FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD INFORMAL Y ACCESO A NUEVA VIVIENDA.  ¿QUÉ HACER?

José Luis Quilcate Tirado*

 

“Nosotros somos como la higuerilla, como esa planta salvaje que brota y se multiplica en los lugares más amargos y escarpados. (…). Por eso digo que somos como la higuerilla, nosotros, la gente del pueblo. Allí donde el hombre de la costa encuentra una higuerilla, allí hace su casa porque sabe que allí podrá también él vivir”.  (Julio Ramón Ribeyro – Al pie del acantilado)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

*Abogado por la UNMSM y egresado de la Maestría en CC.PP. de la PUCP. Ex Director Ejecutivo de COFOPRI,  ha sido Registrador Público y ex Gerente Legal de SUNARP.

 

 

1. Introducción:

En el imperio inca y, aún desde antes, se extendió el uso de las “pirqas”, que son construcciones artesanales de piedra sobre piedra, utilizadas para nivelar las laderas de los cerros, edificaciones, por cierto, exitosas en la arquitectura inca, de la cual, hasta ahora, tenemos claros vestigios.

Sin embargo, dicha técnica ha servido de base, en algunos lugares de Lima y el resto del país, por habitantes de la ciudad, que sostienen sus precarias viviendas sobre este tipo de construcciones y, en esa base, asientan o improvisan paredes de cartón o de triplay, que sirven de morada a quienes no tienen acceso a vivienda.

Esta situación se ha incrementado, debido a lo inaccesible que les resulta conseguir una vivienda, por la falta de capacidad de pago o, en la mayoría de los casos, a que ya no existe suelo disponible para asentarse en mejores condiciones.

La informalidad de la propiedad urbana en el Perú es tal, que las grandes ciudades se han erigido sobre la base de invasiones a la propiedad privada y estatal. Si bien es cierto, el Estado ha logrado formalizar a un gran volumen de predios a través de sus organismos especializados y con facultades para ello, llámense municipalidades o a través de la agencia de formalización de la propiedad urbana en el país[1]; existe un remanente importante de predios informales, cuyas condiciones fácticas hacen más complejo el proceso de formalización y, en algunos casos, resulta imposible dicho proceso por estar en zona de riesgo no mitigable o porque las posesiones no cumplen con los plazos legales para ser tituladas[2].

Conforme lo evidencia Hernando de Soto, en su libro “El Otro Sendero”, los procesos de edificación y habilitaciones urbanas, incluidas algunas más formales, como las realizadas en Lince (1921), Jesús María (1923), Magdalena Vieja (1924) y San Isidro (1926), en algún momento tuvieron aspectos que lindaban con la informalidad, por no cumplir con los requisitos previstos en la normativa que la regulaba (De Soto, El otro sendero pág,35)[3].

Entonces, resulta válido preguntarnos, si en el sector más pudiente de la sociedad se evadían estos trámites, ¿que podría suceder en los sectores con escasos recursos, económicos y al margen del sector formal?

De Soto presenta un estudio detallado del proceso e hitos históricos del crecimiento urbano en el sector informal, que incluyen los procesos y actuaciones previas para la invasión de terrenos, principalmente estatales, que incluyó alguna invasión consentida, como la sucedida en Huaycán; pues ante la falta de celeridad y oportunidad, por parte de los funciones responsables en la formalización del terreno, no les quedo más alternativa a las autoridades de ese entonces, el alcalde de Lima, Alfonso Barrantes Lingán y del Ministro de Vivienda, Javier Velarde Aspíllaga, que consentir dicha invasión (pág. 58). De igual manera, en el referido estudio, De Soto presenta evidencia, de cómo las compras ilegales de terrenos fueron actuaciones cotidianas, con el fin de obtener la posesión del terreno y de las distintas formas de asociatividad, para la adquisición de terrenos con fines de vivienda.

Las barreras burocráticas y la no correspondencia de las normas con los requerimientos reales de la población, fueron y son un incentivo para que ésta desarrolle reglas paralelas que le permitan encontrar soluciones a sus necesidades.

Hoy, como ayer, en materia de formalización de la propiedad predial, mientras el derecho nacional regula múltiples situaciones de la vida social, entre las que se encuentran las reglas para la construcción de viviendas, el reconocimiento de la propiedad privada y su acceso al registro; existe aún una dinámica social que se desarrolla al margen de dicha normativa y que no accede al reconocimiento formal.

2. La formalización de la propiedad urbano informal.

Sobre la base del diagnóstico y propuestas en materia de formalización de la propiedad informal, realizada por Hernando de Soto, se creó en el año 1996 la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI[4], hoy elevado a la categoría de Organismo.

Se estableció una política nacional orientada a la titulación masiva con la entrega de títulos de propiedad registrados, con lo cual el valor generado con estos nuevos instrumentos, supera ampliamente, los beneficios que otorgaban los títulos entregados por las municipalidades.

El sistema legal de reconocimiento de propiedad, a través de la entrega de títulos de propiedad registrados, supuso un cambio cualitativo y cuantitativo en materia de formalización.  En primer lugar, porque se trata de títulos que, al momento de su entrega al ciudadano, ya constan inscritos en los registros públicos (antes las autoridades entregaban títulos sin registrar y, en muchos casos, más de un título sobre un mismo predio). Además, estos títulos cuentan con la seguridad de haberse adecuado a sus antecedentes registrales y, al estar inscritos, tienen la protección para oponer el derecho frente a cualquier otra persona que se considere propietaria; es decir, ante concurrencia de acreedores se prefiere al propietario con derecho inscrito  (art. 1135 del Código Civil)[5]. En segundo lugar, el alto volumen de títulos entregados, que supone más de dos millones y medio de nuevos propietarios de terrenos urbanos, por lo que la base de titulares registrales se ha incrementado considerablemente.

Una propiedad registrada reduce los costos de transacción en la contratación, en la medida que el sistema legal asigna derechos bien definidos al titular con derecho inscrito y garantiza, a quien de buena fe contrata con él, la prevalencia de su derecho, una vez registrado éste.

Desde el punto de vista de eficiencia en la contratación, esta fórmula resulta más rentable socialmente. Ronald Coase, al estudiar los costos sociales sostiene que “Para llevar a cabo transacciones de mercado, es necesario, entre otras cosas, descubrir con quien deseamos transar, informar a la gente que deseamos intercambiar y en qué términos, conducir conversaciones que lleven a un convenio (…). Estas operaciones son, a menudo, muy costosas; suficientemente costosas para evitar transacciones que se llevarían a cabo en un mundo en el que el sistema de precios funcionase sin costos”[6].

Bajo esta lógica y teniendo en cuenta la política pública de formalización de la propiedad urbana, al igual que de la propiedad rural, podemos considerar que, el sistema de transferencia de propiedad inmueble vigente en el Perú, según el cual el solo consenso transfiere la propiedad, recogido en el art.  949 del Código Civil[7] debería ser revisado; puesto que, en lugar de  propiciar el incentivo para mantener la formalidad predial, lo que hace es incrementar las condiciones, para que ésta se mantenga.

Dado el nuevo estado de la formalización, la consecuencia lógica sería pasar a una nueva fórmula de transferencia de propiedad inmueble, que privilegie el registro como mecanismo de validez de la misma, con lo cual se legitimaría el sistema formal y, además, tendría pleno valor la Seguridad Jurídica, que brinda los Registros Públicos, como una de las garantías de su Sistema.

El jurista Jorge Avendaño Valdez, al hacer un recuento en el desarrollo del curso de Derecho Reales en la PUCP, cuenta su paso como integrante de la comisión destinada a proponer la reforma del Código Civil de 1936 y la “batalla” que dio en ella para que, en la transferencia de bienes, se tuviera en cuenta el título (causa jurídica de la transmisión o negocio jurídico) y el modo (hecho que da lugar a la transferencia, como el registro o la entrega del bien o tradición).  Si bien en la transferencia de bienes muebles[8] se conservó la tradición, como hecho que da lugar a la transferencia, no fue así para el caso de bienes inmuebles, pues de acuerdo al artículo 949 del Código Civil, basta con la sola obligación de enajenar, para que el acreedor tenga la calidad de propietario del bien, ya que no se exige el registro de la transferencia como hecho que da lugar a la misma (Avendaño, revista Themis)[9]. Si queremos mantener la coherencia del esfuerzo estatal realizado para incorporar a los propietarios informales en los Registros Públicos, resultaría importante retomar propuestas como las mencionadas y establecer como modo de transferencia de los bienes inmuebles, empezando por los ya registrados, su inscripción en el registro.

