SIMPLIFICACIÓN ADUANERA: REGLAMENTACIÓN Y PROPUESTAS PARA LA NUEVA LEGISLACIÓN ADUANERA

SIMPLIFICACIÓN ADUANERA: REGLAMENTACIÓN Y PROPUESTAS PARA LA NUEVA LEGISLACIÓN ADUANERA

Dr. Manuel A. Solís Gayoso
Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú
Asesor de la Comisión de Comercio Exterior del Congreso de la República (2006/2007)
Docente del Curso de Formación para Auxiliares de Despacho Aduanero en la Universidad Tecnológica del Perú
Catedrático del Curso de Operativa Aduanera, Post Grado de la Escuela Nacional de la Marina Mercante

Resumen Ejecutivo

El presente Informe tiene por finalidad ofrecernos las últimas novedades normativas generadas y por generarse en la legislación aduanera peruana. En primer lugar, trataremos los alcances del Reglamento de la Ley de Simplificación Aduanera y de la opinión oficial de la SUNAT sobre la vigencia de dicha Ley. Finalmente, formularemos propuestas que esperamos contribuyan al actual proceso de adecuación de la legislación aduanera a los Tratados de Libre Comercio.

1. INTRODUCCION

Hoy en día, nuestra legislación aduanera ha experimentado cambios normativos que recogen una serie de medidas que están permitiendo a los empresarios realizar sus despachos de importación y exportación de manera rápida, cumpliendo con los compromisos comerciales que tienen con sus clientes en el exterior.

Estas medidas respondan a la actual tendencia mundial y peruana que permitir la facilitación del comercio exterior en aras de lograr los beneficios consecuentes. A continuación, revisemos el desarrollo de las medidas de facilitación de comercio exterior en el mundo y en nuestro país.

2. LA FACILITACION DEL COMERCIO EXTERIOR EN EL MUNDO

Actualmente, los países en el mundo mundial vienen creando una serie de medidas destinadas a Facilitar el Comercio Exterior, dentro de las cuales se encuentra la simplificación de los procedimientos operativos aduaneros. Es el caso de los países que conforman la Unión Europea que vienen realizando una serie de programas y/o acciones dirigidas Facilitar el Comercio Internacional, sus objetivos centrales son:

 Reducir, simplificar y uniformizar los procedimientos de importación, exportación, tránsito y aduanas, en beneficio de los operadores comerciales y las administraciones públicas;
 Aumentar la transparencia y mejorar el funcionamiento de las normativas comerciales;
 Garantizar una acción internacional coherente para la facilitación del comercio;
 Proporcionar a los países en desarrollo asistencia e instrumentos que les permitan simplificar sus procedimientos y normativas comerciales .

Estos objetivos buscan solucionar el problema de los retrasos y costos generados en las importaciones y exportaciones debido a la existencia de procedimientos aduaneros complejos y engorrosos, especialmente cuando se tratan de mercancías sometidas a controles por parte de una o más autoridades estatales.

Por tal motivo, varios países en el mundo como Chile, México, Japón, China, los países de la Unión Europea vienen suscribiendo Acuerdos de Promoción Comercial – más conocidos como los “Tratados de Libre Comercio – TLC”, dentro de los cuales han establecido seguir un Procedimiento Aduanero Especial con el cual buscan agilizar los despachos aduaneros y de ese modo, incrementan el intercambio comercial entre éstos países.

En el caso peruano, como veremos más adelante, existen Procedimientos Aduaneros pactados en el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y con Chile , procedimientos que en estos momentos vienen siendo implementados en nuestra legislación aduanera y comercial.

3. FACILITACION DE COMERCIO EXTERIOR EN EL PERU

En nuestro país, el Estado viene implementando un conjunto de medidas destinadas a facilitar el comercio exterior, a través de la simplificación de los procedimientos aduaneros y la adecuación de las normas de comercio exterior hacia dicha facilitación. Es así que desde el Poder Ejecutivo, se viene trabajando e implementando un conjunto de Planes Estratégicos Nacional Exportador – PENX, dentro de los cuales se encuentra el Plan Maestro de Facilitación del Comercio, que esta recibiendo el respaldo y apoyo oficial de la Unión Europea .

Por otro lado, se viene creando un marco normativo destinado a promover el incremento de nuestras exportaciones y lograr que nuestros consumidores accedan con mayor rapidez a los productos importados.

i) En este proceso de adecuación normativa, existe un primer conjunto de medidas que regulan los despachos aduaneros en las donaciones. En efecto, mediante la Ley Nº 28905 y el Decreto Supremo Nº 021-2008-EF , fueron creados una serie de disposiciones destinadas a facilitar el despacho de las mercancías provenientes del exterior que ingresan al país en el marco de la cooperación internacional no reembolsable, a título de donación.

