(Publicado en la Revista Brujula -PUCP N°22)

Las principales encuestas publicadas en el mes de febrero confirman la tendencia de que el nuevo Congreso de la República que se inaugure el 28 de julio de 2011, volverá a tener una composición fragmentada. La encuesta de febrero de IPSOS Apoyo muestra que en el terreno del parlamento Perú Posible obtendría 19%; Fuerza 2011, el 15%; Solidaridad un 12%; Gana Perú, el 9%; Alianza por el Gran Cambio un 6%; y el APRA alcanzaría el 5%. DATUM en la segunda quincena de febrero, obtiene los siguiente resultados a nivel congresal: Perú Posible 18.8%; Fuerza 2011, 13.4%; Solidaridad, 11.4%, Alianza por el Gran Cambio, 5.7%; Gana Perú 4.8% y el APRA, 3.2%. A nivel, presidencial la encuesta del mismo mes elaborada .por el IOP de la Universidad Católica confirma esta tendencia.

Estos índices sobre las percepciones de la opinión pública, muestra que en el próximo parlamento no habría mayorías absolutas de ningún grupo político, y sólo asistiríamos a mayoría relativas, por lo que otra vez el mandato popular configuraría un escenario legislativo débil y fragmentado, en cuanto a la representación parlamentaria, por lo que las negociaciones y la búsqueda de acuerdos, consensos y alianzas definirán la conducción de este poder del Estado.

Esta situación, al mismo tiempo hará más difícil realizar ajustes institucionales y sobre todo modificaciones constitucionales que forman parte de las ofertas y promesas electorales de diversos candidatos al parlamento para mejorar su relación con la ciudadanía en el terreno de la representación política, la lucha contra la corrupción, la revocatoria o la renovación por mitades, así como profundizar la transparencia del uso de los recursos presupuestales y humanos en el Congreso de la República. Muchas de las propuestas e iniciativas que se presentan implica que se modifique la constitución política, es decir contar por lo menos con dos tercios de los congresistas hábiles, que a partir del 28 de julio de 2011 se elevará a 130.

La Constitución Política es muy clara :

Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.

Pero no sólo cambios constitucionales que mejorarían la institucionalidad del Estado y del parlamento serán parte de un largo proceso de negociación que no siempre arriban a buen puerto, sino que decisiones como elegir al Defensor del Pueblo, definir tratamientos tributarios para una determinada zona del país, y elegir a los miembros del Tribunal Constitucional, requiere de esta mayoría calificada, siempre difícil de alcanzar en parlamentos fragmentados, por lo que el nivel y tipo de negociaciones políticas será el método para tomar decisiones y alcanzar resultados.

El otro elemento que se puede advertir de la percepción y opinión pública ciudadana es su requerimiento generalizado de siempre alcanzar una renovación política en el Congreso, sin que puedan llegar a advertir que el parlamento peruano, por lo menos en los últimos quince años, tiene un alto índice de renovación, cada cinco años. Por ejemplo, en este parlamento que concluye el 28 de julio, sólo se pudieron reelegir un 15 por ciento de los parlamentarios que provenían del período político anterior. Habría que decir que esta percepción ciudadana, más acotada, de ¡que se vayan todos! , en términos parlamentarios significa un grave problema para alcanzar una profunda reforma institucional parlamentaria.

Al final, el fondo por resolver tiene que ver con el sistema de representación política, la manera como se eligen los congresistas ¿son representantes de la nación? ¿Son representantes de sus departamentos?, y los incentivos que tienen para poder alcanzar un nivel de especialización y profesionalización parlamentaria en las funciones constitucionales que les competen, y dejar de ser sólo representantes de intereses ciudadanos de los territorios de donde provienen en el mejor de los casos, o buscar, representar intereses personales o particulares.

El asunto se complica si tomamos en cuenta que lo que llamamos partidos nacionales son sobre todo expresiones limeñas que en alianza con movimientos o corrientes regionales conforman las listas parlamentarias de la cual serán elegidos los futuros congresistas. La muestra de ello son los resultados de las elecciones regionales y locales, donde en la práctica los partidos nacionales fueron los grandes perdedores, y se abrió paso a los diversos y múltiples movimientos regionales con los cuales la mayoría de los partidos que ocupan en estos momentos los primeros lugares alcanzaron acuerdos para estas elecciones. Por ejemplo, a mediados de diciembre 2010 Solidaridad Nacional y sus principales líderes presentaron públicamente los acuerdos alcanzados con movimientos regionales y partidos nacionales para afrontar las elecciones generales del 2011.

