“Seguiré saliendo al exterior acompañado de empresarios y de ministros para vender las posibilidades de mi pueblo”

Alejandro Toledo

Presidente de la República

(Setiembre de 2003)

 

Gustavo Gutiérrez-Ticse[1]

 

  1. 1.         El estado democrático contemporáneo (pesos y contrapesos)

En el constitucionalismo contemporáneo, el modelo democrático se perenniza con la plena eficacia del sistema de pesos y contrapesos del que hablaba Loeweinstein.[2] Sólo así se justifica la vigencia, luego de más de doscientos años, del famoso principio de la separación de los poderes, que en nuestro caso, habita en el artículo 43° de la Constitución.

Ciertamente, hoy en día se entiende que todo poder es limitado. Lo que implica un permanente control entre los propios estamentos de poder y los ciudadanos. Por estas razones, en la constitución no sólo existen los mecanismos democráticos de elección periódica sino  además instituciones de control entre los poderes como la vacancia presidencial, la censura de los ministros, el antejuicio y juicio político  contra los altos funcionarios, el cierre del congreso, entre otras previsiones de alcance constitucional.

Esto se expone con mayor precisión en los sistemas de gobierno presidencialistas como el nuestro. En efecto, qué duda cabe que el sistema de gobierno peruano es de tipo presidencialista. Algunos autores como García Belaunde sostienen que nuestro presidencialismo histórico ha sido relativizado con la incorporación de algunas instituciones del parlamentarismo, sobre todo a partir de la Constitución de 1856 que introduce el Consejo de Ministros, lo cual es respetado en la siguiente Constitución de 1860 y en la de 1920 (que recoge por primera vez a nivel constitucional el voto de censura); no obstante, nuestro sistema sigue siendo presidencialista, moderado en razón de la introducción de las aludidas instituciones, pero presidencialista al fin y al cabo.[3]

Todo ello abona en el sentido que, la democracia contemporánea preserva la triada de poder pero con la condición que se articulen mecanismos de control inter orgánicos que aseguren los fines constitucionales que, como todos sabemos, son por un lado, la plena eficacia de los derechos fundamentales y, de otro, la preservación del poder limitado.

  1. 2.         Los viajes del presidente como preservación del poder limitado

En ese orden de ideas, queda claro que el Presidente de la República es una institución que tiene por misión, en los modelos presidenciales, dirigir y ejecutar las tareas de gobierno. Por un lado, al interior del país, implementando una serie de políticas públicas, y de otro, como Jefe de Estado ante la comunidad internacional.

Precisamente una de las funciones de gobierno sin duda constituye la representación en el exterior, la misma que ha ido acrecentándose en las últimas décadas con el decantamiento de la tesis de la soberanía absoluta de los estados para pasar a fundamentar la interdependencia como condición esencial en el mundo globalizado. Es ello lo que demanda la constitución y participación activa del Presidente de la República en los foros bilaterales y multilaterales que van desde la promoción y defensa de los derechos humanos pasando por la suscripción de acuerdos comerciales hasta visitas amistosas de interés por consideraciones de hermandad, solidaridad, integración, etc.

Se trata de una atribución que forma parte del estatuto del Jefe del Estado, unánime en la doctrina comparada. En efecto, la mayoría de constituciones democráticas contemplan los viajes presidenciales como una atribución del Presidente como Jefe del Estado, condicionado a la autorización del Congreso en lo que concierne al control del plazo.

 

 

Sí en cambio advertimos algunas modalidades. Algunos países exigen que la condición para la autorización, que el requerimiento determine un periodo fijo para el viaje, otros admiten la autorización del parlamento por plazos indeterminados y también hay países que admiten la posibilidad de la salida sin autorización del congreso cuando se trata de ausencias muy breves. En el caso peruano, el artículo Artículo 118° de la Constitución Política, prescribe taxativamente que, corresponde al Presidente de la República pot un lado, representar al Estado, dentro y fuera de la República; y en la misma línea, dirigir la política exterior. Y es ciertamente, en aras de preservar el contrapeso, que la propia Constitución en su Artículo 102.9 estatuye como atribución de congreso de la República, autorizar al Presidente cuando requiera salir del país. En ese sentido, constitucionalmente, estamos en el grupo de los que requieren un periodo fijo.

