EL ROL DEL AGENTE DE ADUANAS (Edicion Actualizada)
Artículo publicado en la Revista “Análisis Tributario”. Vol. XXIV. N° 285. Octubre 2011 (páginas 22 a 25)
EL ROL DEL AGENTE DE ADUANAS
EN LA NUEVA LEGISLACION ADUANERA
RESUMEN EJECUTIVO
En nuestro país, las reformas aduaneras implementadas a raíz de la vigencia de los Tratados de Libre Comercio constituyen un gran reto para el Agente de Aduana, cuya condición es estratégica tanto en la operativa aduanera como en el comercio exterior. El presente Informe analiza al detalle dichos roles.
Atendiendo a las consultas formuladas por los miles de lectores de los articulos publicados por el suscrito, me corresponde actualizar los roles cumplidos por el Agente de Aduana, considerando el nuevo marco normativo aduanero en el Perú.
Rol Comercial del Agente de Aduana
En esta parte, veremos la importancia de la condición del Agente de Aduana no sólo en la operativa aduanera, sino también en las transacciones realizadas en el comercio internacional, ámbito al cual nos referiremos en primer lugar.
El comercio internacional consiste en el intercambio de bienes y servicios entre los distintos países, en el caso de los bienes o mercancías su traslado implica necesariamente el cruce de sus fronteras.
Este traslado requiere la participación de personas conocidas como agentes económicos quienes celebran diversos contratos principales (compraventa, suministro, etc.) como accesorios (financieros, de transporte, de seguro, etc.). Estos últimos conllevarán a la finalidad esencial de los contratos principales, es decir, el intercambio de bienes y servicios en el mercado.
La participación de los Agentes Económicos en su conjunto resulta necesaria para el desenvolvimiento de las transacciones comerciales, pero solo alguno de ellos intervienen realizando determinados servicios aduaneros destinados al traslado de la mercancía según las siguientes fases: envasado, carga, estiba, transporte, desestiba, descarga, almacenamiento y despacho.
De todas estas participaciones, la realizada por el Agente de Aduana comprenderá casi todas las fases del traslado de la mercancía por ser justamente el representante del interesado en la operación aduanera, es decir, cuenta con las facultades encomendadas por el dueño, consignante o consignatario de la mercancía.
En efecto, los demás operadores de comercio exterior coordinan con el Agente de Aduana el traslado de la mercancía y el desarrollo de la transacción comercial de manera rápida y eficiente.
En otras palabras, la participación del Agente de Aduana comprende todas las fases del traslado de la mercancía comercializada. Siendo así, resulta comprensible la importancia de su labor en la logística de comercio exterior, entendida ésta como el conjunto de actos que deberán ejecutarse para lograr el traslado de la mercancía de un lugar a otro, procurando que su ejecución se realice generando menores tiempos costos y riesgos.
Es por eso que la facilitación del comercio exterior requerirá de un Agente de Aduana cuya profesionalidad esté a la altura de los encargos, esto es, que cuente con una organización técnica adecuada para disponer de recursos humanos dotados de conocimientos para atender los servicios aduaneros que le corresponda, superando cualquier incidente cotidiano.
En nuestros días, apreciamos un mayor número de Agencias de Aduana que han optado por asociarse o formar parte de las denominadas Empresas Operadoras Multilogísticas, pasando de ser intermediarios entre la Administración Aduanera y sus comitentes exportadores o importadores. De ese modo, les ofrece a éstos últimos un conjunto de actividades cada vez más integral e integrada de servicios que comprenden las fases del comercio exterior.
En tal sentido, podemos observar que el rol comercial del agente de aduanas se manifiesta por los siguientes aspectos:
• Existen contratos celebrados con los agentes económicos, especialmente con los operadores de comercio exterior, que son de carácter accesorio porque sirven para cumplir el contrato principal celebrado entre el importador (comprador, arrendatario o beneficiario del suministro) y el exportador (vendedor, arrendador o suministrante).
• La actividad del Agente de Aduana en el Comercio Internacional tiene su origen en la práctica comercial, es decir, en la costumbre comercial reconocida para efectos legales.
• Como contraprestación por su labor, el dueño o consignatario le abonará por concepto de comisión un monto equivalente a un porcentaje del valor de la mercancía despachada, es decir, el mismo concepto por el cual se paga a un comerciante, específicamente al comisionista.
• Las actividades realizadas por el Agente de Aduana se asemejan sustancialmente con aquellas realizadas en los contratos de intermediación: contratos de comisión mercantil, de agencia y de representación. Sin embargo, nadie ha puesto en cuestionamiento la naturaleza comercial de las actividades materia de dichos contratos.