El mejor ejemplo que los partidos son “eufemísticamente” nacionales, es que los principales, tuvieron presencia casi cero en las elecciones regionales y locales de octubre 2010. Al cuadro adjunto de Solidaridad Nacional, se le podría acompañar el de otros partidos nacionales y que terminadas las elecciones regionales establecieron acuerdos políticos con los movimientos regionales para las elecciones de abril.

Estos grupos regionales, colocaron candidatos en las listas parlamentarias, con muchas posibilidades de salir electos, pero donde la identificación primera es con el líder de su agrupación regional, y en segunda instancia con el partido nacional.
Los líderes de los partidos nacionales, por la metodología empleada en la designación de sus candidatos al parlamento, no alcanzan a conocer lo suficiente a estos candidatos. Asistimos, así a una de las causas potenciales de la fragmentación parlamentaria, que hace que de cinco o seis grupos políticos que ingresan al parlamento se reproduzcan a 8 u 9, como ocurre en la actualidad. Haciendo la negociación y los acuerdos más difíciles, y además postergando el debate de lo principal, por lo accesorio.

RENOVACIÓN Y REELECCIÓN PARLAMENTARIA

En los tres últimos procesos electorales nacionales, la renovación parlamentaria tiene un ratio muy alto, y eso no ha significado que la actuación y la imagen del Poder Legislativo haya mejorado sino todo lo contrario. Todas las mediciones sobre la percepción ciudadana sobre el Congreso, coloca a esta entidad en los últimos lugares de credibilidad institucional. Se encuentra en una tendencia de franco deterioro.

Existe pues una grave crisis de representación política, producto de que nuestro sistema político se asienta en una democracia electoral, y deja de lado la democracia participativa y directa que también forman parte de nuestro sistema político. ¨Por ello Adrianzén : recuerda que: “…mientras más se desarrolla la democracia electoral, menos capacidad tienen los partidos para consolidarse institucionalmente y mucho menos para construir un sistema de partidos…si a ello le sumamos las crisis de los dos partidos más antiguos en el país: el APRA y el PPC, resulta evidente que estamos tocando fondo”.

Modificar el sistema de elección de representantes políticos es un tarea urgente, donde una de las fórmulas sería extender el número de distritos electorales y pasar de los 25 distritos existentes, a por ejemplo, 60 distritos electorales y de ese modo los ciudadanos tengan una mayor certeza de quienes son sus representantes, y de ese modo estar en mejores condiciones de buscarlo y plantearle demandas y propuestas. Otra fórmula es avanzar a los denominados distritos uninominales, donde sólo se elige un solo candidato, en la práctica 120 distritos electorales con un representante por distrito. Sin embargo, es necesario definir con claridad a quienes representan los congresistas. El artículo 93° de la Constitución Política señala que los congresistas representan a la Nación, pero su distrito electoral es uno de los departamentos del Perú, por lo que a veces son representantes departamentales (de allí proviene el mandato de su elección) y en otras son representantes de todos los peruanos. Aquí se inicia una permanente disputa con los presidentes regionales departamentales, que por lo general cuentan con mayor votación y representación que los propios parlamentarios.

Lo cierto es que como lo muestra el cuadro adjunto es que desde el año 2000 a la fecha, la renovación parlamentaria es muy alta, igual que el desprestigio institucional parlamentario a nivel de la percepción ciudadana y de los sucesivos escándalos y denuncias en que los representantes políticos son develados por los medios de comunicación.

En el año 2000, de un total de 120 congresistas, el 77% de los parlamentarios del período 1995-2000, fueron representantes políticos nuevos; el año 2001, el 73% son elegidos como nuevos congresistas; y en este último período (2066-2011) se cuenta con el más alto de renovación parlamentaria, un 87% son congresistas nuevos, y sólo un 13% fue reelecto. Una alta volatibilidad en cuanto a la permanencia parlamentaria afecta la eficacia del ejercicio de las funciones legislativas, de control político y de representación, por se requiere un cierto desarrollo de capacidades para ejercerlas adecuadamente, y de otro lado para busca especializarme en temas de interés nacional.

