Artículos de David Montoya
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https://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/DIDP/files/descentraliza-balances/procesos-pol%C3%ADticos-en-el-dise%C3%B1o-de-pol%C3%ADticas-p%C3%BAblicasel-caso-del-dise%C3%B1o-de-la-descentralizaci%C3%B3n-en-el-parlamento-peruano-2001-2006.pdf
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La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) es una asociación civil creada el año 2007, promovida por algunos presidentes regionales de esa época con el apoyo y la promoción de la cooperación alemana GIZ y el Grupo Propuesta Ciudadana, motivada principalmente porque en el segundo gobierno de Alan García se cercenó la conducción del proceso de descentralización, que al final se redujo a una Secretaría dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros. Han pasado más de 15 años.
En un contexto de crisis generalizada en el país, la voz y la agenda política de los gobernadores regionales buscando salidas o enrumbar caminos aparece todavía muy débil para el problema político no resuelto. Desde la presidencia de la ANGR se ha planteado como salida a la crisis la renuncia de la presidenta de la República o el adelanto de elecciones, actos que se encuentran paralizados por el juego en pared entre Ejecutivo y Legislativo para perdurar hasta el 2026. En ese escenario la ANGR tiene que construir su agenda política ante el gobierno nacional, principalmente para fortalecer el proceso de descentralización y su gestión pública.
El 2023, se cumplen 21 años de la reforma de la Constitución y la promulgación de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR). El objetivo de la reforma era alcanzar un país más integrado, mejor representado y con niveles de desarrollo territorial importantes. Los plazos que se esbozaron en el debate y la interacción entre parlamento, Ejecutivo, sector privado, universidades y sociedad civil, planteaban que los primeros resultados de estas metas se irían a notar en unos veinte o treinta años. Pero, la descentralización que es un medio para alcanzar el desarrollo integral se ha convertido en un fin de los partidos políticos para participar cada 4 años en elecciones.
A la vuelta de dos décadas, es claro que pasará un largo trecho antes de avizorar cambios fundamentales, más aún en un escenario de una alta descomposición política y donde no se mejoran las políticas públicas.
Los gobiernos regionales que por costumbre o eufemísticamente llamamos regiones, no son tales y ese quizá es uno de los primeros cuellos de botella por definir o resolver. Precisamente porque no son regiones el Ministerio de Economía y Finanzas en aplicación del Decreto Legislativo N 955, Ley de Descentralización Fiscal, financieramente las trata como entidades transitorias sujetas, sólo a la primera etapa de asignación de ingresos a los gobiernos regionales, vale decir transferencias presupuestales desde el nivel central. Ingresar a la segunda etapa de asignación de ingresos implicaría que existan regiones, porque se trata de: “Transferencias presupuestales, asignación de los recursos efectivamente recaudados en cada Región por determinados impuestos del Gobierno Nacional, incentivos al esfuerzo fiscal”.
Avanzar a la constitución de regiones, no parece motivar a los partidos ni a las autoridades electas, entre otras cosas por el complejo trámite que implicaría reformar la Constitución y las leyes orgánicas de la descentralización. Una fórmula a debatir, sería potenciar las cinco regiones naturales que a decir de Rolando Arellano (Norte, Sur. Centro, Lima capital y Loreto un departamento-región) se están formando desde la economía. (ver aquí). Ello implicaría modificar la norma de descentralización fiscal para establecer los incentivos a los gobiernos regionales de estas “regiones naturales” y pueden interactuar preferentemente en estos espacios territoriales. Es tratar de iniciar un proceso de regionalización desde abajo.
En continuidad con los anterior, otra fórmula por ver es la propuesta del Banco Mundial que desde el 2017 señala que no se formarán regiones y lo que toca es darles a los departamentos todas las atribuciones de regiones plenas, entre ellas la descentralización fiscal, y realizar la distribución en cuanto al cálculo producido por los impuestos en cada territorio. Adicionalmente, la ley de descentralización fiscal amerita cambios, porque es claro que Loreto es una región en si misma por su extensión territorial que posee y Lima, la capital, es un Régimen Especial y a través de la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce funciones regionales, pero donde la Constitución señala que la capital no formará región. Si esto es así, nunca podría ingresar a la segunda etapa de la descentralización fiscal.
El funcionamiento adecuado de los sistemas administrativos en los gobiernos regionales es otro de los cuellos de botella que se reclama desde los GR sobre todo los referidos a los recursos humanos, el presupuesto y la inversión pública. Por eso las autoridades de los gobiernos regionales invierten tiempo importante de su gestión en venir a la capital y buscar recursos en los ministerios. La Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), desde el 2007 señala que la rectoría de estos sistemas se encuentra en el Poder Ejecutivo. Y, que éste adecúa el funcionamiento de estos sistemas al proceso de descentralización. Lo que no dice la LOPE es si esa adecuación de sistemas al proceso de descentralización es hacia los gobiernos regionales o para las regiones futuras.
Estos son sólo algunos de los muchos temas importantes por resolver a favor de los gobiernos regionales, pero que se puede resumir en una nula o débil conducción del proceso de descentralización, que se ha intentado superar con GORES Ejecutivos, Consejos Descentralizados y otras fórmulas, pero no han logrado superar los problemas principales. La Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización creó el Consejo Nacional de Descentralización, presidido por la PCM y con representantes de los GR y los municipios. Este es un tema fundamental que debiera ser parte de la Agenda Nacional de la ANGR y recuperar el espacio propio de conducción de la descentralización
En nueve meses o diez debe haber una nueva elección en la presidencia de la ANGR, por lo que este primer año del nuevo período de gobernadores regionales debe ser un momento para establecer unos lineamientos centrales de lo que debiera ser la agenda de los gobiernos regionales, frente al gobierno central y de cara al país.