• A diferencia de los demás intermediarios comerciales, el Agente de Aduana no participa directamente en las negociaciones que van a dar origen a la transacción comercial; aunque dicha inacción no enerva su condición comercial porque existen otros intermediarios comerciales que tampoco lo hacen – como es el caso del broker – y a pesar de ello nadie duda de su condición comercial.
El Rol Aduanero del Agente de Aduana
Como dijimos, en las operaciones comerciales el Agente de Aduana surge en calidad de representante del dueño de la mercadería a importar o exportar frente a los demás operadores (transportistas, agencias navieras, almacenes, etc.).
Por otra parte, el Estado también interviene en el traslado de las mercancías controlando sus fronteras para proteger sus intereses, sean éstos de orden social o económico, encargando este rol a la Autoridad Aduanera (hoy a cargo de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT). Es así que en el ámbito aduanero, el Agente de Aduana es considerado un Auxiliar de la Función Pública Aduanera a quien se le delegaron algunas facultades para realizar los servicios aduaneros, las cuales en principio correspondían a la propia Autoridad Aduanera. Debido a dicha delegación, el Agente contará con mayores obligaciones y, consecuentemente, con mayores responsabilidades en comparación con los demás operadores de comercio exterior.
La operatividad aduanera comprende a todas aquellas actividades realizadas por la Administración Aduanera a fin de controlar el ingreso o salida de las personas, medios de transporte y mercancías del territorio. Con la finalidad de controlar el ingreso o salida de las mercancías, el Despacho Aduanero tiene diversos procedimientos para acogerse a un determinado régimen, operación o destino aduanero, regulados por normas aduaneras especiales de cumplimiento obligatorio.
En algunos países, la participación del Agente de Aduana en la operativa aduanera es obligatoria y aunque en otros como el nuestro los consignatarios o dueños de la mercancía pueden despacharla directamente. Sin embargo, esta labor les acarrearía mayores costos económicos y un conocimiento especializado sobre operatividad aduanera, condiciones que muchos de ellos no están en capacidad de cumplir, por lo cual deberán recurrir al Agente de Aduana. Nuestra legislación aduanera lo comprende dentro del grupo de despachadores de aduana , definiéndolo como una persona natural y jurídica autorizada para prestar servicios a terceros, como gestor habitual en toda clase de trámites aduaneros, en las condiciones y con los requisitos impuestos por la legislación aduanera.
En términos generales, las actividades del Agente de Aduana consisten en describir las características más importantes de la mercancía (tipo de mercadería, cantidad, calidad, peso, valor) de acuerdo a la información proporcionada por su comitente, clasificarla en la partida o subpartida arancelaria respectiva, efectuar la liquidación de tributos aduaneros. Toda esta información será consignada en la Póliza o Declaración de su comitente ante la Autoridad Aduanera, documento que en nuestro país se conoce como Declaración Unica de Aduanas elaborado en formatos por el Agente de Aduana conforme a las instrucciones emitidas por la Autoridad Aduanera. Adicionalmente, el despacho aduanero comprende otros actos adicionales como el solicitar el reconocimiento previo de la mercancía y el análisis de muestras.
Como puede observarse, la complejidad de estas labores requiere de un conocimiento profesional y técnico especializado con el cual usualmente no cuentan quienes comercializan por lo que éstos contratarán a un gestor o asesor en la materia, es decir, del Agente de Aduana.
EL ROL DEL AGENTE DE ADUANAS EN LA NUEVA LEGISLACIÓN ADUANERA
La nueva legislación aduanera, el Decreto Legislativo Nº 1053, Decreto Supremo N° 010-2009-EF han detallado las obligaciones a cargo del Agente de Aduana en su condición de Auxiliar de la Función Pública Aduanera.
Cabe precisar que los agentes de aduana no son los únicos autorizados a realizar los despachos aduaneros, pues esta labor puede ser efectuada por el dueño, consignatario o consignante de la mercancía; los despachadores oficiales ; así como los transportistas y las empresas de servicios de entrega rápida .
Este grupo de operadores de comercio exterior con considerados despachadores aduaneros y responden patrimonialmente frente al fisco por los actos u omisiones en que incurra su representante legal, despachador oficial o auxiliares de despacho registrados ante la Administración Aduanera.
Por un lado, existen un conjunto de obligaciones generales que deben cumplir los despachadores aduaneros; y por otro, un conjunto de obligaciones especiales propias del agente de aduana.
Obligaciones generales de los despachadores de aduana
Dentro de las obligaciones generales que tienen los despachadores de aduana, podemos señalar los siguientes:
a) Desempeñar personal y habitualmente las funciones propias de su cargo, sin perjuicio de la facultad de hacerse representar por su apoderado debidamente acreditado;
Se trata de una obligación personalísima del agente de aduana, con la salvedad del nombramiento de los representantes legales ante la Administración Aduanera cuando la agencia de aduana es una empresa.