Como señalan Spiller y Tommasi sobre la experiencia Argentina: “Durante los últimos 60 años, la Cámara de Diputados ha sido compuesta por individuos con un promedio de 3 años de experiencia. La alta rotación no sólo le resta operancia y eficacia al Congreso, sino que hace que los diputados definan sus estrategias sobre la base de un horizonte de muy corto plazo…”

Si la tendencia histórica es que no voy a ser reelecto, porque debo especializarme, profesionalizarme en mis funciones, o en el mejor de los casos, tan solo esforzarme a cumplir mis obligaciones. Y como ha ocurrido en más de un caso, en los últimos quince años, usara el cargo en beneficio propio. Por el contrario, coincide que los países con una mayor tasa de reelección de congresistas, son precisamente los países desarrollados, como lo muestra Spiller y Tommasi.

Por lo que hay una relación entre el fortalecimiento de la institucionalidad parlamentaria que busque la previsibilidad y la especialización de los legisladores, con la posibilidad de alcanzar un diálogo y un control político adecuado en la formación de políticas públicas y en el seguimiento sobre la implementación de las mismas.

En las últimas dos décadas la opinión pública tiene una pobre opinión sobre la actuación del parlamento y de sus parlamentarios, al punto que las excepciones de buen trabajo congresal que existen ni siquiera se dejan visibilizar, ya que son opacadas por las denuncias de usos y abusos de los recursos públicos y denuncias judiciales de diversa índole.

Hay muchas iniciativas positivas que se trabajan en el seno de las Comisiones Ordinarias y en los Grupos de Trabajo especializados que simplemente no se conocen, pero que aportan al desarrollo de las políticas y al fortalecimiento de las reformas. Por ejemplo, el Grupo de Trabajo “Seguimiento y cumplimiento de las normas y del proceso de descentralización y de evaluación de la gestión pública de los Gobiernos Regionales y Locales” que formó la Comisión de Descentralización en el periodo 2009-2010, y que produjo un informe con más de 20 recomendaciones destinadas a realizar cambios normativos y de políticas en el proceso de descentralización existente, y en particular en los gobiernos regionales. No es el único caso, podríamos revisar trabajos parecidos en la Comisión de Presupuesto, Educación, entre otros.

Cuando se reclama renovación permanente en el parlamento, sin querer, se ingresa a un círculo vicioso, donde el ciudadano pareciera colocar a todos en el mismo saco, y decide elegir a nuevos representantes políticos, que también son nuevos en los menesteres legislativos. Esta percepción mayoritaria de la ciudadanía tiene el buen propósito de que con nuevos representantes, el parlamento mejorara, porque ingresan nuevas ideas y energías, pero como sabemos, se produce todo lo contrario.

Una de las razones para que ello ocurra, es que a un congresista nuevo, que incluso tiene poca o nula experiencia política, le suele tomar entre dos o tres años aprender, la hermenéutica parlamentaria, es decir los usos y costumbres del Congreso, sobre cómo se ejercen parlamento sus funciones legislativa, de control político y de representación. Cuando ya se encuentran expeditos para empezar a generar gestiones más acordes con las expectativas de sus electores, tienen que ir pensando en que se termina su período por el que fue elegido, por lo que debe analizar si busca la reelección o ya no postula. Si busca la reelección, debe encontrar un grupo político que lo vuelva a lanzar, pero dependerá de la gestión implementada para que tenga mayores posibilidades de salir reelegido.

Por lo general lo que siempre ha ocurrido, es que el parlamentario que hizo una performance, y por eso volvió a reelegirse, mejora en la gestión congresal, así como en cuanto a su presencia nacional. Algunos ejemplos multipartidarios en el actual Congreso son: Yonhy Lescano, Rosa Florián y Jhony Peralta. La actuación de estos congresistas en el período 2001-2006 prácticamente paso desapercibido, pero en la actualidad su dimensión ha crecido en los temas de su especialidad.

Por esa razón, es necesario dejar de movernos en una tendencia pendular respecto de la reelección parlamentaria, porque los ciudadanos ganarían con un Congreso donde haya previsibilidad, especialización y profesionalización. No se trata pues de cualquier reelección, sino de aquellos que hicieron los méritos y la mayoría los reconoce y por eso los reelige. Hacer afirmaciones generales de que se vayan todos y que todos los que ingresen sean nuevos para ver si así mejora el parlamento, como se escucha en algunas campañas presidenciales actualidad, no calibran, el peso de sus afirmaciones.