  1. 3.         Los viajes presidenciales en el debate parlamentario

La tradición peruana ha sido pacífica desde la constitución inicial de 1823 hasta la vigente Constitución de 1993. Para Delgado Guembes, la Constitución adopta un punto intermedio (entre las tesis de la permanencia y de la movilidad) y dice que existen dos reglas básicas para los viajes presidenciales. Se prevé que los presidentes viajen, pero se impone como restricción que el congreso autorice tales viajes.[4] Reiteramos nuevamente: Nótese que en todos los casos el control del parlamento se entiende referido a los plazos

Ahora bien, el debate sobre el tema y el procedimiento adecuado para desarrollar esta atribución presidencial, es en puridad de verdad, de reciente data. Un primer momento ocurre en el gobierno del ex presidente Alberto Fujimori, y la necesidad de promover el país en el contexto internacional. Fujimori salió fuera del territorio nacional en reiteradas oportunidades con el consabido cuestionamiento de los actores políticos de oposición. Fue esta la razón por la cual en el año de 1996 se aprobó la Ley N° 26656, para permitir al Presidente en una fórmula absolutamente permisiva ausentarse del país no sólo  por viajes a eventos determinados, sino además por períodos en los que se tenga previsto atender eventos a determinarse. La condición para justificar el giro a la autorización de los viajes presidenciales era por un lado, el consentimiento del congreso y la posterior dación de cuenta al propio Congreso de los objetivos y destinos cubiertos, inmediatamente a su retorno al país.

Evidentemente, se trataba de una medida que buscaba retocar el desarrollo legislativo de la norma en la medida que a partir de su vigencia, el Presidente de la República podía ausentarse hasta tres meses con la solicitud aprobada del parlamento.

Con el advenimiento de la democracia se empezaron a desarrollar una serie de cambios normativos para retomar la institucionalidad y el resguardo constitucional. En el caso de los viajes del presidente la aprobación de la Ley N° 28344 – Ley que regula la autorización de salida del territorio nacional del Presidente de la República- en el año 2004 deroga la Ley N° 26656. Esta nueva norma retorna al canon inicial de la solicitud específica, deroga la autorización para viajes por plazos  pero se mantiene el deber de informar los resultados y costos de los mismos en plazos perentorios, entre otras medidas.

No debe dejar de recordarse que, en el pleno del Congreso de la República cuando se debatió y aprobó la Ley N° 28344, el entonces presidente de la Comisión de Constitución, Aurelio Pastor, justifico esta nueva norma, en razón que la anterior Ley N° 26656 incluyó la ausencia indeterminada de Jefe de Estado tergiversando el espíritu de la Constitución. Es decir, se le sacaba la vuelta al Parlamento para que este aprobara en un solo acto un período de tiempo, con el fin de que el Presidente durante ese período pudiese entrar y salir del país cuantas veces quisiera.[5]

Hasta aquí la modificación se materializa válida. El tema se desborda sin embargo, cuando en la línea de argumentación del debate se pretende establecer un mayor control parlamentario de los viajes presidenciales, disponiendo (art. 4)  precisar el destino, objeto y duración del viaje; pero además (art. 5) como deber del Presidente del Consejo de Ministros, informar dentro de los treinta (30) días naturales posteriores a la conclusión del mismo, sobre el cumplimiento de los objetivos, la relación de actividades oficiales realizadas, los gastos generados e información adicional que considere de interés para conocimiento del Poder Legislativo.

Se trata de una radical respuesta del Poder Legislativo frente a los excesos en los viajes presidenciales desarrollados en el régimen fujimorista a la luz de la vigencia de la derogada y cuestionada Ley N° 26656. Como se recuerda, durante los dos periodos de gobierno en los años noventa los viajes aumentaron geométricamente en comparación a los realizados por Belaunde en su segundo gobierno y el de García en su primer gobierno. Fujimori llego a viajar 89 veces, y en algunos casos, viajes con destinos polémicos.

Durante el régimen de Alejandro Toledo, los viajes del presidente no disminuyeron ostensiblemente; todo lo contrario, el ex presidente y líder de Perú Posible, viajo hasta el final de su gestión  62 veces. Las que tampoco estuvieron ajenas a las críticas de los legisladores y de la opinión pública al advertir que el presidente viajaba de modo reiterado en su afán de promocionar al Perú.

Precisamente, estas fueron las razones que impulsaron a la oposición a debatir el  tema para establecer una nueva regulación. Sin embargo, creemos que los legisladores se extralimitaron al afianzar la sustentación del viaje y el informe posterior, con lo cual la modificación termina al filo de lo constitucional, ya que mantuvieron prescripciones legales que, en un afán de control, terminan por ser excesivamente celosas de la actuación del gobierno,  si se toma en cuenta que dichas previsiones estaban orientadas al viaje sin destino específico (por plazos) y que la reforma estaba retirando.