En efecto, la titulación y registro de propiedad en posesiones informales, ha permitido que gran parte de la población se incorpore al sistema formal de intercambio de bienes y de acceso al crédito, caso contrario, aún se encontraría excluida del sistema formal de reconocimiento de propiedad y de la seguridad jurídica que ello conlleva, por lo que resulta de vital importancia el mantenimiento de estos propietarios en la formalidad.

 

3. Nuevo estado de informalidad de predios formalizados: El caos por la no inscripción de segundos actos.

Los procesos de titulación delimitan y reconocen la propiedad sobre el terreno, es decir, en la actualidad, la formalización no incluye la inscripción de las edificaciones que puedan existir sobre él.

Es importante tener en cuenta que, la formalización de la edificación sirve como instrumento para la posterior inscripción e independización de las unidades inmobiliarias construidas sobre el mismo (departamentos), así como para la adecuada asignación de titularidad respecto de éstas.

El paso siguiente al proceso de titulación y registro del terreno en posesiones informales –y en todo tipo de predios, independientemente del lugar de ubicación- es la continuidad de la inscripción de los actos y contratos que se generen respecto de dichos predios;  como por ejemplo, las transferencias por compra venta o los anticipos de legítima (herencia adelantada por los padres, y que suele utilizarse mucho para proveer a los hijos de una vivienda), las garantías hipotecarias; o, en su caso la inscripción de las modificaciones físicas sobre el inmueble y que tienen relevancia jurídica, tales como: la inscripción de las edificaciones en propiedad horizontal, con la delimitación respectiva de los departamentos que la conforman, áreas comunes y el reglamento interno que regirá las relaciones entre los condóminos, las subdivisiones o acumulaciones de predios.

La inscripción en el registro de dichos actos jurídicos o modificaciones físicas del predio, sería algo rutinario en la medida que exista una cultura registral; sin embargo, ello no es así, lo que origina una nueva situación de informalidad. En consecuencia, resultaría relevante contar con mecanismos que permitan su consolidación.

La generación de nuevas costumbres suele estar asociada a la existencia de incentivos, positivos o negativos, como lo fue en su momento las multas implementadas por el no uso del cinturón de seguridad en los vehículos (incentivo negativo), o la campaña para reducir el consumo de luz bajo el lema de “Luz que apagas, luz que no pagas” (incentivo positivo).

En el caso de la formalización de la propiedad y la importancia de mantener actualizada dicha información, en el tiempo, el Estado no ha evaluado el beneficio que esto conlleva; por lo que no pasa nada si no se registra una compra venta o una edificación ya existente, pues el sistema de transferencia es consensual y no es necesario registrar dicha transferencia para que se considere propietario al comprador.  Existe un incentivo a medias para la inscripción, como es la regla de preferir al propietario que ha inscrito su compra venta, en caso de ventas simultáneas del mismo bien. (Concurrencia de acreedores, art. 1135 del Código Civil Peruano).

Podríamos señalar que, luego del proceso de titulación y registro realizado por el Estado Peruano, estamos ante una nueva situación de informalidad, vinculada con la falta de inscripción de las transferencias o modificaciones físicas realizadas en las viviendas de las antiguas posesiones informales y, por qué no decirlo, de las habilitaciones urbanas que “nacieron” en la formalidad.  Una evaluación en campo realizada por Cofopri, en el año 2017, respecto del estado de formalización de edificaciones en una posesión informal, cuyos títulos se entregaron en el año 2000, refleja que solo el 20% había registrado su edificación, luego de 20 años de haber sido formalizado el terreno; es decir, a un promedio de 1% al año.  Si seguimos ese ritmo promedio, volveremos al estado de informalidad que generó la creación de un organismo estatal de formalización, dando lugar a un círculo vicioso de atraso y nulo desarrollo del mercado inmobiliario formal.

 

4. Déficit de vivienda y propuestas de solución para la generación de nuevo suelo urbano.

De acuerdo al marco constitucional peruano, el Estado cumple un rol subsidiario en la economía y, por tanto, no interviene en aquellas actividades empresariales donde existe una oferta o actividad del sector privado, conforme se encuentra regulado en el artículo 60 de la Constitución Política del Perú, según el cual “(…). Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (…)“.

En teoría, existe una oferta privada de vivienda para que los ciudadanos en el Perú puedan adquirir una propiedad predial,  que se vio impulsada por el Estado con el incentivo para mayor acceso a este tipo de vivienda a través del Fondo Mi Vivienda o programas como Techo Propio; sin embargo ese esfuerzo resulta insuficiente ante la creciente demanda de nuevas viviendas.

Zoe Elena Trohanis, especialista del Banco Mundial, en el mes de agosto de 2017, nos brindó una mirada general sobre el tema, al señalar que “Entre los años 1999 y 2014, el Gobierno peruano ha invertido 3300 millones de dólares en sus programas de vivienda. Sin embargo, aún se necesitan 1,3 millones de viviendas nuevas para cerrar el déficit habitacional del país, cifra que no incluye las necesidades de vivienda creadas por el fenómeno El Niño del 2017. Esta gran demanda representa un desafío importante en materia de políticas públicas para los gobiernos nacional y locales, así como una oportunidad para promover la industria de la construcción y apalancar a las instituciones financieras existentes con la finalidad de edificar viviendas adicionales y estimular el crecimiento del mercado.

¿Por qué es tan fuerte la escasez de viviendas asequibles en el Perú? ¿En qué se diferencia el Perú de otros países en este aspecto? Algunos de los factores que influyen en el déficit de vivienda son los siguientes:

• La política de viviendas asequibles aún no está totalmente desarrollada.
• Hay pocos incentivos para construir nuevas viviendas asequibles.
• Las viviendas ya construidas tienen altos precios.
• Aún se requieren herramientas de planeamiento urbano que tengan impacto en la gestión del suelo, es decir, se carece de capacidad para adecuar suficientes terrenos con acceso a servicios e infraestructura que puedan utilizarse para viviendas”[10].

La citada especialista, considera que “las 150,000 viviendas sociales planteadas por el gobierno para los próximos cinco años definitivamente contribuirán a reducir el déficit de vivienda social. Políticas como Techo Propio y el Fondo Mi Vivienda han resultado de gran importancia para el Perú y son parte de la solución, pero aún queda camino por recorrer”.  (subrayado y negrita nuestro)

Si se toma en cuenta el volumen de viviendas deficitarias y el ritmo de oferta de vivienda social, notaremos que la brecha del déficit en lugar de disminuir se incrementaría, año tras año.  El mayor problema es la falta de suelo urbanizable con fuente de agua cercana para desarrollar grandes proyectos inmobiliarios que ayuden a satisfacer esta demanda, por lo que una solución sería el crecimiento vertical de la ciudad y la generación de nuevo suelo, a partir de edificaciones que permitan la construcción de mayores volúmenes de departamentos para vivienda social.

Resultaría importante sacar lecciones de la oferta privada de viviendas para sectores económicos y sociales con mayor capacidad de pago.  En estos casos, ante la falta de terreno, el promotor inmobiliario adquiere una o más casas – de preferencia antiguas, colindantes y con la mayor área posible- y sobre el terreno  resultante, luego de su demolición, construye un edificio de departamentos, pagando al propietario del suelo, una parte en dinero y otra en unidades inmobiliarias, de tal forma que el propietario del suelo mantiene un lugar donde vivir y, además, tiene un capital líquido disponible.

¿Puede el Estado promover que actores privados realicen similares actividades en los predios formalizados en posesiones informales?

Del 100% de propietarios formalizados, un porcentaje aún mantiene el terreno con una construcción precaria por falta de capital; sin embargo si este propietario tuviera opción para mejorar la construcción y acceder a una vivienda digna lo haría, en la medida que la propuesta le resulte atractiva social y económicamente; por esta razón, si una política estatal promoviera la adopción de estas prácticas para la construcción de vivienda social, en la que el privado asume los costos para la obtención del terreno y el consentimiento del propietario, el Estado podría incentivar la construcción de vivienda social, garantizando un precio mínimo por unidad inmobiliaria que sustente la ganancia privada.  De esta forma, las unidades inmobiliarias excedentes podrían ser destinadas a vivienda social, priorizando la reubicación de las familias en riesgo social (ancianos, personas con incapacidad u otras que se identifique), así como para la reubicación de las familias que se encuentran en zonas de riesgo por desastre (ubicadas en zonas de lecho de río seco, zonas de huaycos, etc. o, las que hayan perdido su vivienda por algún desastre natural).