Dentro de las medidas establecidas en dichos dispositivos, podemos destacar la posibilidad de tramitar los despachos aduaneros de mercancías restringidas, presentando el cargo de recepción de la solicitud de la autorización ante la Entidad competente, donde conste que transcurrieron siete (07) días hábiles y sin que dicha Entidad haya emitido la autorización.

ii) El segundo grupo de medidas esta contenida en la Ley de Facilitación del Comercio Exterior y en su Reglamento , cuyas principales medidas son:

– La reducción de tiempos para efectuar los despachos aduaneros de importación, en el caso de las mercancías con fines comerciales: en 48 horas; en el caso de los envíos de entrega rápida: en 6 horas;

– La creación de la Ventanilla Unica de Comercio Exterior, la cual permitirá agilizar el control de las mercancías restringidas;

– La publicación de las Resoluciones Anticipadas, es decir, pronunciamientos aduaneros con carácter vinculante sobre temas de valoración, clasificación, origen o rotulado, antes de efectuar los despachos;

– La posibilidad de efectuar el régimen de transito hacia el interior del país, lo que permitirá nacionalizar la mercancía en su destino final, incluyendo el respectivo procedimiento;

– La ampliación del plazo de 6 a 12 meses para que la mercancía extranjera pueda permanecer bajo el régimen de depósito aduanero;

– La implementación de los envíos de entrega rápida que permitan despachar en 6 horas las mercancías, sin límites en la cantidad o el valor;

– La eliminación de la sanción del comiso en las mercancías exportadas;

– La prepublicación de los proyectos normativos aduaneros, para que a los operadores de comercio exterior puedan conocerlas y comentarlas oportunamente;

– La reducción de 12 a 6 horas para que comunicar el término de la descarga de la mercancía a la Autoridad Aduanera;

– La determinación de requisitos para operar como Terminal Punto de Llegada, así como las obligaciones de este Terminal

Es importante señalar que la Ley de Facilitación de Comercio Exterior no ha dejado de lado la relevancia que tiene el control aduanero, por el contrario, también prevé la posibilidad de crear un Comité de Cooperación Aduanera que permita lograr la colaboración de las Aduanas de otros países con quienes el Perú suscribe los Tratados de Libre Comercio. Asimismo, esta Ley establece que la Autoridad Aduanera efectuará un control sobre las mercancías de alto riesgo, pudiendo contar con una información electrónica suministrada por Aduanas de otros países y que tendrá carácter confidencial.

En síntesis, las medidas contenidas en la Ley de Facilitación del Comercio Exterior constituyen un primer paso en la implementación de procedimientos aduaneros, sin descuidar el control aduanero necesario.

4 LA SIMPLIFICACION ADUANERA EN EL PERU

Como es sabido, mediante la Ley 29716 se aprobó la Ley de Simplificación Aduanera, mediante el cual se establecieron las siguientes medidas:

a) Se prorrogó el plazo para embarcar las mercancías exportadas por días adicionales., con lo cual se solucionó el problema de la anulación de las declaraciones aduaneras en las exportaciones, con consecuentes costos que ello generaba;

b) Ampliación del plazo de 3 a 12 meses para la exportación temporal para la reparación de mercancías defectuosas importadas, con lo cual los importadores podrán utilizar sus garantías comerciales que en promedio tienen una duración aproximada de un año;

c) Permitir la destrucción de las mercancías defectuosas importadas, en aquellos casos en los cuales el proveedor del exterior no exija al importador la devolución de dicha mercancía;

d) Precisar que el exportador es el beneficiario en el régimen de reposición de mercancías en franquicia, con el cual se le permitirá importar insumos o materias primas similares a aquellos importados anteriormente (pagando tributos) y que fueron utilizados para elaborar los productos posteriormente exportados

Por su parte, el Reglamento de la Ley de Simplificación Aduanera fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 047-2008-EF y publicado el día 1 de abril del presente año.

Este reglamento ha incorporado una importante medida adicional: cuando la destrucción de la mercancía sea solicitada por un importador registrado en la Dirección General de Salud Ambiental – DIGESA; o en el caso que se trate residuos sólidos de naturaleza radioactiva según lo dispuesto por el Instituto Peruano de Energía Nuclear; dicha destrucción deberá efectuarse en presencia de un notario público y, en su defecto, de un juez de paz de la provincia.

De ese modo, se busca concordar la legislación aduanera con las normas especiales que regulan la destrucción de mercancías consideradas como residuos sólidos por la autoridad competente, así como la protección del medio ambiente.

A pesar que este Reglamento fue publicado el 1 de abril de 2008, existía la duda en cuanto a la vigencia de la Ley de Simplificación Aduanera, considerando el hecho que las Leyes Nos 28905 y 28977 entraron en vigencia al día siguiente de la publicación de sus respectivos reglamentos, esto es, a partir del 9 de febrero de 2008. Esta duda en los empresarios era mayor por cuanto la Ley de Facilitación del Comercio Exterior otros plazos de vigencia para aplicar algunas medidas.