Debe recordarse que en esa misma sesión congresal, la congresista Judith de la Mata señaló a voz alzada lo siguiente: “Lamentablemente, en nuestro país la corrupción ha alcanzado dimensiones inesperadas. Muestra de ello fue la corrupción de la década anterior, que se enquistó en la administración pública y en algunos sectores de la sociedad civil y que involucró a los más altos funcionarios del Estado. Debo señalar que estoy totalmente de acuerdo con el proyecto de ley en debate en el extremo de exigir un informe dentro de los 30 días naturales posteriores de finalizado un viaje oficial, porque ello significará una mayor fiscalización de los gastos originados en esos eventos que realiza el Jefe de Estado, así como de los resultados productivos que generan para nuestro país.”

En ese sentido, la Ley N° 28344 como ya lo adelantamos peca de exceso y termina al filo de lo constitucional. Ello es verdad, más aún si advertimos que a finales del segundo período presidencial de García, el parlamento debatió un dictamen a instancias nuevamente de Aurelio Pastor, pero esta vez en una tesis permisiva, proponía reformar la Constitución para permitir que los viajes presidenciales con una duración menor a siete días, no requieran de  la autorización del parlamento:

“Sobre este tema, la Comisión propone la aprobación de un texto sustitutorio al texto original contenido en el proyecto de ley, en el cual se establezca que el Congreso de la República sólo debe autorizar los viajes del Jefe de Estado cuando éste sea mayor a siete días (…).”[6]

Dictamen que si bien no se aprobó, sigue en agenda del parlamento en el presente periodo legislativo. Y resulta ser una propuesta interesante tomando en cuenta que, tal como está desarrollada la normatividad una salida del presidente por horas a cualquier zona de la frontera, por ejemplo Huaquillas, como alguna vez ocurrió, podría generar una absurda vacancia presidencial. La autorización de los viajes debe ser plenamente compatible con la dinámica de la política exterior que implemente el gobierno.

  1. 4.         Los alcances del control parlamentario sobre los viajes del Presidente

En suma, advertimos que en este caso hay un sobre exceso legislativo que supera el continente constitucional. En la lógica de la Constitución de 1993, la aprobación del congreso es ex ante y ciertamente sobre el plazo. Y por tanto, la dación de cuenta posterior es un acto meramente informativo y no vinculante, constitucionalmente hablando.

El propio congreso en el Dictamen elaborado por la Comisión de Constitución presidida por Aurelio Pastor reconoce sobre este tema: “Como se aprecia de la experiencia comparada, la excepción de contar con una autorización del Congreso está generalmente en función a los días de ausencia y no en razón a otros supuestos.”[7]

No obstante, la actuación del Poder Ejecutivo ha sido la de acatar las prescripciones normativas de la Ley N° 28344, informando al parlamento sobre los viajes presidenciales. Así por ejemplo en el caso del actual Gabinete Jiménez, se ha informado en fecha reciente los viajes del Presidente Humala hasta finales del año 2012:

 

 

Queda claro, que en ningún caso, las obligaciones ex post, pueden significar un quebrantamiento de los deberes constitucionales. El control parlamentario si bien constituye una atribución fundamental en los congresos contemporáneos, no puede constituirse en obstáculo insalvable en la actuación dinámica del Estado. Como recuerda Gonzáles-Trevijano, el control parlamentario es un control de naturaleza esencialmente política, en el que la verificación de la actividad gubernamental a los debidos parámetros que han de presidir la actuación del Gobierno se realiza atendiendo de modo principal a la oportunidad, conveniencia y acierto[8].

No se trata de derribar al gobierno o de sancionar a una autoridad como muchos creen. Como recuerda García Morillo, el control es, exclusivamente, una de las fases de la garantía, que consiste en verificar la actividad del sujeto controlado y comprobar su adecuación a los cánones que deben disciplinarla. Por tanto, el control no es la sanción que se impone al controlado, de igual forma que el proceso penal no es la pena que se aplica al condenado. La eventual sanción es un elemento integrador de la garantía, subsiguiente al control, pero no constitutivo del mismo. El único efecto que el control opera, directamente, sobre el sujeto controlado es la influencia que, en su caso, ejerza sobre su actividad presente o futura.[9]