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No hay institución pública más relevante o relacionada con el Bicentenario que la Biblioteca Nacional del Perú que nació como biblioteca pública. Uno de los primeros actos del general José de San Martín, fue crear la Biblioteca Nacional, el 28 de agosto de 1821, a la cual donó parte de su biblioteca personal. Un mes después de la declaración de la Independencia Nacional. El 28 de agosto de 2021 conmemoramos 200 años de la creación de la Biblioteca en el país.
El decreto de creación de la Biblioteca Pública propugna el espíritu de forjar luces y fomentar la civilización: “…los gobiernos libres, que se han erigido sobre las ruinas de la tiranía, deben adoptar otro enteramente distinto…Facilitarles todos los medios de acrecentar el caudal de sus luces, y fomentar su civilización…es el deber de toda administración ilustrada”. Con ello la biblioteca pública ayuda a forjar un “…nuevo temple… el ingenio…”. Y, posibilita el triunfo de: “… las leyes y la tolerancia… origen de todas las acciones nobles. Permitiendo de ese modo: “… la prosperidad de un Estado…”
Este bicentenario de la Biblioteca Nacional del Perú (BNP), con un nuevo gobierno electo, es un tiempo propicio para formular una propuesta integral para el desarrollo y la sostenibilidad de la biblioteca pública, y la promoción de la lectura, con el fin de que el espíritu humanista de don José de San Martín, que puede observarse en su texto “Máximas para mi hija”, pueda concretarse. Una de las miradas en esta conmemoración del bicentenario estará dirigida al estado de situación de la institución bibliotecaria pública y su impacto en el desarrollo humano y sostenible.
La línea de base para alcanzar estos propósitos se haya cuesta arriba como advierte la Encuesta del Ministerio de Cultura en la Política Nacional de Cultura. Casi un 70% de mayores de 14 años, al año 2018, no usa el servicio de biblioteca o sala de lectura, por falta de interés. También existe un cuello de botella normativo-institucional por resolver para un funcionamiento adecuado del Sistema Nacional de Bibliotecas donde la BNP es el órgano rector.
¿Qué se aborda primero, el supuesto desinterés en la lectura o el uso de la biblioteca o se aborda el problema normativo-institucional’? ¿Qué es primero? Los dos se retroalimentan. La falta de interés puede estar escondiendo que no existe la práctica, costumbre o tiempo (costo de oportunidad) de los ciudadanos para revalorar este servicio o el acercamiento a la lectura, hecho que motivaría además construir que nuestra ciudadanía pase de la heteronomía a la autonomía. O, quizá la cultura del espíritu emprendedor en lo económico, tan promovido en las últimas tres décadas, obvie la lectura.
De un lado, el nudo normativo-institucional no permite un funcionamiento descentralizado de la biblioteca pública donde debería definirse la responsabilidad de la creación y sostenibilidad de las bibliotecas, desde un enfoque territorial, y no continuar con la confusión de la responsabilidad compartida. Ayudaría a abordar este problema el que el Ministerio de Cultura termine de aprobar la política nacional del libro y la lectura y fije el nivel de relacionamiento o articulación con los gobiernos subnacionales en relación con la biblioteca pública y la lectura. En el inventario de políticas nacionales del CEPLAN, el sector Cultura tiene sólo tres políticas nacionales, ninguna directamente relacionada con la lectura y la sostenibilidad de las bibliotecas.
| MINCUL | Política Nacional de Cultura |
| MINCUL | Política Nacional de Lenguas Originarias, Tradición Oral e Interculturalidad |
| MINCUL | Política Nacional para la Transversalización del Enfoque Intercultural |
La Biblioteca Nacional del Perú (BNP) con el marco normativo-institucional vigente es el ente rector del Sistema Nacional de Bibliotecas (SNB) donde se encuentran registradas 470 bibliotecas municipales, 3 bibliotecas de Gobierno Regionales, más de 16 mil bibliotecas escolares y todas las bibliotecas de entidades públicas. Tiene bajo su responsabilidad a la Gran Biblioteca Pública de Lima y, ahora, seis estaciones bibliotecarias, 5 en distritos del área metropolitana, y, una en Cajamarca, Cutervo. Además, de estas tareas, nada menores, tiene la alta responsabilidad de custodiar, proteger y salvaguardar el patrimonio bibliográfico de la nación, con recursos muy limitados. En otros países de América Latina, como Chile, Uruguay, Paraguay y el Ecuador, las funciones de Biblioteca Nacional y el Sistema Nacional de Bibliotecas están diferenciadas, incluso dentro de la misma institución, con competencias y presupuesto diferenciado.
En nuestro paso por la BNP, aportamos incorporando la mirada y el enfoque territorial para gestionar el SNB, porque sin lo territorial un organismo público ejecutor como la BNP no puede hacer seguimiento desde la capital a realidades territoriales diversas y heterogéneas.
En esa línea, es importante la desconcentración territorial que la gestión de Ezio Neyra ha empezado a concretar desde la BNP con la creación de la Estación de Biblioteca Pública (EBP) de Cutervo, Cajamarca. Idealmente, los organismos públicos ejecutores se desconcentran en funcionarios u oficinas territoriales por todo el país para producir el seguimiento y la articulación, sobre todo con los gobiernos subnacionales. En esta línea territorial también se enmarca el fomento de Red de Bibliotecas Públicas Municipales N° 1 y N° 2 en la provincia de Arequipa y Sullana para mejorar la administración bibliotecaria y la colaboración entre bibliotecas públicas. Además, de generar espacios de promoción y participación ciudadana mediante la lectura.
Tanto las redes de bibliotecas públicas como las Estaciones de biblioteca que se puedan generar en otras zonas del país, deberían contar con personal desconcentrado de la BNP que pueda generar el cumplimiento de los objetivos y la planificación que se establezca desde Lima, en función de cada realidad territorial.