Frente a esta situación, la SUNAT mediante el Memorandum Nº 80-2008-SUNAT-2B4000 ha emitido un pronunciamiento, señalando expresamente que las disposiciones de la Ley de Simplificación Aduanera (y por ende, de su Reglamento) han entrado en vigencia a partir del 4 de enero de 2008. El texto del citado Memorandum es el siguiente:

MEMORANDUM Nº 80-2008-SUNAT-2B4000
A : RAFAEL REAÑO AZPILCUETA
Intendente Nacional de Técnica Aduanera (e)
De : SONIA CABRERA TORRIANI
Gerente Jurídico Aduanera
ASUNTO : Entrada en vigencia de la Ley Nº 29176.
REF. : Memorándum Nº 033-2008-SUNAT/3A1000
FECHA : Callao, 04 de Febrero de 2008
……………………………………………………………………………………………………………………
Me dirijo a usted en relación al documento de la referencia, por el cual formula consulta sobre la vigencia y eficacia de la Ley de Simplificación Aduanera, Ley Nº 29176 [i], habida cuenta que su Disposición Final Única señala que el Poder Ejecutivo reglamentará la citada Ley en el plazo máximo de noventa (90) días calendario, contados a partir del día de su publicación.
Sobre la materia consultada, resulta pertinente remitirnos a la Norma X del Título Preliminar del TUO del Código Tributario, Decreto Supremo Nº 135-99-EF, conforme al cual las leyes tributarias rigen desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que postergue su vigencia en todo o en parte. En tal sentido, podemos observar que la citada Ley Nº 29176 no contiene disposición que postergue su entrada en vigencia o la condicione, en consecuencia el citado dispositivo legal entró en vigencia el 04.01.2008.
Cabe mencionar, que si bien el texto del artículo 54º del TUO de la Ley General de Aduanas [ii], modificado por el artículo 2º de la Ley bajo análisis, señala que “… La regularización del régimen se efectuará en la forma y plazos que establezca el Reglamento”, debemos entender que la norma bajo análisis se está refiriendo al Reglamento de la Ley General de Aduanas [iii], por lo que en tal sentido y acorde con el principio de aplicación inmediata de las normas, contemplado en el Artículo III del Título Preliminar del Código Civil, el nuevo plazo de embarque de las mercancías se encontraría vigente desde el 04.01.2008.
En lo que respecta a los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 29176 que modifican los artículos 66º y 78º del TUO de la Ley General de Aduanas, respectivamente, debemos señalar que en el caso del artículo 66º, el primer párrafo sólo hace un cambio en el número de meses para realizar la exportación de las mercancías, por lo que al igual que en el caso del artículo 54º, dicha modificación resulta aplicable desde el 04.01.2007, tanto para el caso de las exportaciones temporales numeradas con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 29176 que se encuentren vigentes, como para las nuevas que se numeren a partir de la mencionada fecha. En lo que respecta al segundo párrafo, si bien constituye una innovación normativa, el propio texto remite su reglamentación a las “disposiciones que establezca la SUNAT”, por lo que en este caso, tampoco se condiciona su vigencia a la publicación del Reglamento de la citada Ley. En ese mismo sentido, el texto del artículo 78º comentado, no supedita su aplicación a lo que disponga la correspondiente norma reglamentaria.
Atentamente,
Callao, 04.02.2008
Original firmado por
Sonia Cabrera Torriani
Gerente Jurídico Aduanera
Intendencia Nacional Jurídica

SCT/jmr/ccc

5. PROPUESTAS PARA LA NUEVA LEGISLACIÓN ADUANERA

Las medidas detalladas anteriormente no serán las únicas, toda vez que en los próximos meses tendremos un paquete de normas legales que a la fecha vienen siendo elaboradas por el Poder Ejecutivo, en virtud de las facultades delegadas por el poder Legislativo.

En efecto, mediante la Ley Nº 29157 el Congreso de la República ha delegado al Poder Ejecutivo la facultad de legislar las siguientes materias:

a) Facilitación del comercio;
b) Mejora en el marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado;
c) Mejora en la administración de Justicia en materia comercial y contencioso administrativa, para lo cual se solicitará opinión al Poder Judicial;
d) Promoción de la inversión Privada;
e) Impulso a la innovación tecnológica, la mejora de la calidad y el desarrollo de capacidades;
f) Promoción al Empleo y de las Micro, Pequeña y Medianas Empresas;
g) Fortalecimiento institucional de la gestión ambiental; y
h) Mejora de la competitividad de la producción agropecuaria.

