LA LEY DE LA CARRERA JUDICIAL: LA IDONEIDAD COMO ELEMENTO REFUNDACIONAL

Gustavo Gutiérrez

I. La reforma judicial sin precedentes

A pesar de los intentos de reforma acaecidos durante el régimen militar de Velasco Alvarado, y posteriormente del gobierno del Presidente Alberto Fujimori, queda claro que la reforma judicial que, de una u otra forma avanza desde el año 2001, período en que el Presidente del Poder Judicial Hugo Sivina convocara al Grupo Especial de Alto Nivel (GTAN), este último proceso avizora en verdad un modelo más que democrático, sin precedentes.

Y decimos sin precedentes por cuanto el proceso actual no solamente compromete al poder político, sino a los jueces y demás operadores de la justicia como actores del mismo. CERIAJUS no es sino expresión de lo dicho.

A contraparte de lo acaecido en España con el Pacto por la Justicia que suscribieron los políticos (léase Partido Popular, PSOE y el Gobierno), en el Perú, el inicio del proceso de reforma no sólo ha convocado a estos (legítimos actores de cualquier reforma), sino en un acto verdaderamente democrático a incluido a jueces, fiscales, miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional y de la sociedad; con lo cual pues, la legitimidad de la CERIAJUS le da el carácter de referente obligatorio, cuando menos al Plan elaborado por éste organismo creado por Ley Nº 28083.

Y precisamente el Plan, cuenta con 8 áreas temáticas, en las cuales CERIAJUS propone una serie de reformas, entre ellas, el factor Recursos Humanos; área en que la reforma adquiere inusitada importancia. Ciertamente, aún con mejores normas y mayores recursos, el factor humano es esencial para cualquier reforma. Por ello, el Plan propone legislar en materia de Carrera Judicial, Carrera Fiscal, Procuradores Públicos, Defensores de Oficio, Auxiliares de Justicia, y Estudiantes de Derecho.

La Carrera Judicial en consecuencia, es la punta del iceberg de un conjunto de propuestas legislativas que tienen como norte realizar un cambio estructural en los nuevos perfiles de los operadores de justicia.

En ese objetivo, el tema del Juez constituye un aspecto central. En él reposa el rol más importante del sistema: “determinar y decidir la causa, y con ello el destino de las partes”.

Esa delicada misión hace como imperativo que la calidad del Juez sea de un especial cariz. Un personaje probo, capaz, visionario y hábil. Un Juez que más allá de permanecer por años en la función y sobre esa base legitime su autoridad, constituya un permanente actor dinámico, capaz y justo frente a los problemas sociales. Ello implica una verdadera carrera judicial que, a la par de asegurar su independencia, realce la idoneidad y honorabilidad como condiciones para mantenerse en la función.

Esa insoslayable necesidad de una ley de carrera judicial, es la que viene generando un permanente debate en la escena política nacional, por cuanto el hecho de asentarse y superar un modelo caduco como el actual, comporta necesariamente adversidades y encontrones propios de cualquier cambio estructural.

II.El proceso de la Ley de la Carrera Judicial

Desde la constitución del Grupo Especial de Alto Nivel (GTAN) y la CERIAJUS en los años 2001 al 2003, la Carrera Judicial ha sido materia de permanente análisis. De hecho, el Poder Judicial formuló una iniciativa en materia de Carrera Judicial. La CERIAJUS como el estamento responsable de diseñar un plan estratégico, presento las Bases de una eventual Ley, que más tarde una Comisión del Congreso la termina de desarrollar. Inclusive Justicia Viva, como grupo representante de la Sociedad Civil propuso una iniciativa que, un grupo de congresistas la respaldaron y presentaron al parlamento.

El parlamento no ha sido ajeno a este devenir. A iniciativa de Fausto Alvarado se constituyó la Comisión Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración en el Congreso de la República el año 2004. Y Raúl Castro Stagnaro ha impedido su paso al olvido y antes bien ha logrado mantener en la escena política durante estos dos últimos años el tema de la Carrera Judicial.

Lo que debe quedar claro, sin lugar a dudas, es que estas tres iniciativas han sido estudiadas y refundidas en una propuesta que ha venido evolucionando en el seno del Poder Legislativo desde el año 2004. Es decir, desde ya 4 años, ergo, 8 legislaturas, y densos debates que han dado lugar a formulaciones y reformulaciones de la misma.

II. Los ejes de la Ley de la Carrera judicial

La propuesta final de la Ley de la Carrera Judicial define su perfil de Juez, y sobre esa base centra su desarrollo en tres ejes básicos: a) El sistema de ingreso, b) El control de la idoneidad, y, c) El control disciplinario.

Por medio del sistema de ingreso se busca articular un conjunto de normas atañentes a la elección, con el propósito de escoger a personas idóneas para los cargos judiciales.

