una réplica al Presidente de la Subcomisión, en cuyo caso el denunciado tiene derecho a una duplica.
En todo momento las partes se dirigirán al Presidente de la Subcomisión, no estando permitido el debate directo entre las mismas.
La audiencia finaliza con las preguntas que formulen los miembros de la Subcomisión, al denunciado y al denunciante.”
En esta etapa puede producirse la necesidad de ampliar la denuncia producto del desarrollo del procedimiento. ¿En dicho supuesto la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, puede proponer a la Comisión Permanente se acuse por delito distinto y si correspondía solicitar nuevo plazo de investigación?
Como señala Castillo en su Informe al Congreso de la República, “la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales se vería impedida de ampliar los términos iniciales de la Denuncia Constitucional en mérito al obligado respeto al Debido Proceso, pues se vulneraría los derechos de defensa e imparcialidad; el primero, referido a la imposibilidad de defenderse sobre nuevos cargos y el segundo, a la inconveniencia de convertirse en acusador y juzgador.”
De otro lado, en cualquier momento del antejuicio, la Comisión Permanente o el Pleno del Congreso, según corresponda, pueden solicitar al Vocal Titular menos antiguo de la Sala Penal de la Corte Suprema de la República, se impongan, cesen o modifiquen las medidas limitativas de derechos establecidas en el artículo 2 la Ley N° 27379, con excepción de las previstas en su inciso 1) y el impedimento de salir de la localidad en donde domicilie o del lugar que se le fije establecido en su inciso 2), así como las contempladas en el artículo 143 del Código Procesal Penal.
Finalmente, debe señalarse que los miembros de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales están impedidos de presentar o de ampliar Denuncias. De estimarse así so los denunciantes quines deberían ampliar los términos iniciales de su denuncia, encontrándose la Comisión Permanente en capacidad de otorgar un nuevo plazo de investigación, según los precedentes antes vistos.
d) Debido proceso
Al ser un proceso político-jurisdiccional, el antejuicio político debe tener en consideración las reglas del debido proceso en cuanto sean aplicables. No se trata de extender in extenso las garantías del debido proceso propias de la función jurisdiccional, sino sobre la base del principio de razonabilidad aquellas que garanticen la correcta aplicación del procedimiento. Landa ha esbozado un catálogo de garantías que serían:
– El principio acusatorio, que trasladado al ámbito parlamentario y entendido en sentido amplio implica que quienes realcen las investigaciones las investigaciones no sean los mismos que después decidan al respecto.
– El principio de inmediación, que significa –prosigue Landa- que quienes van a decidir (la Comisión Permanente) estén en contacto directo con los funcionarios acusados y con quienes acusan, pues es bastante frecuente que la totalidad de los miembros de la Comisión Permanente no estén presentes al momento que el acusado ejerce su derecho a la defensa y sus descargos, y, a pesar de ello, llegado el momento, emiten su voto sobre algo que no tienen cabal conocimiento, lo cual carece de racionalidad mínima.
– Principio de imparcialidad, el cual, si consideramos que la actuación parlamentaria está interesada por un fuerte matiz político y de oportunidad, viene a constituir un mecanismo de ponderación, morigeración y de racionalidad a las decisiones que vaya adoptar el Parlamento, a fin de no caer en la arbitrariedad.
– Principio de oralidad, por el cual llegado el momento de la actividad probatoria, los medios de prueba deben ser introducidos al procedimiento parlamentario en forma oral.
– Principio de publicidad, según el cual se garantiza el control, por parte de la colectividad, de las decisiones que se tomen; a la vez, que permite legitimar dichos actos desde que estos son conocidos enteramente por la opinión pública.
A estas habría que agregar:
– Derecho de defensa, durante las diferentes etapas del procedimiento de acusación constitucional, el denunciado puede ser asistido o representado por abogado. Castillo considera que el derecho de defensa además contempla, la pertinencia del tiempo para la preparación de la defensa, el acceso en forma irrestricta a las pruebas de cargo y combatirlas, la designación eventual de un intérprete, la libre y privada comunicación con el defensor.
e) Informe Final
El Informe Final es el documento en el cual constan los hechos y los fundamentos jurídicos que dan soporte material a la acusación. Es una especie de veredicto que se asemeja a una sentencia, ya que tiene una parte expositiva, una parte considerativa y una resolutiva.
Este documento se elabora una vez concluida la audiencia y actuadas todas las pruebas, siendo el congresista responsable de la elaboración del mismo, el parlamentario a quien se delegó la determinación de los hechos materia de la investigación y la pertinencia de las pruebas en la fase postulatoria.