LAS FUNCIONES PARLAMENTARIAS

Tres son las funciones principales de los congresistas: legislar, el control político y la fiscalización, y representación de los ciudadanos. Pero estas serán asumidas de manera asimétrica en un parlamento fragmentado y sin mayorías absolutas. Es decir con más o menos eficacia dependiendo de la experiencia profesionalización y rigurosidad para ejercer la tarea parlamentaria. Por eso, que la permanente renovación parlamentaria afecta la institucionalidad.

Spiller y Tommasi ya reflexionaron sobre las consecuencias nefastas cuando se tiene un norte cortoplacista y poca experiencia en la labor parlamentaria: “La falta de experiencia en el cargo, y el comportamiento cortoplacista asociado a ella impactan, a su vez, en la organización, poder y desempeño del Congreso. ¿Cómo se produce este impacto de la inestabilidad institucional sobre el poder del Congreso? Dada la falta de profesionalidad y de experiencia de los miembros del Congreso, éstos enfrentarán serias dificultades para tratar aspectos sumamente técnicos, delegando en forma natural la iniciativa en estos temas al Ejecutivo”. Su falta de experiencia y, por lo tanto, de capacidad de análisis, implica que el Congreso tendrá un papel de menor relevancia en procesos legislativos que aparecen revestidos de un carácter más técnico, como ser la definición del presupuesto nacional.

Ante esa realidad la función legislativa, en la práctica queda en manos del gobierno, que legisla mucho más que los propios parlamentos. Como señala García Morillo: “…obedece al hecho de que el Gobierno sea el principal actor de la iniciativa legislativa. Por ello, la ley puede y debe ser hoy concebida básicamente como uno de los instrumentos de que el Gobierno dispone para ejecutar su política” .

En ese escenario al parlamento sólo le queda fortalecer su labor de control político y fiscalización ante el Poder Ejecutivo, relación que siempre es asimétrica como lo recuerda el propio García Morillo : “La complejidad política, económica y social de las sociedades actuales obliga a que la adopción de las decisiones políticas y… su instrumentación se realicen, en la mayoría de las ocasiones, tras complejos estudios en los que han de ponderarse complicados factores técnicos. Además, dichas decisiones han de adoptarse, con frecuencia, con rapidez. Todos estos elementos operan en contra de un órgano, como el Parlamento, compuesto por numerosos miembros, de carácter deliberante y no especializado, y actúan a favor del Ejecutivo, que combina el principio de jerarquía, que facilita la adopción e instrumentación de las decisiones, con la posibilidad de contar con los elementos técnicos y humanos adecuados para la mejor valoración de los factores técnicos que concurren en cada caso”.

Sin embargo, muchas veces se confunde la labor de control político y de fiscalización, y sólo con la tarea de invitar a autoridades a las sesiones plenarias o de las Comisiones con el fin de interpelarlos sobre políticas nacionales y sectoriales, o sobre alguna denuncia mediática. Siendo esto importante, lo central es que se requiere un parlamento que realice un seguimiento del marco normativo que promulga cotidianamente el Poder Ejecutivo y de la implementación de sus políticas.
Por eso, la función de control político debe ser fortalecida en la gestión parlamentaria, si desea recobrar un sentido e identidad, así como mejorar el espacio de negociación y diálogo, factores centrales en la formulación de políticas.

Por ejemplo, una de las actividades de control político más importantes que tiene el parlamento, es la de realizar el seguimiento, fiscalizar y aprobar el presupuesto público todos los años. Sin embargo, el parlamento tiene serios límites institucionales a nivel técnico, logístico y humano para poder modificar lo que presenta el Poder Ejecutivo como proyecto presupuestal. O realizar cambios sustanciales en el marco presupuestal. Por lo que muchas veces queda la sensación de asistir a una figura sólo formal de que el gobierno pone en consideración del parlamento la aprobación de esta iniciativa que gravitará en el desarrollo del Estado y las políticas. A final el papel de los parlamentarios y del Congreso se queda en proponer o negociar de manera individual que se incorporen recursos para el financiamiento de alguna obra o inversión pública en su distrito electoral.