Mediante la descentralización se estableció que, alcanzaríamos el desarrollo integral, como aspira el artículo 188° de la Constitución. La generación de bibliotecas y actividades de fomento de la lectura esta directamente relacionado con ese propósito. Sin embargo, el andamiaje normativo-institucional debe aclararse o modificarse para que la BNP gestione de mejor modo el SNB con un carácter descentralizado.
El marco legal de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) en su artículo 10° fija las competencias compartidas de acuerdo al artículo 36° de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización y lo replica: “f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales”. Se debe suponer que las bibliotecas están incluidas, pero ¿Quién ejerce, que dentro de lo compartido? Tema que la norma no resuelve.
Lo mismo ocurre con la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades que en su artículo 82° señala que las municipalidades, en materia de educación, cultura, deportes y recreación, tienen como competencias y funciones específicas compartidas con el gobierno nacional y el regional: “11. Organizar y sostener centros culturales, bibliotecas, teatros”. Otra vez, ¿Quién ejerce qué y hasta dónde? Por aclarar y precisar normativamente.
Esta nebulosa sobre competencias específicas compartidas y no aclaradas, en el caso del servicio público de bibliotecas, vale para el conjunto de competencias compartidas que el diseño descentralizador produjo y que no se asignaron o aclararon adecuadamente. Es uno de los problemas por resolver en el diseño de la descentralización, desde hace casi dos décadas.
Sin esta aclaración normativa, los gobiernos subnacionales no incorporaran al servicio de lectura y biblioteca en planes territoriales o de desarrollo concertado y por tanto no se le asignará presupuesto y seguirán al vaivén de la voluntad política de las autoridades. La mayoría sólo mira la inversión en infraestructura, sin percatarse de esta inversión social.
A nivel institucional lo más avanzado en cuanto voluntad política fue la propuesta de creación de la Subgerencia de Biblioteca de la Municipalidad Provincial de Piura, que mediante la Ordenanza Municipal N° 258-02-CMPP, que sigue pendiente de implementación. Una novedad en el espectro de las municipalidades.
En el caso de la biblioteca pública, las estadísticas brindan datos duros. Apenas el 25% de 1874 municipalidades tienen una biblioteca según el INEI y a nivel de gobiernos regionales, existen sólo en Arequipa, Puno y Lima Metropolitana. En el resto de gobiernos regionales, ni si quieran se plantean la biblioteca o la lectura como problema público. Consecuencias de una normativa ambigua y la no definición de organizar y sostener las bibliotecas públicas.
La BNP generó, en su oportunidad, visitas de asistencia técnica a bibliotecas municipales en provincias y se comprobó que algunos distritos que figuraban en el Registro del INEI, en realidad, no tenían el servicio activo. Además, en municipalidades y gobiernos regionales la alta rotación de personal, afecta, también, a las bibliotecas cada cuatro años. Hecho que trastoca, por ejemplo, una gestión eficiente que se venia llevando en la biblioteca regional Mario Vargas Llosa de Arequipa y que decae cuando entran nuevas autoridades y nuevo personal.
En la agenda pública regional no existe una prioridad sobre lectura y bibliotecas que se desprende de la agenda sostenida por las autoridades regionales con los sectores en los GOREs Ejecutivos, donde el mayor interés con el sector Cultura es habilitar los Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) para desarrollar proyectos de inversión pública.
El caso colombiano en cuanto a bibliotecas públicas municipales es ejemplificador. Colombia tiene 1540 bibliotecas públicas en sus 32 departamentos. En sus 1310 municipios se han generado 1315 bibliotecas municipales, además de una Red de Bibliotecas constituidas por 28 redes departamentales, 8 redes en ciudades capitales y 13 redes municipales. En España, está normado que una circunscripción territorial con 5 mil habitantes, está obligada a construir y sostener una biblioteca.
Es cierto que la voluntad de crear y sostener bibliotecas no sólo será consecuencia del cambio normativo. También se debe generar la demanda ciudadana sobre la lectura y el servicio bibliotecario, porque uno de los factores del desarrollo humano hoy es lo que denominamos la sociedad del conocimiento y la información, y que se denominan activos intangibles. Siendo el intangible más importante, además de las tecnologías (Tics), la información y el conocimiento. “El conocimiento ha reemplazado al trabajo y al capital como la fuente fundamental de generación de riqueza”, señaló Daniel Andriessen, en su libro Making Sense of Intellectual Capital, del año 2004.
En medio de la emergencia sanitaria, el esfuerzo de la actual gestión de la Biblioteca Nacional del Perú, respecto de la biblioteca pública ha estado colmada de iniciativas y herramientas digitales y desconcentración territorial que mantienen activa la presencia y la necesidad de la biblioteca pública en el país. Estos esfuerzos debieran hacernos devolver la mirada hacia el estado de la biblioteca pública y sus necesidades para hacerla sostenible. Es una responsabilidad del presente, pero sobre todo del futuro que aspiramos en el bicentenario del país.
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Una gestión gubernamental eficaz debe enfocarse en diversos escenarios y problemas públicos a resolver de corto, mediano y largo plazo. Enfocarse en la promesa electoral como cambio o nueva Constitución, esta muy bien para ser coherente con los electores, pero debe tener en cuenta los tiempos que pueda llevar concretarla, y mientras se deben gobernar los problemas álgidos del país.
Un mandatario de la República, como cualquier liderazgo inteligente, debe sumar y convocar recursos humanos que permitan complementar capacidades y carismas personales y que mejore su espectro en los objetivos de gobierno. Más aún cuando el contexto eminente que tendrá que asumir es el daño de la deslegitimidad de su elección; provocada más por propaganda y noticias falsas que por la realidad.
Por ello la elección del gran coordinador institucional y vocero político del Estado, el Presidente (a) del Consejo de Ministros resulta transcendente, porque no sólo comparten Palacio de Gobierno en alas distintas, sino que este funcionario (a) por su cercanía física, pero también por sus competencias, más claramente de carácter político y de promover políticas, deberá ser el que trace acercamientos, puentes, precise, comunique y explique las decisiones gubernamentales en el más alto nivel.