El Informe Final se elabora a más tardar, dentro de los cinco días hábiles posteriores a la audiencia, el cual será debatido y aprobado o rechazado, en la sesión que para el efecto convoque el Presidente de la Subcomisión. Es obligatoria la presencia de todos los miembros de la Subcomisión, salvo que se trate de licencias autorizadas.
Debe señalarse que el Informe Final en su parte resolutiva, puede concluir con la acusación del investigado o el archivamiento de la denuncia, y debe ser remitido a la Comisión Permanente, conforme con lo establecido en el literal g) del Artículo 89º. No son admisibles otro tipo de conclusiones y/o recomendaciones.
f) Votación de la Comisión Permanente
Recibido el informe, el Presidente de la Comisión Permanente ordena su distribución entre sus miembros y convoca a sesión de la misma, la que no se realiza antes de los dos días útiles siguientes. En casos excepcionales dicha sesión puede coincidir con el día en que sesiona el Pleno del Congreso.
Si el informe propone el archivamiento o la improcedencia de la denuncia constitucional se procede a votar sin debate. En ambos casos el expediente de la denuncia constitucional se remite al archivo. Si por el contrario propone la acusación ante el Pleno del Congreso, se debatirá el informe y se votará, pronunciándose por la acusación o no ante el Pleno.
Un tema de interés es el concerniente a la votación. Al respecto la Constitución no ha sido del todo clara al respecto. Lo que motivó en su debida oportunidad un pronunciamiento del Tribunal Constitucional (Exp. Nº 006-2003-AI/TC) , así como la modificatoria del Articulo 89º del Reglamento del Congreso de la República mediante Resolución Legislativa Nº 030-2003-CR publicada el 04 de junio de 2004.
Precisamente, el órgano de control de la constitución explicitó que: “La acusación debe ser aprobada por la mitad más uno del número legal de miembros.”
Esto sin duda alguna, coadyuva a garantizar un adecuado control que evite la afectación de derechos en vía de antejuicio, y se corrija los problemas suscitados en los regímenes anteriores.
5.7.3. Etapa acusatoria o final
Representa la última etapa del proceso del antejuicio político. Se hace notoria desde el momento en que se aprueba la misma y que se designa a los integrantes de la Sub Comisión Acusadora, la que estará integrada por tres miembros de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, a propuesta del Presidente de la Comisión, quienes están impedidos de votar la acusación en el Pleno.
a) Sustentación y aprobación del Informe Final
Una vez designada la Sub Comisión Acusadora, ésta evalúa el Informe y prepara sobre esa base la sustentación de la acusación. No se puede variar en esta etapa los términos del Informe Final ni actuar nuevas pruebas.
El debate de la acusación constitucional ante el Pleno no se suspenderá por la inasistencia injustificada, calificada por la Mesa Directiva, del acusado o su defensor. En esta eventualidad y previa verificación de los actos procesales que acrediten la debida notificación al acusado y su defensor, se debatirá y votará la acusación constitucional.
La sustentación es puesta a debate de la representación nacional para luego someter a votación el mismo, pronunciándose en el sentido de si hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la acusación. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de sus funciones y sujeto a juicio según ley, sin perjuicio de lo señalado en el primer párrafo del artículo 100° de la Constitución Política. En el segundo caso, el expediente se archiva.
El acuerdo de haber lugar a formación de causa o no, debe constar en la Resolución que apruebe el Congreso.
La acusación debe contener elementos o indicios razonables que confluyan como sustento de la acusación. No se trata de simples elementos de juicio sino de “verdaderes indicios”. Esto no podría ser de otra manera, más aún hoy en día en donde, la acusación del parlamento tiene mandato imperativo, de tal suerte que el Ministerio Público debe en todos los casos formular la denuncia penal correspondiente.
Nakasaki se pregunta “Si la Fiscal de la Nación no puede calificar la “resolución acusatoria de contenido penal” para decidir no formalizar denuncia penal por no concurrir las condiciones de la acción, ¿quién asumirá tal responsabilidad?, ¿se admitirá en el orden legal la interposición de denuncia penal sin que se verifique si reúne las condiciones de la acción penal?