En lo que concierne al control de idoneidad, se propone garantizar la permanencia del Juez en el cargo siempre que observe un nivel profesional adecuado conforme prescribe la Constitución (Art. 146 inc. 3), y para ello diseña un novísimo sistema de evaluación de los magistrados, sobre la base del desempeño funcional.

Finalmente, por medio de control disciplinario, la propuesta normativa busca articular un conjunto de tipos de inconducta funcional así como articular mecanismos de investigación y sanción con el objeto de garantizar la probidad en la función.

III.El control de la idoneidad: la evaluación del desempeño

Se ha dicho en el punto anterior que uno de los ejes de la Ley de la Carrera Judicial es el control de la idoneidad. La idoneidad es la aptitud del Juez. Esa aptitud debe ser cuantificable. Debe ser medida. Y sólo cuando el Juez resulta idóneo, es pacífica su permanencia en el cargo.

En efecto, como sostiene Gonzáles Mantilla , los presupuestos del sistema de carrera, por su relación con la independencia, influyen de manera gravitante en la calidad de la justicia. Precisamente, porque es necesario contar con magistrados calificados para interpretar los cambios frente a los cuales no pueden permanecer extraños, pues los casos judiciales son un resultado de aquellos, los jueces deben ser idóneos –con todo lo que esto implica, además, en términos de valores y principios- para desarrollar, con conocimiento, las diversas técnicas de interpretación y argumentación jurídica en el ordenamiento constitucional.

Ello da cabida pues a la necesidad de contar con un sistema de normas que permitan un control de la idoneidad mediante un proceso continuo de evaluación.

¿Que es lo que hemos tenido hasta ahora? A priori se puede señalar que no ha habido un control de la idoneidad de los Jueces, y ello ha generado un sistema con operadores que no satisfacen las demandas de justicia.

Lo que hemos tenido ha sido un mecanismo de renovación de confianza cada siete años. El cual, “construye la decisión que adopta en función de una convicción de conciencia y su expresión en un voto secreto y no deliberado, si bien esta decisión debe sustentarse en determinados criterios; sin embargo no comporta la idea de una sanción sino solo el retiro de confianza en el ejercicio del cargo”. (Exp. Nº 08105-2005-AA/TC, fundamento 10).

¿Es viable esta suerte “estamento censor” en un estado democrático constitucional que pretenda dotar al juez de todos los medios para convertirse en un verdadero actor social? Creemos que no. Que antes bien, la garantía de un proceso de evaluación progresivo, preestablecido y con los factores adecuados no solo permite un control de la idoneidad, sino que además promueve una sana competencia entre los miembros del cuerpo judicial.

Si ello es así, evidentemente, la ratificación constitucional, ha perdido su carácter inicial, y por tanto debe estar sujeta a cánones y procedimientos garantistas, que impidan avasallar al Juez. Esto se concatena con el Estado democrático constitucional, en donde la independencia del Juez es una máxima, de suerte que la permanencia en el cargo tiene que ser una condición sine qua non para la subsistencia del sistema democrático.

Ello ya ha sido desarrollado inclusive por el Tribunal Constitucional, cuando ha expresado literalmente que la ratificación constituirá en un estado democrático constitucional un “proceso de evaluación del desempeño”: “No debe perderse de vista que el proceso de ratificación de magistrados resulta ser un proceso sui géneris, distinto a un procedimiento administrativo disciplinario, pues conforme lo establece el propio inciso 2) del artículo 154.º de la Constitución, como el artículo 30.º de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, dicho proceso es independiente de las medidas disciplinarias. Es, pues, un proceso de evaluación del desempeño de los magistrados al cabo del período de siete años, que, aunque bastante particular, reúne las características de un procedimiento administrativo, en el que se analiza su actuación y calidad de juez o fiscal, así como su conducta e idoneidad en el cargo, criterios que serán sustentados con los documentos presentados por el propio evaluado, y los recabados a petición del Consejo Nacional de la Magistratura. STC Nº 01333-2006-AA/TC, fund. 14 (Precedente vinculante)

El proceso de evaluación del desempeño ergo, no es sino un moderno desarrollo de la ratificación establecida en la Constitución: dota de derechos y garantías para los jueces así como mejora los filtros para corregir y diagnosticar deficiencias, y eventualmente, separar a un Juez por falta de idoneidad para el ejercicio del cargo.

IV.El proceso de evaluación intermedio

De acuerdo al texto de la Ley de Carrera Judicial el control de la idoneidad tendría dos fases. La evaluación integral cada siete años, y una intermedia o parcial, como la denomina, a los tres años y medio.

La Evaluación parcial a los 3 años y 6 meses ha sido objetada por varios sectores aduciendo su inconstitucionalidad. Se argumenta que el Consejo Nacional de la Magistratura, instancia que sería la encargada, no tiene dicha atribución en la Constitución, con lo cual la puesta en marcha de un medio de control de la idoneidad, el manos antes de los 7 años, devendría en inconstitucional.