 

5. Informalidad en las construcciones existentes: Riesgo alto ante desastres.

Aprovechando la geografía plana y la poca o nula planificación, el desarrollo urbano en Lima fue masivo, horizontal y, en su mayoría, desordenado.  Las tierras eriazas de propiedad del Estado fueron invadidas y las de cultivo, poco a poco, fueron urbanizándose formalmente o, en otros casos, también siendo informalmente ocupadas, por agrupaciones de familias que se asociaban con fines de vivienda.

Las políticas públicas a través de la legislación en materia de saneamiento de propiedad, distaban mucho de dar una solución a la creciente demanda de vivienda, que terminó por convertirse en un problema social, que los propios afectados buscaron solucionar fuera del marco legal y positivo.

Las invasiones de estos terrenos dieron paso a la autoconstrucción de viviendas, que sirven de morada a miles de familias, cuyos hogares y proyectos de vida se forjaron con el esfuerzo conjunto de todos integrantes.  No obstante ello, la demanda de vivienda es cíclica y la oferta privada no alcanza para cubrir las necesidades de las nuevas generaciones, debido al elevado precio final de las unidades inmobiliarias existentes en el mercado, si se tiene en cuenta el ingreso promedio de los ciudadanos en el país.

Con menos terrenos disponibles para urbanizar, el incremento de los precios es una consecuencia normal de las leyes de mercado.  Asimismo, las continuas invasiones, limitaron la disponibilidad de terrenos para nuevos asentamientos; sin embargo, aún permanecían libres algunas zonas de riesgo, como los cerros, con sus laderas empinadas y cimas, las cuales, paulatinamente, han venido siendo tomadas.  De igual manera, algunos pobladores se han asentado en lechos de ríos secos o de huaycos en época de lluvias, así como otras zonas de fácil vulnerabilidad y de alto riesgo (tierras arenosas, o formaciones con rellenos de construcción o sanitarios), etc.

En el año 2017, el fenómeno natural denominado “El Niño Costero”, afectó severamente las ciudades del norte del país, especialmente, las ubicadas en las regiones de Piura, Lambayeque y La Libertad, entre otras ciudades de 8 regiones[11].  ¿Se imaginan el grado de afectación que se hubiese generado si las lluvias e inundaciones que soportaron estas regiones norteñas, cayeran sobre Lima? O, si en un futuro, más o menos cercano, ¿un gran terremoto afectara la ciudad capital?[12].

Los datos emitidos por especialistas vinculados con la construcción, señalan que alrededor del 70 a 75% de las construcciones en el país son informales, como lo testimonian el presidente de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI Perú) Marco del Río[13] y el  presidente de la Cámara Peruana de la Construcción- CAPECO, Enrique Espinoza[14].

Ahora bien, ¿cuántas de las construcciones informales en Lima, se encuentran en condiciones de soportar un terremoto de grado 7[15] o más, que puede llevar daños mayores en extensas zonas?

De acuerdo a cifras estimadas, los daños podrían alcanzar a medio millón de viviendas y dejar, al menos, 50,000 personas fallecidas. Ante tal escenario hipotético, sería bueno recordar lo sucedido en el mes de julio de 2017, tras la caída de un autobús en el cerro “San Cristobal”, los 24 heridos del accidente fueron llevados a distintos hospitales y clínicas privadas[16] porque no había capacidad operativa para atenderlos en un solo centro de salud.  Podemos, entonces, fácilmente imaginar el caos que surgiría ante un evento catastrófico de tal magnitud y que los expertos suelen advertir regularmente.

 

6. El catastro como herramienta para la acción en la prevención de desastres.

Todos estamos en la capacidad de observar y darnos cuenta de los riesgos que presentan las construcciones rudimentarias en las posesiones informales en Lima o las edificaciones antiguas en el centro de la ciudad, que al no ser reforzadas, incrementan el riesgo latente de daños. Acciones efectivas para iniciar labores de prevención, se encuentran asociadas a la identificación de los predios vulnerables y el tipo de mejora o reforzamiento que deberían tener para generar, al menos, una parte segura en el inmueble que proteja la vida de sus ocupantes.

De acuerdo a una nota del diario “El Comercio” del 17 de mayo de 2019, citando al “(..) Índice de Riesgo de las Ciudades 2015-2025 del mercado inglés de seguros Lloyd’s (Londres) -vigente a la fecha-, las pérdidas económicas en la capital superarían los US$35.530 millones por un terremoto de gran magnitud. Así, la capital peruana es la urbe con más amenaza de pérdidas frente a terremotos entre 301 ciudades. Esta cifra no considera los daños ante un eventual tsunami provocado por el sismo”[17]. (resaltado nuestro).

Como se aprecia, los estimados no son alentadores y deberían servir como incentivo para la ejecución de políticas públicas efectivas, orientadas a reducir el impacto en vidas humanas y bienes materiales.

En las Actas de la Tercera reunión de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Conferencia Mundial sobre Reconstrucción, realizada en Ginebra, Suiza 8 al 13 de mayo de 2011, la Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y Presidenta de la tercera reunión de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres, Asha-Rose Migiro, señaló una verdad propia de las personas que se proyectan hacia el futuro y no buscan el aplauso fácil, al afirmar categóricamente: “Las labores de prevención, tan meticulosas, nunca ocuparán tantas portadas como los devastadores golpes de la Madre Naturaleza. Pero nosotros no buscamos portadas; nuestro imperativo es ofrecer seguridad y protección a las personas más vulnerables del mundo. Los desastres no van a dejar de producirse. La moral y el sentido común nos obligan a hacer todo lo que esté en nuestra mano para estar preparados cuando se produzcan”[18].

De otro lado, Sri Mulyani Indrawati, Directora Gerente del Banco Mundial, dejó en claro la importancia de las políticas de prevención de desatres, al declarar lo siguiente: “(…) La prevención de los desastres es muy rentable, tanto por las vidas que se salvan como por la protección de los presupuestos; mejor aún, rara vez tiene un precio superior. Asimismo, las medidas de mitigación de bajo coste pueden resultar muy eficaces. (…).[19]

Frente a ello, cabría meditar y respondernos a las siguientes interrogantes: ¿El Estado debería intervenir con políticas púbicas que incentiven la ejecución de actividades orientadas a mitigar los riesgos y reducir el impacto negativo que podría tener un evento catastrófico? o ¿debería permanecer como espectador insensible hasta que ello ocurra?

Los esfuerzos mundiales se encuentran encaminados a reducir los riesgos de desastres frente al incesante crecimiento de las ciudades y el cambio climático; ya existen propuestas de acciones que involucran a las autoridades, sector privado y población afectada.  En ese propósito, considero que el paso inicial y fundamental, es obtener, mediante un prolijo trabajo en campo, la información total e individualizada del estado real de las edificaciones, a través del levantamiento catastral.

El catastro, como inventario técnico-especializado de los bienes inmuebles, permite obtener datos reales de la ubicación del predio, sus características físicas como: el área, linderos y medidas perimétricas, la edificación existente y el tamaño de la misma, así como el material utilizado para su construcción, así como identificar a los titulares registrales, los propietarios no inscritos o los posesionarios de las unidades inmobiliarias, el uso que tiene cada una de estas unidades inmobiliarias; resultando como dato adicional e importante para los efectos del desarrollo preventivo propuesto, las condiciones de la construcción, de tal forma que se pueda recoger información técnica respecto a la estructura de la edificación y si esta cuenta con el soporte técnico y edificatorio necesario para soportar un evento catastrófico (terremoto o lluvia intensa) y si se encuentra en zona de riesgo (mitigable o no); teniendo como resultado un catastro positivo (de construcciones con capacidad para soportar eventos catastróficos) y un catastro de contingencia (con información de los predios que requieren ser reforzados). En este último caso, con base en la información obtenida, los refuerzos del predio podrían ser costeados por el propietario o interesado, con la asistencia técnica de profesionales, que podrían ser, parcialmente, financiados por el Estado, como parte de su política de prevención, si se tiene en cuenta que, en promedio, por cada sol que se gasta en prevención, posteriormente se ahorra 4 en el proceso de reconstrucción.