Por eso, se ha estudiado que para alcanzar una gestión parlamentaria eficaz en la aprobación del presupuesto público no sólo depende de la situación económica del país, sino principalmente de la institucionalidad parlamentaria y del sistema de elección de representantes políticos. El papel del Poder Legislativo en el proceso presupuestario depende de cinco variables: las atribuciones que la Constitución y las leyes le acuerden a dicho poder en la materia; el sistema de partidos; el sistema electoral; los procedimientos formales e informales para el tratamiento legislativo del presupuesto; y el contexto macroeconómico y la situación financiera del Estado.

AGENDA PARLAMENTARIA

Una tarea urgente y de corto plazo para el parlamento que se inicia el 28 de julio de 2011 es fortalecer su institucionalidad parlamentaria, así como dar a los ciudadanos la potestad de revocar el mandato a los congresistas, como un incentivo para que se esfuercen en el ejercicio de sus funciones.

En países desarrollados como los Estados Unidos un indicador que muestra una institucionalidad parlamentaria fortalecida es la longevidad que puedan mostrar los parlamentarios en el ejercicio de sus funciones . Un segundo indicador en la performance de los legisladores de los Estados Unidos tiene que ver con la especialización que se manifiesta en las Comisiones en las que se adscribe, y que asume casi con carácter de exclusividad por todos los períodos parlamentarios en los que es elegido. Un tercer elemento es el sistema electoral que elige a representantes adecuados de una población determinada, y por lo tanto queda claro a los ciudadanos quien es su representante, y a los legisladores a quienes representan.

Se necesita tener una definición sobre cómo se modifica el sistema de elección aumentando el número de distritos electorales, incluso en Lima Metropolitana. Un tema conexo con este, es como se mejora la relación del parlamento con los presidentes regionales. Estaría dispuesto a incorporar a los presidentes de los gobiernos regionales en una suerte de Senado o Cámara especializada que pueda incorporar la demanda de las provincias, como ocurre en España con las Comunidades Autónomas. Por lo menos, si no se alcanza a modificar la Constitución, el parlamento debería establecer un mecanismo institucional propio que posibilite acoger las demandas de los gobernantes regionales y la agenda existentes en el interior del país.

Como una forma de profundizar la transparencia y de poder renovar el parlamento a los miembros que no cumplen con sus funciones de manera adecuada, así como salvaguardar el uso eficiente de recursos, se deberían establecer la práctica de auditorías sobre el uso de los recursos públicos, estableciendo que si la auditoria confirma el uso irregular o no sustentado de estos fondos debería culminar con la renovación del cargo de parlamentario, de manera inmediata. Igual procedimiento se deberá asumir para el caso de las auditorias sobre las declaraciones juradas de bienes y rentas que han presentado los congresista para asumir su cargo. El sentido común que debe quedar en la ciudadanía es que la renovación se produce por la gravedad de mentir o falsear tanto en el uso de recursos públicos y en la declaración jurada. Así quedaría establecido que se sanciona el mentir a la nación, más aún cuando una de las funciones centrales de todo parlamentario es la fiscalización.
Uno de los candidatos actuales al parlamento, que ha sido presidente del Congreso declaró en una entrevista que en su gestión el dejó 1900 trabajadores en planilla en el parlamento, y que en la actualidad ese número se ha más que duplicado.

Hecho que nos introduce a la reforma y modernización institucional del parlamento. En términos de recursos humanos ¿cuál es el tamaño que debe tener? ¿Fueron suficientes los 1900 o en realidad hay una sobrepoblación? Entre los despachos congresales y las comisiones ordinarias se requieren unos 780 funcionarios como personal de confianza del parlamento, el resto debe ser personal estable. El número dependerá de los objetivos institucionales que el presidente del parlamento decida promover.

Podríamos seguir agregando puntos a la agenda que se requiere para un mejor funcionamiento del parlamento, pero con el fin de concluir habría que señalar, recordando a Juan XXII, que el parlamento hoy día requiere con suma urgencia que se “abran las ventanas y puertas” para que ingrese la transparencia. Si no hay nada que ocultar, ¿porqué no se publican, a la fecha los acuerdos de la Mesa Directiva en los tres primeros años de este gobierno?.