El cumplimiento de esta obligación, es decir, si se comprueba que el agente de aduana ha permitido o facilitado la participación de personas no autorizadas en el despacho aduanero; será sancionado con la Cancelación de la autorización para operar como agente de aduana.
b) Verificar los datos de identificación del dueño o consignatario o consignante de la mercancía o de su representante, que va a ser despachada, conforme a lo que establece la Administración Aduanera;
Para cumplir esta obligación, el agente de aduana deberá no solo comprobar a las personas registradas en el portal de la SUNAT “Consulta RUC”; sino además y cuando el dueño o consignatario como persona jurídica deben llenar la declaración aduanera, el agente aduana debe verificar que dicha persona se encuentre premunido de los poderes suficientes a través de alguno de los siguientes documentos:
• Testimonio de la escritura pública de otorgamiento de poder a favor de la persona que va a declarar el valor en aduanas, debidamente inscrita en Registros Públicos.
• Constancia de la vigencia de inscripción del poder en los Registros Públicos.
• En el caso que el apoderado delegue esta facultad, presenta además, el poder especial con firma legalizada.
El incumplimiento de esta obligación será sancionado con multa equivalente al 0.5 de la Unidad Impositiva Tributaria .
c) Destinar la mercancía al régimen, tipo de despacho o modalidad del régimen que corresponda;
Para cumplir esta obligación, el agente de aduana deberá evaluar si la mercancía cumple con las condiciones establecidas en cada uno de los regímenes aduaneros o modalidades de despacho aduanero.
Cuando se declara mercancías a las que no les corresponde la destinación aduanera solicitada; la Administración Aduanera dispondrá dejar sin efecto dicha declaración .
d) Destinar la mercancía con los documentos exigibles según el régimen aduanero, de acuerdo con la normatividad vigente ;
Cada uno de los regímenes aduaneros requiere contar con determinados documentos, siendo los más comunes la factura comercial, el documento de transporte y, de existir, la póliza del seguro de transporte. El incumplimiento de esta obligación genera la sanción de multa equivalente a 0.5 UIT .
e) No destinar mercancía de importación prohibida;
Si bien es obvia la razón de esta obligación de no hacer, también lo es el hecho de interpretar que el agente de aduana no solo esta impedido de declarar las mercancías prohibidas en el régimen de importación sino también en los demás regímenes donde exista prohibición.
Tal es así que la sanción de multa por el monto equivalente a 5 UIT prevista en nuestra legislación aduanera se aplica cuando el agente ha destinado una mercancía prohibida .
f) Destinar la mercancía restringida con la documentación exigida por las normas específicas para cada mercancía, así como comprobar la expedición del documento definitivo, cuando se hubiere efectuado el trámite con documento provisional, comunicando a la autoridad aduanera su emisión o denegatoria de su expedición en la forma y plazo establecidos por el Reglamento; exceptuándose su presentación inicial en aquellos casos que por normatividad especial la referida documentación se obtenga luego de numerada la declaración;
A diferencia de la legislación anterior, donde la obligación se refería a la gestión del despacho aduanero, la Nueva Ley precisa que la obligación consiste en destinar una mercancía restringida con la autorización correcta y vigente del sector competente.
El incumplimiento de esta obligación generará la multa equivalente a 2 UIT; sin embargo, podemos observar que en la legislación aduanera ha tipificado la infracción limitándola solo al régimen de importación para el consumo:
“Destinen mercancías de importación restringida sin contar con la documentación exigida por las normas específicas para cada mercancía o cuando la documentación no cumpla con las formalidades previstas para su aceptación”
Considerando en que materia de infracciones aduaneras prevalece el Principio de Tipificidad, la redacción defectuosa en la Ley General de Aduana no permite sancionar a mercncías restringida sin autorización cuando sean declaradas a otro régimen aduanero.
No obstante, dicho incumplimiento genera responsabilidad penal, ya que nuestra Ley de Delitos Aduaneros – Ley 28008, se tipifica como Delito el Tráfico Ilícito de Mercancías Prohibidas y Restringidas sin permiso.
g) Que el titular, el representante legal, los socios o gerentes de la empresa no hayan sido condenados con sentencia firme por delitos dolosos;
Esta obligación se mantiene y responde a los requisitos que deben reunir los agentes de aduana para mantener su autorización para operar.
Aunque esta obligación se limita a que el agente no sido condenado por delitos dolosos, observamos que la infracción sancionable con suspensión se aplica incluso cuando se haya abierto proceso por delito aduanero; es decir, que esta ampliación de sus alcances resulta peligrosa para el funcionamiento de una agencia de aduana.
