La reforma descentralista, en salmuera (Revista Páginas N° 232)

Hay una inquietud de agentes pastorales y de instituciones que trabajan en provincias del interior del país, respecto a que la departamentalización de nuestra descentralización obstruye el desarrollo económico e integral de sus territorios que no necesariamente tienen sus interacciones y dinámicas cotidianas al interior de las provincias y distritos de su departamento, sino que tiene intercambios de diverso tipo con provincias o zonas que pertenecen a otros departamentos.

Una de estas inquietudes señala con oportunidad: “…sería muy bueno estudiar este asunto de las regiones hoy. Un departamento=una región  me parece una absoluta tontería. En Ayacucho se ve eso claramente. Huanta se junta tanto con Junín como con Huamanga. El sur (Lucanas-Puquio se va hacia Ica y Arequipa. En fin, decir que Ayacucho es una región  es… un absurdo”.

Interrogantes válidas a diez años de que se implementará el nivel intermedio de gobierno en el Estado peruano con el funcionamiento pleno de los gobiernos regionales, y once años desde que se aprobará la reforma constitucional que retomó el proceso de descentralización, que quedó trunco por el gobierno de Fujimori en el década del 90.  

También, es un momento propicio para reflexionar sobre el futuro o el avance de la descentralización a partir de la reciente designación de César Villanueva Arévalo como Presidente del Consejo de Ministros, que de manera formal le corresponde según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo conducir el proceso de descentralización, pero que es absolutamente claro el compromiso que tiene el desarrollo y el destino de esta reforma, por lo que se espera algunas decisiones en esta materia. La última vez, que un presidente de gobierno regional condujo la PCM, por cuatro meses, por lo menos se planteó el diseño y contenido de lo que era la gestión descentralizada. Casualmente Yehude Simon también fue nombrado en ese cargo un mes de octubre, pero del 2008. En su breve gestión de cuatro meses, se logró promulgar el Decreto Supremo N° 047-2009-PCM donde se aprueba el Plan Anual de Transferencias 2009, pero lo más importante es que se establece la continuidad del proceso de descentralización con el desarrollo de la gestión descentralizada en el sector público.

Más de una década de reiniciada la descentralización en el país, es claro que esta reforma se encuentra en salmuera, vale decir conservada en sus marcos constitucionales y legales que no necesariamente se encuentran a la altura de lo que se requiere en la gestión y en los territorios del país. Son necesarios los cambios en el actual diseño de la descentralización que se aprobó el 2002 como nos lo refiere USAID[1] con sus propuestas de reforma institucional y legal, pero también se requiere conducción de la reforma, que requieren con urgencia el proceso de descentralización para alcanzar eficacia como Estado y una mejora gestión territorial del interior y de Lima Metropolitana, habría que agregar.

El diseño de la descentralización y el consenso político

En diciembre de 2012 en la Revista Páginas señalamos lo siguiente: “Hace más de una década (el 7 de marzo del 2002), un gran consenso nacional permitió aprobar la Ley N° 27680, con la que se reformó el Capítulo XIV de la Constitución política sobre la descentralización, retomando así esta reforma del Estado que fue desactivada inconstitucionalmente por el fujimorismo en los años 90. El propósito fijado fue establecer “una forma de organización democrática y (…) una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”. Como todo proceso de consenso, no siempre se aprueba o se diseña lo que es mejor, sino lo que éste logra alcanzar….”[2]

Este consenso estableció como mandato constitucional[3] sobre el territorio del Perú que el Estado peruano organizara el gobierno en tres niveles: nacional, regional y local. Precisando que el ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. Además, normando que las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.

Dicho proceso de regionalización se inició eligiendo gobiernos (regionales) en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao. Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.