Según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, al ministro (a) que conduzca la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) le cupe proponer objetivos del gobierno dentro de la Política General, coordinar las políticas nacionales de carácter multisectorial; en especial, las de desarrollo económico y social; asimismo, formula las políticas nacionales del proceso de descentralización y de la modernización de la Administración Pública; y supervisa las acciones de las entidades adscritas a la PCM, como Osignermin, Ositran,Opsitel, Sunass, etc.
Su principal competencia es apoyar al Presidente de la República en la gestión de la política general del Gobierno y conducir el Consejo de Ministros en ausencia del Presidente, porque la Constitución le otorga al Presidente de la República presidir el Consejo de Ministros, con lo cual el ministro de la PCM, no es un Premier, propiamente dicho, ni un jefe de gobierno como en otros países.
La Constitución Política señala que la dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo, por lo que los ministros son individualmente responsables por sus propios actos. Lo que quiere decir que el ministro de la PCM es un par entre pares, junto con los titulares de las otras carteras, y es esencia un gran coordinador en el Estado.
En esas condiciones las competencias y funciones son de tal tamaño que abarcan múltiples campos, pero por la configuración institucional-política en la que se encuentra la PCM no alcanza a tener dientes para morderlas o apenas dientes de leche para alcanzar resultados.
El ministro de la PCM, no es el jefe de los ministros o de lo sectores como a veces se puede colegir en la ciudadanía, por tanto, no puede exigirles, formalmente, cumplimientos ni rendición de cuentas sobre compromisos o resultados. Muchas veces los tiempos y prioridades de los sectores no son los de la PCM.
Esta figura es muy clara en el cumplimiento de compromisos multisectoriales en las mesas de diálogo donde se firman acuerdos de compromisos para gestionar conflictos, donde los sectores nacionales tiene su propia línea de tiempo, que suelen ser la de las urgencias políticas. Ni siquiera un tema tan cercano como la Reconstrucción con Cambios implementada el 2017 puede ser vista por el ministro de la PCM, porque la Dirección Ejecutiva de esta entidad, tiene rango de ministro, y es difícil penetrar esa autonomía.
Con ello, al ministro de la PCM le toca ver directamente, como dirigir el proceso de descentralización y supervisar sus avances en coordinación con los gobiernos regionales, desarrollar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los otros Poderes y coordinar la planificación estratégica concertada. Ninguno un tema menor.
En febrero de 2017, Fernando Zavala, ministro de la PCM impulsó el cambio en la estructura de esta cartera estableciendo siete secretarías de línea: Secretaría de Coordinación, de Comunicación, de Gestión Pública, de Gobierno Digital, bajo la Secretaría General; y la Secretaría de Descentralización, de Gestión Social y Diálogo, y de Demarcación Territorial, bajo el Viceministerio de Gobernanza Territorial, también creado en este momento.
La novedad de esta decisión que se mantiene hasta la actualidad, fue la creación del Viceministerio y que la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) pasaba a ser una Secretaría. La primera impresión es que los actores de los conflictos sociales y los problemas de demarcación estaban muy cerca de la Presidencia de la República y esta nueva estructura establecía un canal adicional con un Viceministro encargado.
Sin embargo, en temas de dirigir el proceso de descentralización, recordemos que fue Alan García quien fusionó, mediante un Decreto Supremo, el Consejo Nacional de Descentralización (CND), en una Secretaría, sin tomar en cuenta la Ley de Bases de la Descentralización, que creo al CND como entidad que conducía la descentralización con un responsable designad por el Presidente de la República, con rango de ministro y representantes de los gobiernos regionales y locales. Una entidad política, dio paso a una Secretaría, con los límites que ello conlleva. Este es uno de los problemas públicos pendientes de resolución. El funcionamiento eficaz de la descentralización y del aparato público en un Estado unitario.
¿Conviene retornar a un esquema de Oficina Nacional con un alto comisionado encargado de los conflictos sociales o la experiencia de la Secretaría es lo más conveniente? Respuestas que deben salir a partir de un balance de cuatro años de funcionamiento de este modelo, pero que debe estar acompañado de los cambios institucionales-normativos para darle a la cartera de la PCM los dientes duros que necesita.
Al finalizar, resaltar una competencia poco visibilizada en la PCM, promover la participación y concertación sociales en la gestión de gobierno y coordinar con instancias de la sociedad en materias de interés nacional. Esta función junto con la de comunicación social que vela por tornar coherente la comunicación del Poder Ejecutivo en su conjunto, en tiempos crispados como el que se le avecina a la gestión del gobierno, un titular de la PCM, vocero político puede ser un factor ciudadano movilizador para estos tiempos difíciles en lo político y lo social.
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Esta cantado que vamos a un parlamento fragmentando, una vez más. Desde el año 2001, se han constituido Congresos con primeras, segundas o terceras minorías hecho que obliga a los políticos a buscar consenso. Lo más cerca que estuvimos de una mayoría absoluta fue en el parlamento elegido el 2016 donde el fujimorismo obtuvo 73 escaños, pero no gestionó en el parlamento sino lo uso para la confrontación política con el Poder Ejecutivo que termino con el cierre el parlamento.
En el parlamento se fiscaliza se representa políticamente, pero también se formulan leyes e iniciativas legales que intentan solucionar problemas públicos, por lo que las leyes pueden ser vistas también como políticas públicas formuladas y/o aprobadas por congresistas.
La formulación e implementación de una política pública que busca dar solución a problemas públicos, puede expresarse mediante una iniciativa legislativa con la cual se define que la ausencia de normatividad es la solución del problema presentado, o de lo contrario puede ser una medida de gestión pública de tipo administrativo, presupuestal o financiera, o cualquier otra medida de carácter ejecutivo. Frances Pallares en el ensayo: “Las políticas públicas el sistema político en acción” dirá que: “los instrumentos de acción de las políticas públicas son las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasión”.