Los procesos de reforzamiento de las edificaciones, se podrían llevar a cabo, aplicando economías de escala para reducir los costos finales, sin que ello signifique un detrimento en la calidad de la intervención.  Es más, el mejor auditor para la calidad del reforzamiento sería el propio poblador interesado, a quien se le podría enviar la información de la intervención, a través de los medios que la tecnología pone al alcance (correo electrónico, redes sociales, etc).

Actualmente, se cuenta con propuestas para el reforzamiento de viviendas y una de las más completas es la expuesta por el Ing. Julio Kuroiwa H., como parte de su estudio “Desarrollo de Políticas para Enfrentar el Riesgo Sísmico”, en la que expone: “En la actualidad el Perú cuenta con políticas y herramientas para reducir sustancialmente las pérdidas humanas y económicas que originan los desastres causados por sismos, tsunamis, inundaciones y huaicos. 1.Política de Estado 32da (P.E. 32da): Gestión de Riesgo de Desastres. Aprobada en Palacio de Gobierno, por unanimidad por Acuerdo Nacional, el 17 de diciembre de 2010. 2.Según el D.S. PCM Nº 111 del 1º de Noviembre de 2012, la P.E. 32da es de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios del gobierno central y gobiernos regionales y locales (…).

Si a ello le agregamos el rol articulador del Estado, como promotor de la acción privada para el reforzamiento masivo de las viviendas, con el otorgamiento de incentivos directos, no solo se tendría la ejecución de acciones para mitigar riesgos, sino también se incrementaría la actividad de la construcción, con el impacto positivo, adicional, en la generación de nuevas fuentes de trabajo temporales que, incluso, podrían emplear a los mismos beneficiarios de las acciones de prevención; consecuentemente, se desarrollaría una política de ganar-ganar, donde el Estado, el privado y el poblador, ganan.

 

7. Predios en zonas de riesgo y otros que no pueden ser formalizados

Una tarea nada grata, pero necesaria, es explicar y concientizar a la población que ocupa predios en zonas de riesgo no mitigable o que ocupan lugares históricos o protegidos por ley, que no pueden ser materia de formalización y titulación y, por tanto, deben abandonar dichos predios, ya sea en forma directa o mediante reubicación con incentivos.

El Estado, a través de la Ley N° 30645, Ley que modifica la Ley 29869, Ley de Reasentamiento Poblacional para zonas de muy Alto Riesgo No Mitigable”, dispuso en su artículo 4°: “Declárase como zona intangible e inhabitable aquellas áreas que se encuentren en condición de riesgo no mitigable, por lo que está prohibido el otorgamiento de titularidad y dotación de servicios públicos”.

Para estos casos, se ha previsto el acceso a los programas que promueve el Estado, como son: El Bono Familiar Habitacional, Bono de Atención Extraordinaria o algún otro programa habitacional que el Estado desarrolle para llevar a cabo esta reubicación.  En este último caso, volvemos a plantear la generación de nuevo suelo urbano, a partir de la construcción de vivienda vertical en posesiones formalizadas, que podría ser una alternativa de solución para reubicar a estas familias.

En la medida que la política pública sea ambiciosa y busque promover la construcción, no solo de las 150,000 nuevas viviendas proyectadas para el quinquenio de gobierno 2016–2021, el Ejecutivo tendría claro que con la intervención, únicamente del 5%, de los más de 2.5 millones de terrenos formalizados por Cofopri, se podría obtener, en promedio, por cada terreno, 5 nuevas unidades inmobiliarias (departamentos de 60 m2), lo que daría como resultado más de 600,000 unidades aptas para vivienda, las cuales podrían ser ofrecidas a la, cada vez más, creciente demanda por parte de la población.

[1] https://www.cofopri.gob.pe/prensa/noticias/cofopri-entrego-titulo-de-propiedad-n-2-575-000-en-puente-piedra/.  Tomado el 14.06.2019.   El 10 de abril de 2018, Cofopri entregó el título 2 575 000 en el distrito de Puente Piedra – Lima.

[2] Conforme a lo dispuesto en el art. 8 del D.S. N° 006-2006-Vivienda, se titula lotes cuya ocupación se efectuó con posterioridad al 22 de marzo de 1996 y hasta el 31 de diciembre de 2004.

[3] https://es.scribd.com/document/349964358/El-Otro-Sendero-Hernando-de-Soto.  Tomado el 15.06.2019 a las 18.45.

[4] Cofopri se creó mediante Decreto Legislativo N° 803 del 22 de marzo de 1996.

[5] El artículo 1135 del Código Civil (Concurrencia de acreedores de bien inmueble) establece que “Cuando el bien es inmueble y concurren diversos acreedores a quienes el mismo deudor se ha obligado a entregarlo, se prefiere al acreedor de buena fe cuyo título ha sido primeramente inscrito o, en defecto de inscripción, al acreedor cuyo título sea de fecha anterior. Se prefiere, en este último caso, el título que conste de documento de fecha cierta más antigua”

[6] Ronaldo Coase. “El problema del costo social”. Pag.98.  Tomado de: https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20160303/asocfile/20160303184107/rev45_coase.pdf. El 15/06/2019 a las 23.55

[7] El art.  949 del Código Civil establece que “La sola obligación de enajenar un inmueble determinado hace al acreedor propietario de él, salvo disposición legal diferente o pacto en contrario”.

[8] El artículo 947 dice que “la transferencia de propiedad de un bien mueble se efectúa con la tradición a su acreedor”.

[9] Avendaño Jorge. Themis, N° 48, 2004. “Los Derechos Reales en la Católica”. Tomado de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/9605/10011

[10] Zoe Elena Trohanis.  Tomado de: https://blogs.worldbank.org/es/latinamerica/el-reto-de-construir-m-s-viviendas-asequibles-en-el.  El día 17.jun.2019.

[11] El Fenómeno El Niño Costero – FEN, del año 2017,  afectó a las regiones de  Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Lima,  Huancavelica, Junín, Ica, Ayacucho, Apurímac y Arequipa.

[12] El último gran terremoto que afectó Lima se produjo el 28 de octubre de 1746

[13] https://andina.pe/agencia/noticia-vivienda-3-cada-4-casas-se-construyen-peru-son-informales-733681.aspx. Tomado el 27/05/2019

 

[14] https://rpp.pe/economia/economia/capeco-el-70-de-viviendas-en-lima-son-construidas-sin-normas-tecnicas-noticia-1078934.  Tomado el 27/05/2019

[15] https://es.wikipedia.org/wiki/Escala_sismol%C3%B3gica_de_Richter. Tomado el 15.jun.2019.

[16] https://elcomercio.pe/lima/minsa-hospitales-encuentran-heridos-accidente-cerro-san-cristobal-440968.  Tomado el 17.jun.2019.

De acuerdo a dicho diario, se trasladó a 4 heridos desde el cerro San Cristóbalal Hospital Nacional Arzobispo Loayza, 5 al Hospital Hipólito Unanue, 4 a la Clínica Mesón de Sante de Lince y 3 a la Clínica Internacional. Además, tres personas que resultaron heridas tras el accidente en el cerro San Cristóbal fueron llevadas al Hospital de Emergencias Grau, 3 al Hospital Dos de Mayo y 3 al Hospital Nacional Daniel Alcides Carrión.