El sesgo legalista del diseño de la descentralista, creyó que bastaba con que se colocase en la Ley de Bases de la Descentralización un cronograma, y que se promulgara en el 2004 la Ley de Incentivos para la conformación de regiones, que repetía las dos etapas planteadas en la ley de bases de que primero se deberían crear regiones entre los departamentos y en un segundo momento, las provincias y distritos si quieren pertenecer a otra región. El fracaso neto del referéndum del año 2005, donde se promovió la constitución de cinco regiones, y no se alcanzó la votación suficiente termino por sacar de juego el norte de la regionalización dentro de esta reforma del Estado, y acentúo el sentido de los gobiernos regionales, donde cada cuatro años se eligen autoridades regionales con un peso político propio que alienta el caudillismo.

Sin embargo, la experiencia política indica que muy pocos presidentes de gobiernos regionales son reelectos, y sólo consiguen volver a ser electos aquellos que lograron modernizar sus estructuras institucionales y lo que tienen mejores resultados en el gasto público. Aunque ello no tiene que ver, necesariamente, con mayor desarrollo integral al interior de los distritos y provincias de su departamento.

La descentralización que se diseñó y aprobó con el consenso político alcanzado del parlamento del período 2001-2006, y que se encuentra vigente es una de tipo político y administrativo, se eligen autoridades políticas cada cuadro años en el nivel local y regional, y se trasfieren funciones y competencias regionales del gobierno nacional al nivel regional, pero por lo general sin presupuestos, ni recursos asociados como ordenan las normas. Esta descentralización debería complementarse con una determinación clara sobre el destino y la implementación de la descentralización fiscal entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. Vale decir, establecer de la forma más equitativa el reparto de la torta de ingresos entre los tres niveles de gobierno, y al interior de cada territorio de acuerdo a sus características propias.

Esto ya fue advertido el año 2006: “En el Perú, las regiones económicas no corresponden a las regiones geo-políticas. Este es un problema para la descentralización y para el desarrollo regional, por dos razones. Por un lado, porque el sustento económico de gobiernos descentralizados no siempre coincide con los límites regionales actuales (los antiguos departamentos), en consecuencia, las bases tributarias no están definidas en función de las regiones económicas que generan la riqueza, sino en función de la demarcación política. Por otro lado, hay una pérdida de economías de escala propias a territorios más amplios que las actuales regiones, tanto por factores de oferta como de demanda”. [4]

Por esa razón, y también porque existen interacciones de diverso tipo no sólo entre departamentos, sino al interior de ellos o entre distritos y provincias de departamentos se requiere promover la descentralización económica dentro de la reforma descentralista, buscando crear mejores condiciones económicas e institucionales, así como mecanismos políticos que permita mejores articulaciones e interacciones en los departamentos (gobiernos regionales), dentro de cada gobierno regional, y no sólo la capital, sino entre sus provincias y distritos periféricos que muchas veces tienen mayores integraciones culturales, históricas y económicas por fuera de los límites de los tradicionales límites políticos departamentales.

No sólo las provincias y distritos del interior del país sufren los efectos de un diseño centrado en lo político y administrativo. El territorio del departamento de Lima también ha sido desmembrado por este diseño de la descentralización hasta con tres gobiernos regionales: Lima provincias, el Callao y Lima Metropolitana que según la Constitución es un Régimen Especial y ejerce funciones regionales en la provincia de Lima, todas con autonomía política, administrativa y económica. Este diseño y su consenso político por ejemplo no alcanzaron a definir el contenido de ese Régimen Especial para Lima Metropolitana y cómo establecer un gobierno en el área metropolitana que comparte con el Callao.