En ese orden de ideas, nosotros creemos que la información de los viajes del presidente, tal como se ha desarrollado a nivel legislativo (si admitimos su validez constitucional), sólo podría ubicarse dentro del control inspectivo que, como señala De Vergottini, se distingue de la más amplia y genérica, llamada cognoscitiva, en cuanto: a) se dirige a facilitar valoraciones y juicios sobre el gobierno, y b) está asistida por un sistema de vínculos jurídicos y políticos, y, a veces, sobre sujetos ajenos a los órganos constitucionales.[10]

  1. 5.            Conclusiones

El tema requiere repensarse en razón de la extrema regulación a nivel legal. No es admisible cuestionar un viaje presidencial por el motivo, como se pretendió con el último viaje del Presidente Humala a Cuba para fortalecer las relaciones bilaterales y, además, para realizar coordinaciones en su calidad de presidente pro tempore de Unasur. En ese sentido, el exagerado debate político en el poder legislativo lo que termina por generar es un clima de inestabilidad política y facilita la intervención de las fuerzas opositoras más allá del control como un medio de presión mediática que afecta la institucionalidad del sistema democrático. No otra cosa podría ser el reclamo del congresista Eguren cuando exige al Presidente del Consejo de Ministros que presente de manera pormenorizada los viáticos utilizados por la delegación que acompaña al Presidente, el costo del uso del avión presidencial y su tripulación, los gastos de alojamiento y alimentación, entre otros requerimientos.

Si bien toda esta información puede ser requerida por la vía de los pedidos de información o mediante el acceso a la transparencia pública, conminar a la entrega bajo el argumento de una infracción de deber y una supuesta responsabilidad solidaria conteste al artículo 128 de la Constitución por la actuación del Presidente de la República, resulta a todas luces fuera de todo margen constitucional en la lógica del control parlamentario. Habida cuenta que, la Constitución le otorga la conducción de la política exterior al Presidente de la República y, lo faculta a salir del país, con la única condición de señalar plazo específico. Sólo en caso de extralimitar dicho plazo, el control trasciende al procedimiento parlamentario sancionador con la vacancia presidencial de conformidad con el art. 113.4 de la Constitución. En los demás casos, estamos ante meros controles inspectivos que, como manifestamos líneas arriba, son esencialmente valorativos.

 

 

Publicado en la Revista Jurídica del Perú en la edición del mes de Marzo del año 2013

 


[1]    Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad San Martín de Porres, Universidad Inca Garcilaso de la Vega y de la Academia de la Magistratura.

[2]    “En una perspectiva histórica, el constitucionalismo ha sido la búsqueda del medio más eficaz para moderar y limitar el poder político, primero el del gobierno y después el de todos y cada uno de los detentadores del poder. (…) El mecanismo más eficaz para el control del poder político consiste en la atribución de diferentes funciones estatales a diferentes detentadoras del poder u órganos estatales, que si bien ejercen dicha función con plena autonomía y propia responsabilidad están obligados en último término a cooperar para que sea posible una voluntad estatal válida. La distribución del poder entre diversos detentadores significa para cada uno de ellos una limitación y un control a través de los cheks and balances –frenos y contrapesos- o, como dijo Montesquieu en una fórmula famosa, “le pouvior arréte le pouvior”. Loeweinstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona 1982,  p. 68-69.

[3] Cf. García Belaunde, Domingo, El presidencialismo atenuado y su funcionamiento (con referencia al sistema constitucional peruano), www.juridicas.unam.mx, p. 124 y ss.

[4]    Delgado Guembes, César, Los viajes del presidente, A & B Editores, Lima, 1998, p. 43

[5]     Diario de Debates del Congreso de la República, Primera Legislatura Ordinaria, Octubre de 2004, Tomo I, p. 158.

[6] Dictamen de la Comisión de Constitución recaído en el Proyecto de Ley N° 3618/2009-CR, p. 6.

[7] Dictamen de la Comisión de Constitución recaído en el Proyecto de Ley N° 3618/2009-CR, p. 6.

[8]           Gonzáles-Trevijano, Pedro, De nuevo sobre el control parlamentario. Una propuesta de teoría general, en Estudios de Derecho Constitucional, Homenaje al Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, tirant lo Blanch, Valencia, 2001, p. 369.

[9] García Morillo, Joaquín, El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento español, Congreso de los Diputados, s.a., p. 296.

[10] De Vergottini, Giuseppe, Derecho constitucional comparado, Espasa, Madrid, 1989, p. 398.

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