[17] https://elcomercio.pe/peru/lima-tendria-perdidas-superiores-us-35-mil-millones-terremoto-magnitud-8-5-lloyds-sismo-noticia-ecpm-254500. Tomado el 17.jun.2019. (escrito por Luis García Bendezú)

[18] https://www.unisdr.org/files/22420_gpesp.pdf. Tomado el 15.jun.2019 Pág, 6

[19] https://www.unisdr.org/files/22420_gpesp.pdf. Tomado el 15.jun.2019 Pág. 7

La indignación es una de las fuentes de inspiración para que el ser humano pase a la acción. En el caso de la administración de justicia, en un lejano país, es motivo de sucesivos dolores de cabeza, taquicardias e indignación constante y sostenida y, por supuesto mucha indignación.
En esta oportunidad no ingresaremos al tema de corrupción al interior del sistema judicial sino, enfocaremos un tema objetivo y contrastable como es el caso del incumplimiento de los plazos o, en palabras fáciles, LENTITUD.
La regla general indica que los procesos se resuelven fuera del plazo previsto en la Ley. Los guardianas constitucionales de la Ley, por antonomasia, son los Jueces y, sin embargo, en su mayoría son guardianes distraídos, lentos o dormidos, en cuyos despachos los expedientes “duermen” con ellos.
Es cierto que el volumen de procesos es alto, las estadísticas lo indican; sin embargo, será ¿ése el motivo para que una demanda sea calificada y notificada superando excesivamente, impunemente, el plazo previsto en la Ley?. ¿Será ese el motivo por el cual un proceso laboral sumario o constitucional tenga más de un año sin que haya sido resuelto siquiera en primera instancia?
Pareciera que los funcionarios que se encuentran al frente de la administración de justicia olvidan, ¿por la carga procesal quizá?, que se encuentran ejerciendo un poder delegado por la Constitución. Es responsabilidad de estos señores y señoras que dictan sentencias (¿justicia?) velar por la legitimidad del diseño constitucional, según el cual, se ha reservado para la administración de justicia, un espacio dentro de la denominada división de poderes del Estado. Y aún cuando algunos no consideren que la administración de justicia sea necesariamente un poder, lo cierto es que decide sobre la vida, las libertadas y derechos de los ciudadanos y, por tanto, ejerce parte del poder estatal.
¿Qué puede estar pasando entonces para que quienes deben administrar justicia y cumplan con la ley, demoren tanto en la resolución de conflictos?. ¿Será tal vez que no fueron adecuadamente seleccionados?, ¿será tal vez que el sistema no sirve?. Pues si el sistema no sirve habrá que mejorarlo, pero parte del sistema son los operadores del mismo y, por tanto, si no cambian y cumplen, al menos, con una de sus responsabilidades básicas que es resolver los conflictos, el sistema seguirá igual.
Ahora bien, los funcionarios encargados de administrar justicia responden ante la ciudadanía por sus actos y OMISIONES; sin embargo, porqué ¿si no cumplen con sus funciones siguen al frente de sus despachos?. ¿Cómo se ejerce el control por los ciudadanos que diariamente son maltratados en los despachos por funcionarios indiferentes?. Por piedad, ¿alguien podrá poner límite a esto?.
Soy un convencido que la oposición de méritos o ingreso por concurso público no es sinónimo de un adecuado servicio de administración de justicia. Este sistema da una idea de la capacitación académica del evaluado, al momento de la evaluación. Es el ejercicio práctico del poder y del servicio, lo que indica si el funcionario elegido sirve o no a los fines de la administración de justicia, si resuelve o no los conflictos generados al interior de la sociedad. Son los ciudadanos quienes pueden y deben poner y sacar a los jueces, porque es en la sociedad en donde repercuten las decisiones de los jueces. Es el usuario del servicio “administración de justicia” quien se beneficia o “sufre” con la eficiencia o la LENTITUD de estos funcionarios. Si el Juez no puede resolver los casos, es mejor que se dedique a otras labores más adecuadas a su perfil, pero que no condene al resto a sufrirlo.
Los sistemas de control deben activarse, de oficio, para identificar a los LENTOS y empezar a separarlos o tenerlos en cuenta para su no ratificación.
Sigue leyendo →

Tomar la decisión de cambiar la Constitución tiene cierta dosis de aventura y de realismo. Será realista en la medida que responda a necesidades concretas y que el cambio resulte impostergable. Será aventurera porque, aun cuando se tenga una idea de lo que se quiere, nunca se sabe que resultará.
La propuesta de cambio constitucional genera, casi siempre, un llamado inmediato al debate, a la polémica, al enfrentamiento político. Quien lo plantea sabe, o debería saber, que recibirá respuestas inmediatas a favor o en contra y, si el momento no es propicio para la propuesta, mucha indiferencia.
Cuando la sociedad no se encuentra conforme con una constitución, la propuesta de cambio es un polvorín a la espera de una chispa que lo encienda, con la esperanza de una nueva correlación de fuerzas, un nuevo orden en la distribución del poder y del manejo económico. Por el contrario, si la sociedad (la mayor parte de ella, quiero decir) se encuentra conforme con la constitución vigente o le es indiferente las modificaciones, porque siente que no le ayudará a vivir mejor, los esfuerzos por cambiarla pueden quedar sólo en eso.
La Constitución es un pacto político, pero también es sentimiento individual y colectivo. Muchos ciudadanos ignoran lo que la Constitución señala pero, ciertamente, al vivir bajo un régimen constitucional, sienten si éste les permite o no desarrollarse libremente o si les permite vivir en paz; generándose cierta empatía entre el ciudadano y una norma que no conocen pero que sienten o, de cierta manera, “intuyen”.
El cambio de la constitución de 1979, por un presidente elegido bajo las reglas que dicha norma establecía, y que no respetó el procedimiento para su modificación, respondió a una realidad concreta, caracterizada por el desorden social, económico, político y moral. La anarquía es una fuerza imponente para empujar cambios en el pacto social.
En la actualidad, nos regimos por una constitución bajo la cual se eligió un nuevo presidente, cuyo gobierno plantea reformas constitucionales. ¿Cuáles son las reformas que se plantean y hasta qué punto estas reformas resultan necesarias?. No lo sabremos sino hasta tener las propuestas concretas. Mientras tanto, más que de realismo en la aplicación de propuestas que acomoden mejor el pacto social, parecería que se trata de una aventura más.

Sigue leyendo →

ESTUDIO DE CASO: LA UNIFICACIÓN DEL REGISTRO PREDIAL URBANO A LA SUNARP.
“Agendación y ejecución de la política, vista desde el impulso de los líderes”.
Por José Quilcate Tirado

PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN:

1. Justificación del Tema
2. Problema de investigación
– Principal
– Secundario
3. Hipótesis.
4. Objetivos.
5. Marco teórico (autores y que o debe tener)
6. Marco metodológico
7. Bibliografía.

1.Justificación del tema:

Debido a la importancia de los servicios que prestan, las organizaciones públicas, más que cualquier otro tipo de organizaciones, se encuentran expuestas al escrutinio público y control ciudadano. La interacción con las organizaciones estatales forman parte de una rutina que debemos cumplir en nuestra vida y de la que esperamos salir “bien librados”; pues es común que, luego de ser atendidos en alguna organización pública, muchas veces, quedamos con la se

nsación de merecer una mejor atención.
El Estado, a través de sus organizaciones, brinda una serie de servicios públicos en forma exclusiva y excluyente y nos convierte en parte de una demanda cautiva por el resto de nuestras vida