El diseño político de la descentralización establecido por el consenso parlamentario que instaura 26 gobierno regionales -incluida Lima Metropolitana- corresponde directamente con los 26 distritos electorales existentes en el país. Y, a cada distrito electoral le corresponde una representación política en el Congreso de la República. Si las decisiones del parlamento 2001-2006 se realizaban por consenso, es claro que el acuerdo alcanzado para modificar la Constitución y logran el reinicio de la regionalización instaurando gobiernos regionales en nuestros conocidos departamentos, es producto de esta correspondencia política, que como sabemos no siempre es lo que se requiere. Aunque es un tema que es anterior. El año 2000, la Célula Parlamentaria Aprista, mediante un proyecto de ley proponía elegir gobiernos regionales asentados en los departamentos. Fórmula que es vuelta a poner en tapete por congresistas apristas el año 2001, unidos a otros sectores políticos representados en la Comisión de Descentralización del parlamento.

Mariátegui avizoró esta situación cuando señaló: “Ningún regionalista inteligente pretenderá que las regiones están demarcadas por nuestra organización política, esto es que las “regiones” son los “departamentos”. Cuando hablamos de departamento (provincia y distrito), estamos haciendo referencia a un término político no es un término real, no denota una unidad económica y/o histórica. El departamento, sobre todo, es una convención que no corresponde sino a una necesidad o un criterio funcional del centralismo”. [5]

Modificar el diseño de esta descentralización asentada en gobiernos regionales departamentales, implica generar un gran consenso político que mejore esta reforma que tiene más de una década y es posible a la luz de la práctica generada establecer cambios constitucionales, institucionales, de política y gestión pública y de carácter legal. Pero, ese es el problema. El consenso político generado el 2001 fue producto de la salida oscurantista que significó el fujimorismo, por lo que los alineamientos eran más factibles, dentro de la preservación fundamental de los intereses principales de cada quien.

Las mismas razones, por las que no se puede elegir al Defensor del Pueblo y a los magistrados de la Corte Suprema, alcanzar consenso o una mayoría calificada, es lo que mantiene en salmuera el diseño de esta reforma descentralista que luego de diez años necesita modificaciones y cambios, como el de la integración de regiones, el norte de la regionalización, adecuación de sistemas administrativos a los espacios regionales y locales, superposiciones de competencias y funciones, servicio profesional sector público, descentralización fiscal, distribución del canon, financiamiento de funciones regionales ya transferidas, coordinación intergubernamental, entre otras. Algunos de estos cambios y mejoras implican modificaciones constitucionales, por lo que se requiere una mayoría calificada para producirla. Quizá por eso se ha logrado mantener inalterable, para bien y para mal, esta reforma del Estado. Pero por la experiencia comparada en países más avanzados en esta materia, el fortalecimiento de la descentralización siempre es acompañado de otras reformas públicas. En el Perú, no ha sido el caso.

Sólo 16 congresistas que venían del período 2001-2006, donde se formuló y aprobó nuestra actual modelo de descentralización, fueron reelectos para el período 2006-2011. La mayoría de los reelectos no participó de manera especializada en el proceso de formulación de la política de descentralización, por lo que es evidente el debilitamiento institucional de esta política de Estado y de su conducción, que se engendra luego del fracasado referéndum del año 2005, pero que se consolida y se desarrolla a partir del año 2006.

La conducción de la descentralización

A la mitad del gobierno de Humala, uno de los déficits notorios es el una adecuada conducción de la reforma descentralista. El presidente inició su gobierno con un discurso descentralista que incluso planteó el reconocimiento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales  (ANGR) y que: “El  gobierno  nacional  será  el  principal  aliado  de  los  gobiernos regionales  y  locales. Una  de nuestras  primeras  medidas será la instalación de un mecanismos de relación fluida del gobierno con los presidentes regionales”.

A inicios de diciembre de 2011, con la salida de Salomón Lerner y sus ministros, se produce un giro que ha consolidado la presencia ejecutiva del gobierno nacional en todo el territorio del país, aunque la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) dice otra cosa como su competencia exclusiva: “Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales…en todos los niveles de gobierno”.