El análisis costo beneficio de las políticas que es de obligatorio cumplimiento fue estudiado en “Balances y perspectivas de la aplicación del análisis costo-beneficio en los proyectos de Ley del Congreso de la República del Perú, producto de la investigación de Antonio Peña Jumpa y Félix Arias-Schreiber quienes analizaron 178 proyectos de ley presentados por congresistas comprendidos en el periodo 2012-2013. Hicieron un análisis cuantitativo llegando a identificar que del total de los proyectos analizados tan solo el 9.6%, es decir 17 propuestas, se podían calificar de aceptable.
Existe una obligatoriedad en el Reglamento del Congreso de la República para presentar en los proyectos de leyes, el análisis costo beneficio. El artículo 75° del Reglamento así lo señala: “Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos. Estos requisitos sólo pueden ser dispensados por motivos excepcionales”.
El primer paso para acercarse al análisis costo beneficio es determinar de antemano cuál es el problema público que se quiere resolver. Este análisis que es complementario con la metodología del análisis costo beneficio, ayudaría a determinar si la resolución del problema público -que es ir a las causas del problema que se pretende resolver-, pasa por un instrumento normativo, de gestión, presupuestal o de incidencia en el funcionamiento del Estado. Así, se puede establecer la pertinencia de formular una iniciativa legislativa.
Para tratar de actuar de manera más asertiva frente a un problema público, se debe buscar varias alternativas de solución y escoger la mejor. Ello implica no sólo tener buena voluntad, o voluntad política, sino contar con información, evidencia y conocimiento sobre el problema que se pretende enfrentar, siempre acompañado de una metodología.
El nuevo período político que se instaure a partir del 28 de julio de 2021, seguirá siendo uno de reconstrucción nacional, aunque ya no de emergencia, por lo que las alternativas de solución a los problemas públicos por resolver también será una obligación del parlamento. Pero no se trata de cualquier salida o de propuestas dirigida a los medios de comunicación sino de buscar soluciones de fondo, por ejemplo, que hacemos con el estado descentralizado y unitario que tiene casi 20 años de instaurada y no ha logrado enfrentar con eficacia la crisis sanitaria.
Determinación de los problemas públicos y el análisis del costo beneficio de las leyes son instrumentos que deben incorporarse a las propuestas e iniciativas políticas legislativas, para de verdad atinar a solucionar los problemas nacionales.
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Escenarios y salidas a la crisis
El derecho constitucional a la protesta ciudadana se encuentra fortalecida a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional del expediente N.° 00009-2018-AI/TC, resuelta en julio del 2020. Al amparo de este derecho la protesta social ha emergido producto del relevo que señala la Constitución, Manuel Merino de Lama, cuando el parlamento votó por 105 votos la moción que declara a Martín Vizcarra vacado de la Presidencia de la República por incapacidad permanente.
Lo que hay que señalar es que según el artículo 115 de la Constitución, si los vicepresidentes están impedidos de asumir la Presidencia de la República, el que asume es el Presidente del Congreso de la República con un único mandato: convocar a elecciones. Y, como el mandato es transitorio, el que el Presidente del parlamento asuma temporalmente la Presidencia de la República: “no implica la vacancia de su cargo de Presidente del Congreso ni de su condición de Congresista de la República”.
Ante estado de cosas se presentan varios escenarios. El primero, es que frente a la moción de vacancia de Vizcarra se presente otra que revierta la votación de 105 votos, y coloque todo a la situación del lunes 9 de noviembre, antes de la votación. Escenario difícil de concretar, por dos razones; un sector de las protestas quiere a Vizcarra devuelta a la Presidencia, pero otro sector ya no lo quiere. Además, eso significaría que el Congreso de la República, en su fragmentación política acepte establecer ese procedimiento.
El segundo escenario, es lo que se ha llamado el factor Paniagua. Primero, identificar un congresista, un político, donde pesan más los intereses nacionales que los propios, eso era Paniagua. Segundo, convencer a Manuel Merino de Lama de renunciar a la Presidencia del parlamento para colocar al congresista identificado en el cargo de Presidente del Congreso y dejarlo expedito para que asuma la presidencia de la República. Nombres existen, Carolina Lizárraga, Alberto de Belaúnde, Luis Roel, entre otros.
El problema principal en este segundo escenario es hacer ágil este proceso que una coyuntura como la del año 2000, con la renuncia por fax de Fujimori, si permitió acelerar procesos y erigir a Paniagua como presidente del gobierno de transición. Pero lo más importante que todos los grupos políticos retiren sus intereses políticos para hacer viable esta posibilidad. Un Congreso tan fragmentado y heterogéneo como el actual, lo hace más complicado.
El tercer escenario, es que el gobierno transitorio de Manuel Merino de Lama, con su presidente del Consejo de Ministros, Antero Flórez-Araoz, se mantengan con las normas y las Constitución en la mano establecer que estamos ante un gobierno que cuenta con toda la legalidad, y su análisis considera que estas protestas se irán disipando conforme pasen los días y se conforme un gabinete ministerial. Aunque, es perfectamente posible, que las protestas se incrementen en cantidad e intensidad, digan lo contrario sobre el sentir ciudadano.
Habría que recordarle a los que apuestan por este escenario que la democracia es forma y fondo. Importa cómo si se toman las decisiones de acuerdo al marco legal y constitucional, pero también importa, el contenido del mismo, y si esto va a generar externalidades positivas o negativas como señalan los economistas.
Por lo que, la vigencia y permanencia de este escenario está en función directa de la permanencia y la calidad de la protesta social.