Aunque Nakasaki concluye de forma diferente a nuestra postura, en el sentido que el Congreso se encontraría prohibido de verificar las condiciones de la acción penal y los presupuestos del procesamiento penal; nosotros creemos que, al contrario, le corresponde al parlamento dicha exahustividad ya que el antejuicio es hoy en día un procedimiento político-jurisdiccional.
b) Las sanciones previas al proceso penal
Un tema harto polémico es el concerniente a la medida de suspensión en el ejercicio del cargo, sin haber de por medio una condena de naturaleza penal. Precisamente la base normativa para esta previsión se recoge del artículo 100º de la Constitución. En ese sentido, el parlamento esta facultado para imponer la sanción de destitución, inhabilitación y suspensión en el cargo accesoriamente a la acusación constitucional.
El Tribunal Constitucional se ha preguntado al respecto: “¿Acaso el Congreso puede imponer sanciones por delitos que no han sido declarados por el Poder Judicial?”. Y también se ha respondido ciertamente: “Sin duda, la respuesta es negativa, porque si así fuera se quebraría no solo el principio de separación de poderes sobre el que se sustenta todo Estado democrático de derecho (artículo 43º de la Constitución), sino también el principio de presunción de inocencia (párrafo e, inciso 24), de su artículo 2º).
La posición del Tribunal Constitucional es muy escueta y no resuelve problemas concretos, más aún en el tema específico de la suspensión, en razón que tanto la inhabilitación como la destitución arriban de modo general a posteriori del proceso penal; en cambio la suspensión es una medida muy utilizada en sede parlamentaria y que ha dado lugar a decisiones polémicas como ha ocurrido con los casos de Martha Chávez Cossío y José Luna Gálvez. Recientemente aunque con distinto contenido, las acusaciones contra Elsa Canchaya Sánchez y Tula Benites Vásquez.
¿Cuál es la naturaleza jurídica de esta medida? ¿Puede el parlamento establecer una medida de privación del cargo aún de manera cautelatoria sin haber de por medio una sanción judicial en el antejuicio política?
Precisamente ahí se ha centrado la polémica, en razón que el argumento lógico de considerar dicha sanción como cautelar le da razón para su procedencia, no obstante que, si así fuera, dicha medida tendría que ser temporal, y no ilimitada como ha sucedido con el caso Martha Chávez y viene sucediendo con el congresista José Luna, pervirtiéndose de esta manera la finalidad de la medida y evidenciándose un claro móvil de “judicialización de la política”.
Precisamente, nadie discute la medida de suspensión, y estamos de acuerdo con el profesor Delgado Güembes cuando señala que la suspensión en la acusación constitucional tiene una connotación especial en razón que como instituto de control político y moral, protege el Estado constitucional de Derecho y el mantenimiento de estándares de conducta políticos (democráticos y éticos); sin embargo, creemos que la suspensión sin plazo vulnera los principios constitucionales que informan el ordenamiento jurídico y del cual no pueden estar exentos de valorar ni siquiera el parlamento, más aún cuando adopte decisiones que afecten derechos fundamentales como el caso de la suspensión que termina anulando en el cargo que ostenta a la persona acusada sin evidente condenada.
Por otra parte, tampoco es justificable la inoperancia judicial, como condición para extender distorsionar la suspensión cautelatoria. Todo lo contrario, el Estado democrático constitucional exige respuestas y soluciones concretas y oportunas de los poderes del Estado, precisos momento en donde se juega la legitimidad.
c) Formalización de la denuncia y apertura de instrucción
El expediente con la acusación constitucional es enviado al Fiscal de la Nación, quien debe formular denuncia penal ante la Corte Suprema de Justicia en el plazo de cinco días naturales. El Vocal Supremo en lo Penal abre la instrucción correspondiente.
6. Consideraciones finales
A pesar de las objeciones que, de vez en cuando, suelen exponerse a las prerrogativas de los altos funcionarios; el Antejuicio se presenta como un mecanismo necesario, hoy en día, que evita la judicialización de la política con la permanente persecución de los altos funcionarios del estado.
Ciertamente, como explica García Morillo , “cuando se ha cometido un delito, la activación del proceso penal, encaminado a dilucidar y aplicar las correspondientes responsabilidades penales no sólo es inevitable, sino saludable. Pero la intromisión de la búsqueda de responsabilidades penales en las actividades políticas, utilizando los Juzgados como sustitutivo del Parlamento y la responsabilidad penal como sustitutoria de la política opera efectos sumamente nocivos en el complejo y delicado entramado institucional de la democracia parlamentaria; en particular, la aparición en el horizonte de la responsabilidad penal implica casi ineluctablemente la pérdida de operatividad de la responsabilidad política, que es el instrumento específico de depuración de responsabilidad característico del parlamentarismo.”