A pesar de ello, el gobierno nacional mediante convenios con las municipalidades, obvia el nivel intermedio de gobierno,  e inaugura pistas, veredas y hasta locales de centros iniciales en distritos, además de obras de inversión de mayor envergadura en los departamentos, donde muchas veces los alcaldes provinciales y los gobiernos regionales son los últimos en ser informados. Hay un evidente recentralización de las funciones ejecutivas en el gobierno nacional que se confirman con la tendencia presupuestal “in crescendo” a favor de los sectores nacionales. (Ver Cuadro)[6] y dejando de lado a los gobiernos regionales, por más que éstos han sido solidarios con el gobierno de Humala. Basta recordar el respaldo que le dio la ANGR al gobierno, que en ese momento presidía César Villanueva,  en momentos críticos como el caso Conga.

La conducción de la descentralización es competencia directa del Presidente del Consejo de Ministros, vale decir de César Villanueva. Para ello cuenta con la Secretaría de Descentralización que según el Reglamento dela PCM aprobado con el Decreto Supremo N° 063-2007-PCM, le corresponde: “dirigir y conducir el proceso de descentralización… aprobar normas en materia de descentralización”. Es claro que ello no se ha producido. Hay una agenda embalsada de políticas y problemas por resolver en la reforma de la descentralización que no se atiendan, no se tocan, ni se conversan en la PCM.

La mejor prueba de esta ausencia de conducción de la descentralización es el nulo tratamiento que tiene la propuesta del Plan Nacional de Descentralización 2012-2016. La Secretaría de Descentralización, mediante resolución No.077-2012-PCM/SD aprobó la propuesta del Plan Nacional de Descentralización 2012-2016, dejando sin efecto la propuesta del Plan Nacional de Descentralización y Regionalización que propusiera Manuel Dammert como Secretario de Descentralización en diciembre de 2011. En octubre de 2012, la gestión de Rosa Florián inició la socialización de la nueva propuesta del Plan Nacional de Descentralización 2012-2016, que dejó de lado la regionalización, estableciendo permanentes marchas y contramarchas. Hasta la fecha dicho Plan no tiene el carácter de documento oficial, en la práctica esta en salmuera y prácticamente olvidado. Lo mismo ocurre con el funcionamiento o la implementación del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), que como señala la LOPE, debe ser presidida por el Presidente del Consejo de Ministros. El CCI fue instalado de manera protocolar estando en la PCM Yehude Simon, pero sus predecesores definieron que se tenía que perfeccionar el reglamento. En ese proceso ha quedado latente. Y son temas, que no ameritan cambios constitucionales de difícil resolución, sino acciones de conducción y de gestión política, como el mismo tratamiento de las funciones regionales por transferir o de las ya transferidas. Gestiones de la cual ha estado y sigue estando ausente la Secretaría de Descentralización.

Hoy que César Villanueva ha asumido la Presidencia del Consejo de ministros, según sus propias declaraciones sin retorno al espacio regional, es claro que se espera algún cambio de giro que haga cambiar o mover un poco la salmuera en la que se conserva el actual diseño y las políticas que se requieren en materia de descentralización.

Una carta publicada por César Villanueva en el Boletín oficial de la ANGR en diciembre de 2012 comentando el Plan Nacional de Descentralización 2012-2016, me exime del norte que debería buscarse para potenciar y mejorar la descentralización y la regionalización en el Perú: “Desde hace más de un año, insistimos en que el relanzamiento de la reforma es indispensable. Construir entre todos un nuevo pacto político que establezca una agenda renovada y una hoja de ruta del proceso, es impostergable si queremos acercar el Estado a la gente y diseñar e implementar políticas públicas de desarrollo sostenible e inclusión social, fortaleciendo la gobernabilidad democrática y la gobernanza del país. ¿Estará dispuesto el gobierno nacional a hacer ese tránsito con los gobiernos subnacionales? La discusión del Plan propuesto por la Secretaría de Descentralización será una oportunidad para comprobarlo”. [7] Esperamos que la pregunta planteada alcance  una respuesta positiva.