Particularmente creemos que, una lectura literal, es decir, meramente semántica, nos concluye que evidentemente la Constitución no señala evaluación parcial de los jueces a los 3 años ni que ésta pueda ser efectuada por el Consejo.

Sin embargo, en el derecho constitucional, desde el período de entreguerras, con el afianzamiento del Estado Constitucional o el estado democrático constitucional, no solamente se incorpora la justicia constitucional, sino además una serie de mecanismos de interpretación que van a coadyuvar a evitar que lecturas mecánicas o vacíos legales puedan sostener un estado perverso e injusto. Como refiere García Belaunde , en el derecho constitucional hoy se es consciente de que la interpretación existe y es necesaria.

En ese sentido, sostener que no es posible un sistema de evaluación parcial como desarrolla la LCJ, porque la Constitución no lo señala sería legitimar una suerte de establishment al interior del PJ, en donde los Jueces no podrían tener ningún tipo de evaluación sino en 7 años.

Sin embargo, la Constitución solamente garantiza a los Jueces a permanecer en el cargo, en tanto que observen conducta e idoneidad propias de la función. (Art. 146.3)

El legislador, interpreta que la idoneidad es un dispositivo marco que debe ser regulado por Ley Orgánica al tratarse de una categoría constitucional que guarda relación con la estructura del PJ.

Y corresponde dicha función de manera conjunta tanto al CNM como el PJ. Por ello es que la propuesta de la Ley de la Carrera Judicial, construye una suerte de Comisión de Evaluación parcial del desempeño, en tanto en cuanto una lectura de concordancia práctica entre los artículos 143º y 154º de la Constitución nos permiten advertir que nos encontramos ante un Gobierno Compartido del Poder Judicial.

Ciertamente, el Consejo Nacional de la Magistratura se convierte en el estamento privilegiado al respecto, al ostentar la presidencia de ésta Comisión. Pero debe quedar claro que dicho órgano tiene la atribución de la evaluación, por tanto su rectoría en el proceso de evaluación parcial es justificable, más aún cuando el Tribunal Constitucional, ha incorporado como mecanismo de interpretación, la teoría de los poderes implícitos (STC Nº 0013-2002-AI/TC) y que justifica el hecho que un estamento pueda efectuar otras funciones sobre la base de la que ostenta literalmente. En otras palabras, si el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa a los 7 años, es válido que pueda hacerlo con los márgenes legales, durante dicho plazo y no sólo al término del mismo.

En efecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia aludida sostiene que “en primer lugar, que no es exacto que, cuando la Constitución no lo haya previsto, el legislador ordinario se encuentre vedado de asignar una competencia a un órgano constitucional o de relevancia constitucional.”

Finalmente, se advierte que del texto final se ha retirado la potestad de la separación del cargo como resultado de la evaluación parcial. Con ello, este proceso de evaluación se constituye en un medio de control correctivo. Por un lado, premia a los mejores mediante ascensos directos, encargaturas provisionales, pasantías, etc; y, por otro, diagnóstica falencias y deficiencias, a efectos los jueces tengan un plazo de 3 años y medio para enmendarlos y dar cuenta en la evaluación integral.

Bajo estos parámetros, la evaluación parcial tiene validez constitucional ya que su desarrollo -aun genere tensión entre las propias disposiciones constitucionales- se resuelve “optimizando” su interpretación. En este caso, privilegiando el mérito para mantenerse en la judicatura, y por tanto su necesidad de permanente verificación.

V.El proceso de evaluación integral cada 7 años

Al igual como en el caso anterior, se sostiene que la evaluación integral no está prevista.

En este tema la interpretación es mucho más contundente. La Constitución establece que cada 7 años el CNM lleva un proceso de ratificación de jueces. Esta ratificación ha sido entendida de modo absolutamente discrecional, en razón que ni la Constitución ni la ley prescribían procedimiento.

Ya habíamos señalado que el Tribunal Constitucional ha establecido que la ratificación es “un proceso de evaluación del desempeño de los magistrados”. Y en efecto, la evaluación de desempeño es una ratificación. Una ratificación reglada con todas las garantías necesarias para evitar la nulificación de los principios de “independencia” e “inamovilidad”.

Y ello es posible hoy en día en donde la ratificación, si bien tiene antecedentes en nuestro constitucionalismo, no podría ser válida sino en claro respeto a los derechos fundamentales y garantías propias de la función jurisdiccional y de sus actores.

VI. Un nuevo Juez para el Estado democrático constitucional

La Ley de la Carrera Judicial va en sintonía con la necesidad de fortalecer un modelo judicial adecuado a tiempos modernos, en donde la impartición de justicia guarde coherencia con la alta misión que ésta significa, y por tanto los jueces constituyan tanto en exponentes de la ética y también de un alto nivel académico y profesional que redunde por un lado en su independencia, y por otro en beneficio de la comunidad a la que administra.