s. Y es que, desde que nacemos hasta que morimos nos encontramos vinculados con el Estado y sus organizaciones, ya que siempre necesitaremos la certificación de un funcionario público que dé cuenta de nuestra existencia, que nos brinde apruebe autorizaciones para realizar actividades económicas o sociales, para garantizar nuestras propiedades o, en el peor de los casos, que certifique nuestro deceso.
De esta forma, para garantizar y proteger nuestra propiedad recurrimos a la protección estatal brindada a través de los Registros Públicos. Al igual que en los demás servicios públicos, en estos casos, el ciudadano no tiene posibilidad de recibir estas prestaciones de servicios a través de un tercero, razón por la cual el camino que le queda es exigir una mejor atención.
Por ello, una inquietud recurrente en la ciudadanía se encuentra relacionada con la administración en el sector público y, si el Estado puede ser un buen administrador de los recursos que le han sido asignados, así como un eficiente prestador de servicios públicos. De ser así, qué requisitos se requiere para que ello ocurra de esa manera.
Motiva nuestra investigación una inquietud que, vinculada con las decisiones políticas, tiene que ver con la formulación y ejecución de las políticas, con la finalidad de encontrar aquellos hilos conductores que permitirían una mejor administración de la administración pública; es decir con el Estado en marcha atendiendo los requerimientos de su población. Y es que la política pública es propuesta, aprobada y ejecutada por seres de carne y hueso similares a nosotros, con prejuicios y virtudes, con diversidad de intereses, con distintas ideologías y opiniones, con enfoques diferentes sobre las prioridades con que deben ser atendidas los problemas de la sociedad, así como por la forma en que las políticas deben ser implementadas.
En nuestro caso, la percepción que tiene la ciudadanía de la administración pública peruana es, por lo general, negativa. Pocas son las instituciones que tienen una percepción aceptada por los ciudadanos, y ello se refleja en las encuestas que continuamente son sometidas a consideración del público.
En el Estado peruano, una de las pocas organizaciones que tiene una percepción positiva en la población, son los Registros Públicos administrados por la SUNARP, entre los que se encuentra el Registro de Predios, en el que se inscriben los terrenos, casas, departamentos, edificios y predios rurales del país. Hasta hace poco, existían dos organizaciones encargadas del Registro de la Propiedad Predial en el país. Por un lado los registros a cargo de la propia SUNARP, representado por el Registro de la Propiedad Inmueble, y de otro lado, el Registro Predial Urbano o RPU. Por esta razón, el estudio de caso planteado se relaciona con parte del proceso de administración de esta organización, específicamente con la política de absorción del Registro Predial Urbano (RPU) a la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP).
En particular, este proceso resulta sumamente ilustrativo y aleccionador porque se trata de un eslabón importante en el proceso de modernización y democratización de los servicios que los Registros Públicos brindan a la sociedad. Es particularmente relevante porque los Registros Públicos otorgan Seguridad Jurídica a los propietarios que tienen su título registrado; sin embargo, dicho servicio, hasta antes de la modernización, era brindado a un grupo privilegiado de propietarios, con el agravante de ser un servicio deficiente.
Ante la imposibilidad de realizar una reforma integral del sistema registral y al existir la necesidad de ampliar el servicio a los propietarios y posesionarios de las barriadas y pueblos jóvenes de Lima y de las principales ciudades del país, así como a los propietarios de las urbanizaciones populares (asociaciones de vivienda u otras formas asociativas creadas por propietarios privados para obtener una vivienda), bajo el influjo de las propuestas de Hernando de Soto y el Instituto Libertad y Democracia, a finales de la década del 90 se aprobó la política de formalización de las posesiones informales a través de un Registro de Propiedad Predial paralelo al Registro tradicional, que no tuviera trámites engorrosos y cuyos costos de acceso sean menores significativamente menores.
Este proceso se inició en el año 1988 con la creación del Registro Predial de Pueblos Jóvenes y Asentamientos Humanos, cuya misión fue la de registrar posesiones y propiedades de los pobladores de los asentamientos humanos y pueblos jóvenes. Con tal fin, en este nuevo registro se introdujo procedimientos simplificados de acceso a la formalidad, como el uso alternativo de escrituras públicas o formularios registrales suscritos por abogados; con lo cual se esperaba que la población objetivo de la política tuviera menores costos de acceso a la formalidad.
Posteriormente, en el año 1996, a fin de impulsar el proceso de formalización y registro de propiedad, tomando como base el Registro de Pueblos Jóvenes se creó el Registro Predial Urbano (RPU), un organismo autónomo, que realizaría labores complementarias a las realizadas por la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI. Mientras que la COFOPRI titulaba predios de asentamientos humanos y pueblos jóvenes, el RPU los registraba. Estas dos entidades eran co-ejecutores del Proyecto “Derechos de Propiedad Urbana – PDPU”, auspiciado por el Banco Mundial.
De otro lado, es de señalar que, en forma paralela, los Registros Públicos tradicionales eran sometidos a un proceso de modernización y adecuación a las nuevas exigencias del intercambio legal y comercial. Para ello, en el año 1994 se creó la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos – SUNARP. Esta Entidad tenía a su cargo al Registro de Propiedad Inmueble tradicional creado en el año 1888; es decir, a partir de la década de 1990 en el Perú coexistían dos entidades que realizaban básicamente lo mismo, esto es, la prestación del servicio de inscripción de títulos de propiedad inmueble predial; con la diferencia de la competencia que uno inscribía los predios de asentamientos humanos y el otro los predios de urbanizaciones tradicionales.
El caso que se expone a continuación presenta el desarrollo del proceso, puesta en agenda, y ejecución de la política de unificación de los Registros de Propiedad existentes en el país. Momentos relevantes en este proceso se encuentran determinados por el cambio de gobierno luego de la caída del régimen de Fujimori, primero con el gobierno de Transición encabezado por Valentín Paniagua y posteriormente, con la asunción del mando por parte de Alejandro Toledo.
El Proyecto Derechos de Propiedad Urbana, encargó un estudio sobre “Estrategia para la Sostenibilidad de Largo Plazo del Sistema de Registro de la Propiedad Predial”, encargado a la consultora Arthur Andersen. Los resultados del estudio fueron presentados en el año 2000 y concluía en la necesidad de iniciar el proceso de integración de ambos registros. La recomendación era que el RPU se integre a la SUNARP, tratando de conservar las fortalezas del RPU así como de la SUNARP.
Sin embargo, cambiado el régimen, un nuevo escenario dominaba el espectro político. En el año 2001, llegado al gobierno el Presidente Toledo, el nuevo Ministro de Justicia, Fernando Olivera, nombró como Jefe de la SUNARP a Carlos Gamarra Ugaz, quien había participado como candidato a una curul parlamentario por el Frente Independiente Moralizador, partido fundado por Olivera. El Nuevo Superintendente, desde que asumió el cargo y, aprovechando la oportunidad que se presentaba por el cambio de gobierno, emprendió una campaña para agendar la política de unificación de los Registros de Propiedad y, como consecuencia de ello, que la SUNARP incorpore bajo su competencia administrativa al Registro Predial Urbano.
En el año 2002, se expide la Ley que dispone la unificación de los Registros de Propiedad Predial y dispone la fusión del Registro Predial Urbano a la SUNARP, otorgando a esta última un plazo de 2 años para ejecutar la absorción de dicha OPD.
El proceso de unificación implicaba la integración normativa, orientada a establecer un solo reglamento de inscripciones, la unificación de sistemas informática la integración administrativa y, especialmente la incorporación del personal del RPU, aparte de los demás vinculados con el proceso de unificación de los procedimientos administrativos, sistemas contables, informáticos, financieros.
Este proceso nos interesa debido a que consideramos que se trata de una política que fue llevada e implementada en forma exitosa. Interesa para efectos de análisis, encontrar las razones que subyacen en el accionar de los funcionarios involucrados en su ejecución

Preguntas de Investigación:

2.1. Pregunta Principal:

¿Qué es lo que asegura el éxito de la formulación y ejecución de la política de fusión de organismos públicos, tal como ocurrió con el RPU y la SUNARP, entre los años 2002 y 2004?

2.2. Preguntas Secundarias:

¿Cómo se agendó la política de fusión del RPU a la SUNARP? La argumentación durante las diferentes etapas del proceso de fusión.
¿ Cómo se evidenciaría la capacidad de articular la participación del personal de las organizaciones involucradas en el proceso de fusión?.
¿ La ruptura de un liderazgo puede conllevar a la fractura de la continuidad de la política institucional?

3. Hipótesis:
3.1. Principal: La formulación y ejecución de las políticas forman parte de un proceso complejo en el cual intervienen diversos actores. En el caso del RPU y la SUNARP, la fusión tuvo éxito por la participación comprometida de los líderes que la gestionaron.

3.2. Secundarias:

– La argumentación sólida de la propuesta política permite ganar el apoyo de diversos actores interesados.
– Mensajes claros, escuchar propuestas y ejecutar políticas permiten articular y fomentar la participación del personal de las
entidades involucradas en el proceso de fusión.
– El cambio de líderes por dirigentes en la organización puede fracturar la continuidad de la política institucional.

4. Objetivos de la investigación:

4.1. Objetivo General:
Identificar de qué manera el liderazgo afectó el proceso de fusión del Registro Predial Urbano a la SUNARP.

4.2. Objetivos Específicos:
– Identificar la importancia de la participación de los líderes en el proceso de agendación de la política, diseño y su implementación.
– Explicar hasta qué punto funcionarios que entiendan el lenguaje y finalidad de la política, permiten la aplicación de la política.
– Explicar el proceso de agendación de la política de unificación de registros, así como los medios utilizados para tal fin.
– Identificar hasta qué punto, múltiples actores juegan en función a sus propios intereses en todos los niveles.

5. Marco Teórico:

Para el desarrollo de nuestro trabajo utilizaremos los modelos teóricos propuestos por Kingdon, Lindblom y Majone, pues ellos nos permitirán tener una aproximación integral del proceso de incorporación del RPU a la SUNARP, desde la etapa de planteamiento del problema y agendación de la política hasta su aprobación, así como su ejecución y cumplimiento.