Conforme a lo establecido en la citada Ley, el contenido de los Decretos Legislativos se sujetará estrictamente a los compromisos del Tratado de Libre Comercio celebrado entre Perú y los Estados Unidos, así como a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica para su aprovechamiento; considerando en ambos casos las normas constitucionales.

Sobre la base de los parámetros señalados, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y el Ministerio de Economía y Finanzas, actualmente vienen elaborando una Nueva Ley General de Aduanas.

Por tal motivo, alcanzamos las siguientes propuestas normativas para la Nueva Legislación Aduanera que permitan cumplir los objetivos establecidos en la Ley Nº 29157:

a) La Eliminación de la Sanción de Comiso, cuando existan mercancías debidamente consignadas en el Manifiesto de Carga y en el Documento de Transporte (Conocimiento de Embarque, Guía Aérea o Carta Porte, según la vía de transporte utilizado) y que por error no hayan declaradas.

La razón es que en estos casos existe documentación que acredita la propiedad del importador sobre la mercancía no declarada por error, mientras que la sanción de comiso se aplica cuando el importador no puede acreditar la propiedad de la mercancía.

b) La eliminación de la Sanción de Comiso y Multa, cuando el proveedor extranjero haya embarcado erróneamente mercancía que no correspondía al importador, quien de buena fe entrega dicha mercancía a la Autoridad Aduanera. Actualmente, la legislación aduanera es muy estricta y por eso la Autoridad aplica estas sanciones al importador.

c) La sustitución de la sanción de suspensión por la de multa, cuando los despachadores aduaneros gestionan una declaración de una mercancía restringida sin contar con las autorizaciones correspondientes.

Este cambio de sanción se sustenta en el hecho que, si bien esta conducta debe ser calificada como infracción, la suspensión constituye una sanción demasiado severa por los daños empresariales y comerciales que genera tanto a las Agencias de Aduana como a los “Couriers”.

d) La reformulación de los Regímenes de Incentivos y de Gradualidad de Sanciones Aduaneras; toda vez que la actual medida para calcular la rebaja y/o gradualidad de sanciones no cuenta con una base objetiva, atentando no contra los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Por otro lado, ambos Regímenes establecen que los interesados perderán sus beneficios cuando hayan interpuesto impugnación alguna, afectando de ese modo de derecho constitucional a la legítima defensa.

Al respecto, cabe destacar que las disposiciones que regulan estos Regímenes son idénticas a las reguladas por el Código Tributario y normas tributarias complementarias; sobre las cuales existen pronunciamientos del Tribunal Constitucional que reconocen su inconstitucionalidad exhortando a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, a efectos de que modifique dicha resolución respetando los derechos y principios constitucionales .

e) En los Regímenes de Exportación, establecer que la aplicación de sanciones de multa en las declaraciones aduaneras solo procedan cuando se haya regularizado dicha declaración.

Actualmente, el procedimiento aduanero establece la emisión de dos declaraciones de exportación: la primera es emitida para iniciar el despacho y que tiene información de carácter provisional; y la segunda es emitida para regularizar la exportación y su información se convierte en definitiva. No obstante, la Autoridad Aduanera viene aplicando sanciones en los errores consignados en la declaración provisional, acto que desnaturaliza justamente este carácter.

f) Es necesario que la Nueva Ley General de Aduanas y los próximos Decretos Legislativos se establezca una disposición mediante el cual los Agentes de Aduanas puedan entregar los documentos aduaneros cuya antigüedad sea mayor a 5 años, ya sea la Autoridad Aduanera o al Archivo de la Nación, cualquiera que corresponda.

Con esta medida, se logrará que las Agencias de Aduana puedan contar con mayor espacio para mantener los documentos aduaneros de antigüedad menor con las seguridades legales requeridas legalmente; de ese modo podrán reducir los costos por almacenaje que a la fecha viene asumiendo.

e) Finalmente, resulta indispensable que la nueva legislación aduanera establezca un mecanismo que permita a los Almacenes Aduaneros disponer de las mercancías en situación de abandono legal y de comiso que a la fecha se encuentran dentro de sus recintos desde hace varios meses, sin que la SUNAT u otra Entidad Pública los hayan solicitado.

En tal sentido, recomendamos permitir la destrucción de este tipo de mercancías en presencia de un funcionario aduanero y/o de las autoridades vinculadas según la naturaleza de la mercancía. Con ello, los Almacenes podrán contar con el espacio suficiente para incrementar la cantidad de mercancías importadas y exportadas, lo cual es importante ahora que el objetivo del Estado es incrementar estas operaciones de comercio exterior.

En conclusión, esperamos que estas propuestas sean consideradas en la Nueva Legislación Aduanera, las cuales permitirán que el Perú pueda cumplir los compromisos asumidos en los Tratados de Libre Comercio, logrando alcanzar mayores niveles de competitividad y mejorar la calidad de vida de nuestra población.