Por Denise Humphreys, Tristán Nuñez y Andrés Mego
La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) es una estrategia de alcance continental que prioriza y moviliza financiamiento para proyectos que contribuyan a “promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones bajo una visión regional, procurando la integración física de los doce países sudamericanos y el logro de un patrón de desarrollo territorial equitativo y sustentable”1. Organizada, coordinada y, en gran medida, financiada por el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y otras instituciones multilaterales internacionales, regionales, y privadas, IIRSA tiene una cartera de 335 proyectos con inversiones que superan los US$ 37.000 millones.
En total, existen 78 proyectos IIRSA en el Perú con una propuesta inversión de US$ 6.700 millones. Los principales ejes peruanos IIRSA son tres carreteras e hidrovías transamazónicas que vinculan los sectores industriales y agrícolas del Brasil con puertos en el Pacífico (véase el cuadro 1). En adición, también está el eje andino. La construcción ya está en marcha, mediante proyectos al interior de estos tres corredores transamazónicos, aunque algunos tramos todavía están en proceso de ser concesionados.
IIRSA puede ser entendida como una respuesta a la falta de inversión en infraestructura durante las últimas décadas, lo cual es percibido por las instituciones financieras internacionales (IFI) y los analistas como un obstáculo para el crecimiento y la competitividad futuros. La inversión en infraestructura es clave para el modelo del “Nuevo regionalismo”, promovido por el ex presidente del BID, Enrique Iglesias. Al mismo tiempo, IIRSA parece una solución para el exceso de liquidez dentro de los BDM.
UN RIESGO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Si bien su objetivo declarado es “un patrón de desarrollo territorial equitativo y sostenible”, IIRSA puede convertirse en la oportunidad perdida de emplear el desarrollo de la infraestructura para estimular procesos de inclusión, alivio a la pobreza, descentralización y desarrollo regional sostenible. A pesar de la importancia económica de mejorar la infraestructura peruana, es probable que tales proyectos impacten de manera negativa en el medio ambiente y en los sectores sociales vulnerables, si no se establecen instituciones legales y de gobernanza adecuadas, y si antes no se genera el conocimiento adecuado para su diseño. En ese sentido, IIRSA corre el riesgo de reproducir los fracasos de desarrollo que han caracterizado a muchos megaproyectos financiados internacionalmente.
Impactos sociales y ambientales
Los tres corredores peruanos IIRSA atraviesan territorios indígenas y áreas de ecosistemas biodiversos y sensibles. Es más, estos espacios se caracterizan por una mínima presencia estatal y por débiles instituciones públicas, y, en muchos casos, por un conflicto social significativo. Entre los impactos directos se incluyen el desplazamiento y la disrupción social, la erosión, la deforestación, la contaminación y los cambios potencialmente significativos en la hidrología de los ríos y en los ecosistemas de llanura aluvial. De manera indirecta, es probable que los corredores IIRSA faciliten la extracción de madera, la minería y otras actividades extractivas; que alienten la migración, la expansión de la frontera agrícola y las operaciones agrícolas a gran escala; que conduzcan a más conflictos territoriales y de recursos entre los distintos tipos de colonizadores y los pueblos indígenas.
En el caso de la propuesta correspondiente a la carretera Pucallpa- Cruzeiro do Sul, que dividirá en dos el restante corredor ecológico intacto que conecta la Amazonia nor y sur peruana, la carretera atravesará la Zona Reservada Sierra del Divisor y la Reserva Territorial Isconahua o sus zonas de amortiguamiento, dividirá en dos el Parque Nacional Sierra do Divisor del Brasil, y abrirá grandes porciones silvestres de la Amazonia a la explotación maderera, la minería, la agricultura y la crianza de ganado.
Por su parte, los proyectos de la carretera Interoceánica del Sur y la Carretera Amazónica del Centro podrán facilitar el crecimiento poblacional por medio del impulso a la migración, la cual ha crecido con las mejoras en el transporte a inicios de los años 2000. Desde el inicio de la construcción de la Carretera Interoceánica del Sur, se ha producido un boom en la minería artesanal en Madre de Dios. Cabe mencionar que el 80% de las concesiones de “reforestación” otorgadas por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena) –muchas de las cuales se hallan en bosques que no han sido talados– se encuentran en Madre de Dios. Es probable que las zonas de amortiguamiento y las reservas del Manu y Tambopata también sean impactadas por crecimientos en la extracción de maderas, la minería y la construcción de carreteras.