5.1. El cambio político, como oportunidad para el impulso de políticas y determinación de una política determinada.
Para evaluar la forma cómo se agendó la política de incorporación del RPU a la SUNARP, utilizaremos el modelo de Kingdon (Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. New York: Longman, 1995), para quien los problemas se incluyen en la agenda de acuerdo a las percepciones que tiene el funcionario del mismo, ya sea a través de un indicador (que indica magnitud de la situación), o un evento focalizador (un desastre, crisis, experiencia personal, que enfoca el asunto), o por retroalimentación (monitoreo de programas, quejas o sugerencias de los usuarios o ciudadanos).
De acuerdo con este autor sostenemos que el cambio de gobierno puede, a su vez, cambiar el impulso a una determinada política, pues se trata de una nueva posibilidad o “ventana de oportunidad” para impulsar una determinada política, lograr que sea incorporada en la agenda e incluso establecer una percepción particular a la misma (ya sea individual o institucional). En Julio de 2001, juramentó como nuevo Presidente Constitucional, Alejandro Toledo, quien respaldado por su partido político, Perú Posible, en una segunda vuelta electoral derrotó al candidato aprista, el ex Presidente Alan García Pérez. Debido a que el partido del nuevo Presidente no tenía mayoría en el Congreso, éste formó una alianza de gobierno con el Frente Independiente Moralizador (FIM), liderado por Fernando Olivera Vega, quien asumió el Despacho del Ministerio de Justicia.
De este Ministerio dependían los Organismos Públicos Descentralizados, Registro Predial Urbano (RPU) y Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). El nuevo Ministro de Justicia nombró como titular de la SUNARP a un correligionario suyo, Carlos Gamarra Ugaz, un abogado con experiencia técnica en el Registro Minero; Director Ejecutivo del Instituto del Ciudadano, y Secretario Nacional de Organización del Movimiento Libertad que liderara Mario Vargas Llosa .
Podríamos sostener, citando a Kingdon que, en este caso, existió un enganche entre la corriente de problemas (existencia de dos registros paralelos), las políticas (propuestas de unificación de ambas entidades) y la política (determinada por el impulso para que la SUNARP fusione al RPU); es decir, se presentó la oportunidad adecuada para que se ejecute la política. Sin embargo, es bueno recordar que este proceso de puesta en agenda de la política de unificación de registros no es fruto del azahar, sino que se debió al impulso y propuesta del líder institucional de la SUNARP.
El nuevo jefe de la SUNARP, desde su designación el 9 de agosto de 2001, impulsó el proceso de integración de los registros de propiedad predial, desde una óptica distinta a la que nos hemos referido anteriormente. En este caso, planteaba la integración del Registro Predial Urbano a la SUNARP a través de un proceso de fusión por absorción, en el cual la SUNARP era la entidad absorvente y el Registro Predial Urbano la agencia absorvida.
Así, tenemos, por ejemplo, que en el diario Oficial “El Peruano” el día 19 de octubre de 2001, el nuevo Superintendente de la SUNARP, señaló que “(…) es importante fortalecer el sistema y optimar el servicio registral mediante la incorporación del Registro Predial Urbano (RPU) al ámbito de su institución”. Más adelante agrega: “Creemos que es necesario fortalecer el sistema y optimar el servicio registral mediante la incorporación del Registro Predial Urbano (RPU) a la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (Sunarp)”.
Vemos entonces que, cambiado el régimen, se cambió la composición de actores al interior del Consejo de Ministros, así como la correlación de fuerzas en el Congreso de la República. La política concreta en el tema de integración de registros de propiedad se mantenía, pero ahora se daba mayor preponderancia al impulso que le ponía la SUNARP para la absorción del Registro Predial Urbano.

5.2. Razones para la unificación. Ablandando el camino a través de la exposición de la propuesta.

Los argumentos y planteamientos centrales para interiorizar la necesidad de adoptar la política de unificación de los Registros, en los términos planteados por la SUNARP y su titular, fueron uno de los pilares que sustentaron la toma de decisión en el Poder Legislativo.
Respecto de este punto, siguiendo a MAJONE debemos destacar la importancia fundamental que tiene la argumentación para el establecimiento de una política pública. En efecto, el autor señala que: “(..) La política pública está hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argumentación es esencial en todas las etapas del proceso de formulación de políticas (…). Los partidos políticos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusión, los grupos de interés y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión ”.
Fueron precisamente los argumentos utilizados por la SUNARP, los que hicieron que la política de unificación de registros fuera puesta en agenda. En los foros y eventos realizados por la propia SUNARP, como diplomados o seminarios, se hacía mención a las ventajas que tendría tener un registro de propiedad integrado, sin la existencia de dos entidades que brinden el mismo servicio. Estos argumentos fueron:
 No habrá discriminación alguna. Todos los predios inscritos tendrán la misma seguridad jurídica, sin importar su ubicación, su valor o la condición de su propietario. Con ello, se elimina la percepción de Registro de “segunda categoría” del RPU y los ciudadanos no serán discriminados del sistema financiero en función a la entidad donde se encuentra registrada su propiedad.
 El Registro de Propiedad Inmueble (RPI), desde su incorporación a la SUNARP en el año 1994, ha mejorado ostensiblemente la calidad de sus servicios. Por tanto, se encuentra en capacidad de poder asumir al RPU con el objeto de establecer un solo registro que permitirá atender a todos los actos registrales relacionados con la propiedad inmobiliaria del país.
 Es importante que una sola entidad planifique, organice, norme, dirija, coordine y supervise la publicidad de los actos y contratos de los Registros de Propiedad. Existe un beneficio para la sociedad con la unificación de los registros de propiedad inmueble existentes, lo cual permitirá modernizar y dar mayor eficiencia a la labor y a los servicios brindados por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.
 La existencia de dos registros (RPU y RPI) genera duplicidad de gastos en el uso de recursos públicos. La unificación reducirá estos gastos.
 Se eliminaría la desconfianza que genera el sistema dual entre los operadores del sistema financiero y fomentaría la extensión del crédito.
 Se reducirían los costos totales de funcionamiento en virtud a compartir los gastos fijos de soporte administrativo, eliminar la duplicidad de oficinas registrales y promovería mayor productividad por el uso de economías de escala.
 Se facilitaría el desarrollo de una base gráfica para los predios inscritos en el RPI lo que beneficiaría al sistema en general.
 Se crearía un importante volumen de información sobre tierras, lo que respaldaría el desarrollo de un sistema de información de tierras para el país.
 Dinamización de la actividad económica.- En una economía de mercado es necesaria una fluidez en tráfico de bienes y la agilización de las transacciones inmobiliarias bajo parámetros normativos de seguridad, rapidez y bajos costos para la promoción de las inversiones nacionales y extranjeras.
 La ejecución de la política no importará costo alguno para el erario público, se reducirá los costos de acceso al Registro y facilitará la formalización de la propiedad de vastos sectores de nuestra sociedad en forma rápida y segura, lo que redundará en una mayor titulación, intercambio inmobiliario y generación del otorgamiento crediticio.
Desde el punto de vista político, era bastante seductor el planteamiento según el cual la unificación de Registros reduciría costos al Estado a través de la unión de dos entidades que básicamente realizaban lo mismo. De igual forma el planteamiento, según el cual, el proceso de unificación de los registros permitiría un ejercicio igualitario de la ciudadanía tuvo acogida entre quienes lo escuchaban, pues se argumentaba que existía un ejercicio limitado de la ciudadanía debido a la existencia de dos diferentes registros con diferentes estatus. Uno, el registro para pobres y otro el registro para ricos, diferenciando a los ciudadanos por la ubicación de su propiedad y teniendo a los usuarios del Registro Predial Urbano como ciudadanos de segunda categoría.

Sobre la base de los procesos ejecutados, y realizando un análisis retrospectivo de los procedimientos ejecutados, se puede señalar que el proceso de unificación de los registros sirvió también para:
a) Tener procesos de calificación registral estandarizados, a partir del nuevo Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios.
b) Sinergia de fortalezas humanas y tecnológicas provenientes de los tres registros que se integran en el Registro de Predios.
c) Uniformización del proceso de inscripción de títulos y calificación registral con la estandarización de los procedimientos administrativos e informáticos.
d) Ampliación de la cobertura y capacidad operativa para atender nuevas demandas de servicios registrales.
e) Mayor facilidad para los usuarios de menores recursos, para el acceso a las fuentes financieras.
f) Dotación a los procesos de formalización de una cobertura geográfica mucho más amplia.
g) El proceso de unificación no tuvo costo adicional alguno para el erario público, pues los registros funcionan con los ingresos que recaudan por el cobro de sus tasas registrales.