Un cuarto escenario, es que ante las protestas que crecen se releve al gabinete Flórez-Araoz, y se promueva un proceso político que busque establecer un gabinete ministerial de consenso político y social que conduzca el gobierno de transición en los siete meses que restan para el cambio de gobierno. Ello, implicará que Merino, acepte, que las decisiones principales y la gestión pública del aparato público queda en manos del presidente del Consejo de Ministros y los ministros, hasta el 28 de julio de 2021.
Esta posibilidad, que configura casi un gabinete nacional de salvación nacional, si permitiría que algunas personalidades de diversas inclinaciones o posturas, salgan de sus cuarteles de invierno, y puedan decidirse por aceptar ser parte del servicio público hasta el cambio de gobierno.
La protesta social, para que sea más contundente necesita fijar un horizonte se salida a la crisis política y empujar en esa dirección las manifestaciones. A su vez, el gobierno transitorio de Merino si quiere un régimen de transición que adquiera legitimidad, necesita buscar salidas que no se queden en la formalidad de la norma, sino salidas políticas.
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Jorge Mario Bergoglio, el Papa Francisco, acaba de colocar, nuevamente, un desafío cristiano, pero muy político al mismo tiempo cuando afirma en su “Plan para resucitar la humanidad” de que “nadie se salva solo”, donde él aspira que lo humano deberá ser el sentido principal de la resurrección o la recuperación sanitaria, política, social y económica que demandará afrontar las consecuencias de la pandemia en el mundo y en el Perú.
El Papa Francisco, afirma en su documento: “No podemos escribir la historia presente y futura de espaldas al sufrimiento de tantos…Cada acción individual no es una acción aislada, para bien o para mal, tiene consecuencias para los demás, porque todo está conectado en nuestra Casa común”.
¿Qué necesitamos hacer en el Perú? ¿Se tratará sólo de volver a reactivar los cuatro motores de nuestra economía consumo privado, el gasto público (consumo público más inversión pública), la inversión privada y las exportaciones? ¿Apostaremos por establecer el mismo sentido de progreso, de sólo crecer económicamente y que chorree hacia abajo? ¿No hay necesidad de cambios estructurales donde la persona sea el centro como señala la Constitución Política? ¿la regulación de los servicios públicos en manos de privados o en manos del Estado, será una realidad? Se cae de maduro el fortalecer el sistema de salud y otros sistemas públicos, pero ¿es sólo más presupuesto?
Hay más preguntas, pero en el exterior y dentro del país aparecen reflexiones de que debemos repensar el rol del Estado y la administración pública. Pero, no se trata de obrar cuál péndulo de reloj que en los 80 del siglo pasado apostamos por la prevalencia de lo público sobre el mercado y la oferta y la demanda, que con las administraciones sucesivas acabamos con hiperinflación, un Estado destruido por el mal manejo económico y la presencia del terrorismo; y luego en los 90, como lo estatal anterior era el signo de todos nuestros males, apostamos por el Estado reducido y la prioridad por que el mercado (ese asignador eficiente de recursos) se encargara de proveer los servicios públicos no sólo en salud, también en educación y hasta en telecomunicaciones. Fue el tiempo donde la política, la actividad que debe ver por la resolución de los problemas públicos, es decir de todos o de la mayoría del país, se separo de la economía y así andamos hasta el día de hoy en qué llegó el coronavirus a nuestras vidas y lo social, de manera descarnada aparece como una revelación, pero siempre estuvo allí y no fue una prioridad.
Es cierto que la preeminencia de la economía sobre la política nos permitió acumular miles de millones de soles que hoy nos permiten dar en cuotas prolongadas bonos que permiten palear el hambre de la cuarentena, pero también reveló que la esfera pública y el servicio público, aquel al que apelan los más pobres para intentar mejorar su vida de manera integral simplemente esta desbordado y se hacen grandes afirmaciones que son lugares comunes: “Esta epidemia ha desnudado la escasa capacidad de gestión que tiene nuestro Estado”.
Hace 18 años, el Estado peruano se descentralizó para intentar ser más eficiente y tener un mejor servicio público con autoridades políticas más cercanas a las poblaciones. En paralelo el gobierno central también se desconcentró territorialmente con organismo públicos en el país, porque los gobiernos subnacionales no cumplían con los objetivos nacionales. Ni los desconcentrados ni los descentralizados parecen siquiera responder a un tema básico: contar con información social sobre las poblaciones de pobreza y extrema pobreza a donde dirigir todo tipo de ayuda.
Como señaló hace poco el reconocido sociólogo Manuel Castells: “Ahora se pone en evidencia, más allá del sistema sanitario, la necesaria prioridad de lo público en la organización de la economía y la sociedad. Que no es estatización, porque cada fórmula de defensa del interés público debe adaptarse a las características de cada sociedad”.
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El ex ministro Piero Gezzi en su última intervención en Hacer Perú llama la atención sobre el abandono que tiene la regionalización, que se planteó en su diseño original para acercar el Estado al ciudadano. Gezzi señala que este planteamiento sigue vigente, aunque se cometieron errores, señalando que esta reforma se inició desde la capital y se implementó al “porrazo”, se transfirieron competencias formales sin capacidades. Plantea, que hacer que funcione la descentralización no pasa por hacer capacitaciones, ni encargar una gran consultoría para fortalecer a los gobiernos subnacionales, tampoco por transferirles presupuesto sin darle capacidades al mismo tiempo. Pero, que si pasa por un proceso de acompañamiento y un trabajo en conjunto con los gobiernos subnacionales para fortalecer capacidades y fortalecerlas, y el gobierno nacional aprendería de los cuellos de botella y realizaría los cambios que se necesitan.
Gezzi está planteando que se fortalezcan las relaciones intergubernamentales o la articulación intergubernamental, sin embargo, el problema de la reforma descentralista es más amplio que eso y es un tema para la agenda parlamentaria de los candidatos que quieren ser congresistas en enero de 2020.