Instituciones débiles
Las regiones que serán más afectadas son aquellas que no tienen la capacidad para ejercer una gobernanza ambiental efectiva. Los corredores IIRSA del norte y del centro no incluyen programas o financiamiento para apoyar a los gobiernos nacionales, regionales y locales en el manejo de impactos: como la migración y el crecimiento urbano, la creciente demanda por servicios públicos adicionales y la mayor actividad extractiva de recursos. El fondo de mitigación social y ambiental CAF/INRENA de US$ 17 millones para la Carretera Interoceánica del Sur está insuficientemente financiado (equivalentes a menos del 2% de los costos), tiene una visión a corto plazo, es no participativo en su diseño y carece de dirección. Antes de encarar los arreglos institucionales, IIRSA está construyendo primero la infraestructura, en un contexto de instituciones débiles.
Corrupción y mínima participación de la sociedad civil
El proceso de estudio de impacto ambiental (EIA) en el sector de transportes del Perú es uno de los menos rigurosos del país. Sus EIA no se refieren a importantes impactos indirectos, algo que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) reconoce de manera explícita pero que no ha abordado. Así tenemos que tan solo la Carretera Nor Amazónica tiene una evaluación ambiental estratégica. Las oportunidades para que la sociedad civil organizada participe en IIRSA, en los niveles nacional e internacional, han sido mínimas; mientras que en el nivel de proyecto, los talleres participativos han sido conducidos como parte del proceso de EIA. Existe escasa transparencia con relación a los documentos del proyecto, y el hecho de que los proyectos son concesionados antes de las consultas de EIA finales limita la participación pública.
En el proyecto Amazonas Centro, un deslave masivo de la carretera, ocurrido en febrero de 2007 y que dejó a Pucallpa aislada, podría deberse a una construcción de mala calidad de un contratista privado. Se debe mencionar que se ha informado de irregularidades en el proceso de contratación, tanto en la Carretera Interoceánica del Sur como en la Carretera Nor Amazónica. Recientemente, se ha informado que la calidad de la construcción de la Carretera Interoceánica del Sur se encuentra por debajo de los estándares contractuales.
¿Será IIRSA otra oportunidad perdida?
IIRSA se concentra explícitamente en vincular entre sí a los ejes de actividad económica del continente, para promover el comercio entre ellos y los mercados internacionales. Es menos claro que sea una estrategia de desarrollo en el nivel subnacional o local. Además, genera el riesgo de que el Perú devenga en una zona de abastecimiento de materias primas y un territorio de paso de embarques.
La desconexión entre IIRSA y el desarrollo regional se hace más evidente con la falta de planificación económica estratégica. Tanto la Carretera Interoceánica del Sur como la Carretera Amazónica del Centro no fueron evaluadas por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), un mecanismo para garantizar el buen uso de los fondos públicos. En el Perú no existe un plan de desarrollo nacional coordinado, y hay una escasa coordinación institucional entre los planes de desarrollo de los gobiernos regionales y locales e IIRSA en el ámbito nacional e internacional. Los gobiernos regionales tienen la opción de responder y adaptarse a los diseños y las concesiones de infraestructura determinados de manera centralizada.
LA NECESIDAD DE LA INVESTIGACIÓN Y EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS
En el Perú existe una falta sustancial de información, análisis y discusión acerca del propósito político-económico y de los impactos sociales y ambientales de los proyectos IIRSA. Se trata de la iniciativa de infraestructura más importante que el Perú ha emprendido en décadas y que estimulará cambios significativos en todo el país. No obstante, IIRSA ha generado una escasa respuesta de parte de la comunidad académica peruana. La atención en la prensa sigue siendo mínima y los intentos de la sociedad civil por involucrarse, hasta el momento, han sido rechazados por el Gobierno.
La relación entre las instituciones y el desarrollo económico se ha convertido quizá en el área más fructífera e importante de investigación en las ciencias sociales dedicadas al tema del desarrollo. La distancia entre la atención prestada al desarrollo económico y la prestada a los arreglos de gobernanza dentro de IIRSA hace que esta iniciativa sea un terreno importante en donde se considere esta relación –una que tiene el potencial de ser explosiva, tanto en términos intelectuales como en términos de políticas–. No obstante, IIRSA ha caído, en gran medida, en oídos sordos en el Perú por razones que son difíciles de comprender. En cualquier caso, esta es una ventana que se está cerrando rápidamente y que podría ser una oportunidad para que las ciencias sociales en el Perú demuestren su relevancia para preguntas del más alto interés social.
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