5.3. Diversos actores en el proceso de aprobación de la Ley de Incorporación del RPU a la SUNARP:

De igual forma, nos ayuda para la evaluación del proceso de agendación y ejecución de la política, el desarrollo teórico de LINDBLOM, para quien, en el mundo real, más que los análisis son las interacciones de la gente lo que hace que se ejerza poder y control sobre los demás. De esta forma toma cuerpo la participación de los actores que se encuentran directa o indirectamente afectados por la aprobación de la política.
Es de mencionar que una de las políticas propuesta por el Proyecto Derechos de Propiedad Urbana (PDPU), era la institucionalización y consolidación de los procedimientos y estándares registrales que se usaban en el Registro Predial Urbano. Ello significaba, por ejemplo, que se extiendan al Registro de Propiedad Inmueble tradicional el uso de los formularios registrales suscritos por abogados, y que éstos sirvan para registrar propiedad en similares condiciones que las escrituras públicas suscritas por Notarios. Esto generó que los Colegios de Notarios presenten una dura batalla en todos los frentes para evitar que se mantenga el uso de los formularios registrales suscritos por abogados; sobretodo, en el frente político (Congreso de la República) en donde solicitaron se elimine de la propuesta de Ley de unificación de los Registros el uso de formularios autorizados por abogados. En resumidas cuentas, querían se elimine la posibilidad que los abogados puedan certificar documentos que sirvan para registrar la propiedad, en competencia con sus escrituras públicas. Uno de sus argumentos era que los abogados, al suscribir y certificar el formulario registral no asumían ninguna responsabilidad frente a los usuarios, cosa que ellos sí hacían. Adicionalmente, indicaban que los formularios registrales al no estar dotados de las formalidades de la escritura pública carecían de seguridad y, adicionalmente, que los notarios para llegar a ser tales pasaron por rigurosos sistemas de selección, y por tanto se encontraban en mejor capacidad para certificar los actos jurídicos de los ciudadanos.
Por tal razón, los notarios fueron actores claves en el proceso de elaboración de la Ley, ante el Congreso de la República pues iniciaron un proceso de alianzas y defensa sistemática de su participación como únicos profesionales capacitados para la suscripción de títulos inscribibles, además que su participación significaba
Es importante señalar que la Ley que aprobó la unificación de los Registros mantuvo, en forma limitada, el uso de los formularios registrales, para los predios cuyo valor sea menor a 20 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), y eliminó la participación de los abogados en la suscripción de los mismos; estableciendo que dichos formularios serían suscritos sólo por Notarios. No obstante ello, los Notarios no estuvieron satisfechos con el mantenimiento del uso de los formularios registrales e interpusieron diversas acciones de inconstitucionalidad en contra del artículo 7º de la Ley Nº 27755, pues consideraban que el uso de formularios registrales atentaba contra la seguridad jurídica que brindan los Notarios.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional mediante sentencias de de fechas 30-abr-y 04-jul-03 se declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 7º de la Ley No. 27755 presentada por el Colegio de Notarios de Junín y de Lima y Arequipa, respectivamente. Al mismo tiempo se exhortó al Poder Ejecutivo para que se reglamente el uso del formulario registral legalizado por Notario.
La citada reglamentación se realizó mediante Decreto Supremo No. 023-2003-JUS, que estableció las formalidades para el uso del formulario registral legalizado por Notario, contenido en el Art. 7 de la Ley No. 27755, referido a los mecanismos de simplificación, desregulación y reducción de costos de acceso al Registro.

6. Marco Metodológico:

En la investigación utilizaremos como fuente de información, los documentos internos y externos que han registrado algunas partes del proceso de incorporación del RPU a la SUNARP. Así, por ejemplo, el diario de debates de la Ley Nº 27755 del Congreso de la República nos servirá para evaluar la discusión que se dio en dicho Poder del Estado que, finalmente aprobó la política. Sin embargo, nos parece interesante contar con información de la propia SUNARP, que dé cuenta respecto a la participación que tuvo esta organización para que la política sea puesta en agenda, así como los documentos internos (Oficios, Informes, Exposiciones en diversos medios, como los académicos o de comunicación) que den cuenta de las actividades realizadas para la implementación de la política.
De suma importancia nos parece contar con la percepción que sobre el proceso tuvieron distintos funcionarios de las organizaciones involucradas, razón por la cual, se realizarán entrevistas en profundidad a funcionarios y ex funcionarios del RPU y la SUNARP, así como a otros actores vinculados con las actividades de los Registros Públicos. En la medida de lo posible se aplicará una encuesta para tomar la percepción de los trabajadores de la organización respecto al proceso de incorporación del RPU a la SUNARP y, respecto de los resultados aplicaremos como herramienta para procesar los datos la estadística.

7. Bibliografía.

Bibliografía

1. AGUILAR, LUIS F. en Introducción al libro EVIDENCIA, ARGUMENTACIÓN Y PERSUACIÓN EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS, de Giandomenico Majone. Fondo de Cultura Económica. México. Traducción de Eduardo L. Suarez. Pág. 19.
2. BERNALES BALLESTEROS, ENRIQUE. EL SISTEMA BICAMERAL: UNA PROPUESTA. En “REFORMA DEL ESTADO. REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN”. Comisión Andina de Juristas – Fundación Konrad Adenauer. Primera Edición. Pág. 24.
3. GUERRA GARCIA, GUSTAVO. La Reforma del Estado en el Perú. AGENDA PERU. 1era edición. Lima, 1999. Pág. 101.
4. OLIAS DE LIMA, BLANCA. EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA: LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA. En “La Nueva Gestión Pública”. Edición PEARSON EDUCACIÓN S.A. Madrid 2001.
5. PANIAGUA CORAZAO, VALENTIN. RETOS Y POSIBILIDADES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL. “en Reforma del Estado. Reforma de la Constitución”. Comisión Andina de Juristas – Fundación Konrad Adenauer. Primera Edición. Pág. 52.
6. SUBIRATS, JOAN. En la introducción al libro de CHARLES E. LINDBLOM. El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas. Ministerio para las administraciones públicas. Madrid 1991. Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. México. Pág. 6.
7. VARGAS HAYA, HECTOR. HACIA LA REFORMA DEL ESTADO. Camino a la Segunda República. Editorial EDIGRAMA. Lima Octubre 2001. Pág. 224.
8. VERA LA TORRE, JOSÉ CARLOS. ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO EN LOS SECTORES SOCIALES. Una propuesta de reforma del Estado. ESAN ediciones. Lima 2003.
9. SINESIO LÒPEZ JIMÉNEZ. CIUDADANOS REALES E IMAGINARIOS. Concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadanía en el Perú. Instituto de Diálogo y Propuestas. Lima, Diciembre 1997.

8. Estructura Tentativa:
LA UNIFICACIÓN DEL REGISTRO PREDIAL URBANO A LA SUNARP. “Agendación y ejecución de la política, vista desde el impulso de los líderes”.

TEMA: ESTUDIO DE CASO: LA UNIFICACIÓN DEL REGISTRO PREDIAL URBANO A LA SUNARP. La agendación y ejecución de la política.
CAPITULO I: EL PROCESO DE FUSIÓN, COMO PARTE DE LA REFORMA DEL ESTADO
1.La Reforma del Estado.
2. Planteamientos sobre el tema en el Perú.
3. La reforma administrativa del Poder Ejecutivo.

CAPITULO II MARCO TEÓRICO
CAPITULO III EL CASO
CAPITULO IV: LA AGENDACIÓN DE LA POLÍTICA
1. La propuesta de eliminar registros paralelos
2. objetivos de la unificación
3. actuación de interesados

CAPITULO V: LO QUE HIZO EL LÍDER PARA LEGITIMAR Y DEFENDER SU DECISIÓN
1. Usar todos los medios
2. Informar a involucrados internos y externos
3. Trabajar con las organizaciones. La política del conocimiento directo
4. Compromiso con el proceso
5. las redes de funcionarios
CAPITULO VI CONTINUIDAD DE LAS POLÍTICAS
CAPITULO VII CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Sigue leyendo →