Obligaciones Específicas de los Agentes de Aduana
Ahora procederemos a explicar las obligaciones específicas de los agentes de aduana, otorgadas considerando su condición como auxiliar de la función pública:
a) Conservar durante cinco (5) años toda la documentación original de los despachos en que haya intervenido. La SUNAT podrá disponer que el archivo de la misma se realice en medios distintos al documental, en cuyo caso el agente de aduana podrá entregar los documentos antes del plazo señalado.
Transcurrido el plazo de 05 años, o producida la cancelación o revocación de su autorización, el agente de aduana entregará la documentación, permaneciendo la garantía del agente en poder de la Administración.
Existen casos excepcionales en los cuales la Administración Aduanera podrá requerir la entrega de la documentación original conservada antes de los 05 años.
b) Expedir copia autenticada de los documentos originales que conserva en su archivo;
Esta obligación deriva de la anterior consistente en la conservación de los documentos originales; por lo cual el agente de aduana no puede entregar dicha documentación; quedando facultado el agente de aduana para legalizar o autenticar copias de la referida documentación.
En caso el agente de aduana haya autenticado la documentación sin contar con el original en sus archivos o que corresponda a un despacho en el que no haya intervenido; le significará a la agencia de aduana la sanción de suspensión.
c) Constituir, reponer, renovar o adecuar la garantía a satisfacción de la SUNAT, en garantía del cumplimiento de sus obligaciones, cuyo monto y demás características deben cumplir con lo establecido en el Reglamento;
Los agentes de aduana son operadores de comercio exterior y, para obtener la autorización de la Administración aduanera, deberán otorgar una garantía que puede consistir en una Carta Fianza Bancaria o una Póliza de Caución.
La no renovación de algunas de las garantías que haya otorgado el agente de aduana implicara la sanción de suspensión .
d) Comunicar a la Administración Aduanera el nombramiento y la revocación del representante legal y de los auxiliares dentro del plazo de diez (10) días contados a partir del día siguiente de tomado el acuerdo;
Las agencias de aduana que cuentan con una relación de representantes legales y auxiliares de despacho aduanero registrados en el SIGAD.
En tal sentido, la obligación se cumple actualizando los cambios de representantes legales dentro del plazo de 10 días (la Ley anterior solo otorgaba 05 días). De no hacerlo, al agente de aduana en su condición de operador de comercio exterior será sancionado con multa.
e) Solicitar a la Administración Aduanera la autorización de cambio de domicilio o de local anexo, con anterioridad a su realización, lugar que deberá cumplir con los requisitos de infraestructura establecidos por la Administración Aduanera;
Al momento de obtener la autorización, el agente de aduana designará el domicilio en el cual efectúa sus operaciones y que previamente fue inspeccionado por la Administración Aduanera.
Considerando su condición de operador de comercio exterior, el agente que incumpla esta obligación será sancionado con multa.
CONCLUSIONES
¿En qué medida las nuevas normas aduaneras han variado el Rol del Agente de Aduanas?
1. A diferencia de la legislación anterior que regulaba la condición del agente de aduana con una finalidad recaudadora y que llevaba al Agente de Aduana a la necesidad de atender los intereses del fisco; el Decreto Legislativo 1053 distingue las obligaciones que debe cumplir el agente de aduana de las obligaciones tributarias y afines, las cuales corresponden exclusivamente al comitente.
2. Con la legislación aduanera anterior, debido a los fines recaudatorios existía un mayor número de infracciones por errores imputables al agente de aduanas, infracciones que en su mayoría no obedecían a criterios razonables o proporcionales: debemos recordar que solo basta que las infracciones se hayan configurado en forma objetiva (es decir, sin medir el grado de intencionalidad del sujeto).
Comparada con la anterior, la nueva legislación contiene infracciones y sanciones que en su mayoría responden a criterios razonables o proporcionales: el típico ejemplo es la sustitución de la sanción de suspensión por la multa cuando el agente de aduana destina la mercancía restringida sin contar con el permiso correspondiente.
3. A pesar de lo expuesto, debemos señalar que la nueva legislación aduanera el Agente de Aduana volverá a ser responsable de aquellas infracciones generadas por actos propios, como por ejemplo: cuando declara erróneamente la información proporcionada por su comitente, la subpartida arancelaria y la codificación vinculada a la Declaración, así como también cuando dupliquen una declaración con los mismos documentos comerciales.
4. Finalmente, el Agente de Aduana ha dejado de ser responsable solidario con su comitente puesto que las modificaciones aduaneras establece un listado de infracciones tanto para el Agente de Aduana como para el dueño o consignatario de la mercancía.