La gestión pública del Estado peruano no puede dejar de lado el enfoque territorial para la gobernanza y no puede obviar la reforma descentralista, que sigue pendiente en su resolución o su continuidad. Hace 17 años cuando se aprueba esta reforma es en tránsito hacia alcanzar el desarrollo integral del país. El arreglo institucional transitorio fueron los gobiernos departamentales o gobiernos regionales, pero el tránsito era arribar hacia la regionalización.
Diecisiete años después, el modelo se encuentra paralizado y asumimos como normal la existencia de 27 gobiernos regionales. En el departamento de Lima conviven 3 gobiernos regionales (Lima, el Callao y Lima Provincias). Además, en este tiempo, sólo con leyes nacionales o decretos supremos se han centralizado competencias que fueron otorgadas a los gobiernos subnacionales al amparo de Leyes orgánicas.
Esta reforma descentralista fue producto de un amplio consenso y se gestó en el Congreso de la República entre los años 2001 y 2002. El fujimorismo de Fuerza Popular con el número de congresistas que tuvo dejo pasar la oportunidad de resolver su actual parálisis. Una de las razones por las cuales esta reforma que modifico la estructura del Estado sigue vigente es porque los parlamentos que sucedieron nunca tuvieron una amplia mayoría para modificar la Constitución, a pesar de las críticas que había y hay sobre la descentralización.
La departamentalización se encuentra fortalecida, incluso en contra de los pensadores peruanos (Haya de la Torre, Mariátegui, Víctor Andrés Belaúnde) que desde todas las orillas siempre criticaron una descentralización asentada en los departamentos que sólo eran demarcaciones políticas.
Frente a ello, se han producido diversas formas de articulación intergubernamental (audiencias descentralizadas, GORES, MUNIs) como una forma de ordenar el funcionamiento del Estado, pero en la práctica siempre es una lista de demandas de los gobiernos subnacionales al gobierno central sobre todo en inversión pública y financiamiento de actividades con poca claridad en su cumplimiento.
Hasta los primeros diez años de la reforma descentralista se hacían por lo menos estudios de cuál sería la mejor forma de abordar el paso siguiente a la regionalización. Una de las razones para que no haya descentralización fiscal y sólo haya transferencias a los gobiernos regionales, es porque no existen regiones. Así dice el D.L. N°955, Ley de descentralización fiscal: “asignación de los recursos efectivamente recaudados en cada Región”
Varios celebramos la creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial el año 2017 porque concentraría las tres Secretarías de la PCM que promueven el enfoque territorial del Estado. Sin embargo, los arreglos institucionales para articular el Estado como los GOREs, MUNIs y las Agencias Regionales de Desarrollo no logran establecer un estado más eficaz y más presente como señala Gezzi. Los avances en cuanto a la Reconstrucción con Cambios en 13 departamentos afectados por el fenómeno del Niño, el cumplimiento de compromisos en Mesa de Diálogo generados por conflictos sociales son una muestra de ello.
Plantearse una articulación intergubernamental donde el Poder Ejecutivo acompañe en todo su proceso a los gobiernos subnacionales, además que le transfiere presupuesto, le permite aprender sobre los arreglos institucionales que se requieren para la escala regional y municipal, es perfectamente posible. Por ejemplo, establecer task force o delivery unit intergubernamentales podrían dar resultados más tangibles en plazos muy cortos.
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El último fin de semana, cuando los partidos terminan por elegir en elecciones internas a sus candidatos parlamento, ya aparecieron los grandes carteles aéreos con nóveles políticos, que, sin el número correspondiente todavía, porque todavía no hay inscripción oficial, ya empiezan a presentarse como la renovación de la política. ¿Cuántos políticos hemos visto pasar, de todos los colores, presentándose como lo nuevo y asegurando que con ellos si habrá nueva política?
Asistimos al inicio del marketing electoral, donde otra vez los que tienen mayores recursos podrán alquilar esos enormes espacios aéreos que se encuentran en las principales vías de Lima y el país, publicidad en los principales medios de comunicación, mientras que los de menores recursos tendrán que hacer campañas más inteligentes con mayor esfuerzo.
No tengo nada contra el marketing electoral, pero debe ejercerse con honestidad. En la mayoría de los casos esta actividad profesional válida, es sólo ejercida buscando vender y colocar al candidato en las preferencias de los ciudadanos, generar la recordación de la imagen y sobre todo del número del postulante, y en ambos casos, el marketing electoral que conocemos busca generar simpatías y empatía entre elector y candidato; y quizá en último lugar, vender el contenido de lo que propone.
Con lo que si tengo cuidado es de sospechar de aquellos que proponen ser los nuevos, los impolutos e inmaculados candidatos al Congreso, cuando pueden estar ocultando más de una sorpresa, que a veces el marketing electoral logra ocultar, pero la realidad se impone, lamentablemente, cuando el ciudadano-candidato ya fue proclamado como parlamentario.
Sin embargo, el marketing electoral que predomina es aquel que sólo busca colocar y vender un producto electoral (igual que vender detergentes, yogurt o mantequilla) para que llegue al parlamento, a cualquier costo como el de maquillar algunas máculas en la historiografía del postulante.
Para proteger la salud de los consumidores de los productos que compran, se instauró la institucionalidad de la defensa del consumidor vinculada con la salud de las personas, dando como resultado que en los productos se coloquen octógonos que permitan advertir sobre el alto contenido de sodio, azúcar, grasa y otros derivados que puedan afectar a las personas.
INDECOPI señala en base a la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes que: “Los octógonos facilitan la lectura y comprensión de la información nutricional de los alimentos procesados y las bebidas no alcohólicas, ayudándote a tomar mejores decisiones de compra para ti y tu familia”.
En materia electoral-política para consumir adecuadamente los productos electorales que se nos colocarán en los próximos noventa días, los ciudadanos necesitamos octógonos electorales como publicidad de advertencia que pueda identificar aquellos que los candidatos quieren ocultar, y los ciudadanos pueden tomar las mejores decisiones.
Se podrá argüir que en la elección depende de los ciudadanos informarse para poder tener un voto consciente y responsable. Lo mismo decían las empresas que se oponían a los octógonos de defensa del consumidor en el sentido que la información sobre los niveles de sodio, azúcar o grasa, ya se encontraban en los productos para ser leídos. Era obvio que nadie los leía.
Ahora, con los octógonos de protección de la alimentación, cada vez son más las personas que se fijan si los productos que van a adquirir tienen uno, dos o tres octógonos. Y, se va imponiendo a costumbre de que se opta por comprar productos con un solo octógono, por lo que lo ven más permisible.
En el mismo sentido, en nuestra contienda electoral, tenemos información oficial y de entidades de la sociedad civil que sacan ranking, revisan las hojas de vida de los candidatos y las cruzan con denuncias en el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Policía Nacional y pueden generar observatorios sobre la biografía de los postulantes y establecer sus buenos o malos antecedentes.
Resulta que todo esto que generan instituciones como las encargadas del proceso electoral o instituciones privadas y que incluso son reveladas en los medios de comunicación, no alcanzan a la cotidianidad del ciudadano que decide en la última semana o el día mismo de la votación. El ciudadano, en mayoría, no lee las letras pequeñas o no las entiende.
Un octógono o una publicidad electoral de advertencia parecida si podría tener ese efecto. Una entidad del Estado no podría hacerlo porque la pueden acusar de parcializarse. Tarea para el sector privado y la sociedad civil.
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Segundo Cabanillas Sánchez, era mi tío de sangre, hermano de mi madre, pero no lo era en lo formal. Fue un aprista histórico, que a partir de los años de persecución en los años 30, 40 y 50 tuvo que cambiar sus papeles y de nombre, con el objeto de que las dictaduras de turno no lograran capturarlo y vivir siempre a la zaga de todo. El Panóptico, el Frontón y otras prisiones eran su destino. Hasta los últimos días de su vida, a pesar de las secuelas y hechos evidentes durante el primer gobierno del APRA, siempre fue fiel al partido de Haya, como él lo llamaba.
Antes, los vínculos de conocer o tener en la familia un militante aprista era lo común y es que el APRA alcanzó a ser un movimiento nacional enraizado, hoy es casi una excepción.
Para Segundo Cabanillas, Haya de la Torre, era el líder histórico y conductor de este movimiento que caló, culturalmente, hasta la condición de “pueblo aprista”. En sus continuos relatos aparecían las tres características que Daniel Iglesias en su ensayo: “Historicidades y discursos históricos. El Partido Aprista Peruano y Socialismo y Participación durante la transición democrática peruana de fines de los años 1970”, señala para Haya de la Torre, dentro de la historiografía aprista: “1. El «mártir» del autoritarismo peruano en las narraciones sobre el exilio, la clandestinidad y el encierro. 2. El «pastor» en los recuerdos sobre la fundación del aprismo. 3. El «hombre lleno de virtud» en los textos sobre su vida privada que relatan su infancia, su adolescencia o su edad adulta”.
Las disputas con mi tío materno, en la práctica se centraban a esa suerte de endiosamiento que hacía del fundador del APRA. La universidad y la militancia política me volvió un iconoclasta de las jerarquías y los cargos, pero reconozco en el su lealtad de obrero modesto de una de las fábricas importantes de cerámicos que siempre aporto económicamente para su proyecto político.
Mi segunda importante referencia con el aprismo histórico, la tuve cuando fui asesor parlamentario de Anel Townsend, durante más de una década. Aprendí a conocer mucho más la historia del APRA, pero sobre todo entender cuando se produce el punto de quiebre de este partido y su camino hacia el lado oscuro que hoy sigue ocupando las primeras planas.
Cuando muere Haya de la Torre, se produce la disputa por la conducción del APRA y Alan García, Secretario de Organización del APRA y encargado de las elecciones internas, alteró las ánforas para dar por ganador a Armando Villanueva como candidato a la Presidencia de la República y hacer perder a Andrés Townsend Ezcurra. Townsend, lo señala en una entrevista de “La Revista Dominical” el 14 de febrero de 1993, donde por propia confesión de García le revela la trama en su contra, que acaba con su expulsión del APRA.
Todo este andamiaje contra Townsend, iba cargado de una falsa imagen que lo ubicaban a él como el derechista y a Villanueva y los que los apoyaban como la izquierda socialista. Es tiempo de reivindicarlo.
Mis paso por el parlamento, en pleno gobierno de Fujimori y Montesinos, me toco conocer en más de una ocasión que algunos de los parlamentarios apristas, a la interna, reconocían o por lo menos sospechaban de las irregularidades cometidas en su primer gobierno por el “mozallón”. Cuando, Alan García, por sus condiciones políticas que no desconocemos, gana para el APRA, por segunda vez el gobierno, se alinean a las posiciones oficiales, hasta ahora.
Hoy que vemos desfilar por los medios información sobre propiedades, estacionamientos para yates, protección y favoritismos para autoridades relacionados con congresistas y líderes apristas, surge la entrevista de Luis Bedoya Reyes a fines de 2018 en la revista Caretas: “García destruyó al APRA, y es una pena. Alan no ha tenido ese coraje que da la austeridad, el pensamiento derecho. ¿De dónde compró propiedades hasta en Francia? ¿De donde vivió tantos años en París? Todo eso tiene sus preámbulos en los Mirage”.
Hoy surgen dentro del APRA voces históricas como las de Alfonso Salcedo y Fernando Arias entre otros que llaman a una renovación total y volver a las fuentes primigenias del hayismo, y que es hora de la militancia libre y de rehacer el APRA. Ojalá, lo logren. El Perú necesita partidos políticos y no una red de intereses personales a la que suelen llamar partido político.
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