DESARROLLO DE COMPETENCIAS GERENCIALES Y FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL

Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
SUMARIO:
1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA
2. MARCO CONCEPTUAL
3. REFLEXIONES DESDE LA PRÁTICA
4. COMENTARIOS FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES

1. INTRODUCCIÓN
Siendo el primer pilar de la gestión para resultados el fortalecimiento del Sistema de Planeamiento, y el desarrollo de competencias gerenciales, condición indispensable para el fortalecimiento institucional, consideramos oportuno ensayar y compartir algunas reflexiones desde la práctica, cuando observamos muchos intentos fallidos de reforma organizacional. Entonces para iniciar y justificar el presente artículo podemos plantearnos las siguientes preguntas:

• ¿Porqué fracasan las organizaciones? ó
• ¿qué deben hacer estas para provocar y desarrollar cambios sostenidos?
En cualquier organización pública o privada, religiosa, política o militar, así como en cualquier nivel de gobierno, podemos observar que se han intentado, en la mayoría de casos sin éxito, reformas radicales o graduales, cortas o prolongadas, desde el interno, con el concurso de los propios actores, o con el apoyo de agentes del externo; propuestas de cambios a nivel de la organización relacionado con la estructura –reestructuraciones- o a nivel de procesos y procedimientos – reingeniería; de otro lado, se han intentado instaurar procesos de planeamiento estratégico y prospectiva, cirulos de calidad, sistemas de comunicación y el uso de tecnología de punta en una propuesta de aplicación integral de las TICs – Tecnologías de la Información y el Conocimiento, etc. sin embargo, transcurrido unos meses o el tiempo para observar cambios sostenidos, estos no se producido o institucionalizado. En síntesis, se generan varios picos de expectativa y en muy pocos casos se pueden registrar éxitos. Entonces, cabe plantearse otras preguntas para identificar hipótesis preliminares:

• ¿Qué recurso o factor es el más relevante en una organización?
• ¿En la planificación del cambio que es lo que se está privilegiando y cuál es el que más se está dejando de lado?

El título del artículo es “Planeamiento, desarrollo de capacidades gerenciales y fortalecimiento institucional” en razón que la hipóstasis que ensayamos es: “El potencial humano es el principal factor clave de éxito o | perturbador en un proceso de cambio planificado de reforma institucional”
2. MARCO CONCEPTUAL
Consideramos oportuno repasar el marco conceptual básico relacionado al tema, para lo cual entre muchas opciones hemos considerado las siguientes definiciones, enfoques o alcances sobre los términos claves que demanda repasar para desarrollar el presente artículo:
Un plan de desarrollo de capacidades, comprende un proceso de materialización de los objetivos y la concreción sistemática de las metas orientadas al desarrollo de capacidades y competencias, las que deben estar diseñadas para garantizar niveles adecuados de desempeño profesional e institucional. Esto compromete a todas las unidades e instancias orgánicas de gobierno y de administración, pero fundamentalmente a los propios actores y a un equipo conductor del proceso.
De otro lado, en cuanto a “Desarrollo de Competencias Gerenciales” es mucho lo avanzado y si revisamos brevemente en la línea del tiempo tenemos:
 Durante el siglo XX se han desarrollado diversos modelos de gestión los cuales permiten ampliar la comprensión sobre la gestión de los RRHH. Entre 1900 y 1925 la economía se caracteriza por riqueza de recursos, mano de obra barata y el Laissez-faire.
 Durante 1926 y 1950, el modelo del Objetivo Racional y el del Proceso Interno evolucionaron pero no eran del todo claros. Aparece el modelo de Relaciones Humanas. En este modelo se valora la participación, el compromiso, la resolución de conflictos, el consenso y la unión. En ese sentido, es la organización la que crea un clima de fraternidad, orientado al equipo y se fomenta la participación en la toma de decisiones. El rol del directivo es el de un ser mentor y facilitador. El directivo analiza los factores de motivación de los empleados, así como las variables psicológicas para su desarrollo.
 Durante 1951 a 1975, se empieza a diseñar un nuevo modelo, el de Sistemas Abiertos. Este modelo demuestra que los directivos viven en un entorno más impredecible, competitivo, y tienen menor tiempo para realizar actividades de planificación y organización. De tal modo que se ven en la necesidad de tomar decisiones cada vez más rápidas. La eficacia se va a medir por la capacidad de adaptación y el apoyo externo. Con respecto al directivo, debe ser innovador, adaptable y con poder de influencia en la organización.
 En las últimas décadas se han estudiado diversas teorías del aprendizaje, desde las teorías conductistas, cognitivas, del pensamiento de la información hasta las neurosicológicas y las humanistas. Uno de los que resalta y que en la actualidad sigue brindando interesantes aportes es Kolb (1984) quien describe la teoría del aprendizaje experiencial basado en cuatro dimensiones de desarrollo: estructura afectiva, estructura percepcional, estructura simbólica y estructura comportamental.
Otro concepto relacionado con el propósito del tema es el FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL, el mismo que no debe asociarse solo a organización y estructura – documentos de gestión – sino que comprende un conjunto de actividades orientadas a producir cambios significativos y sostenidos en una organización, consecuentemente nuestro enfoque está orientado a atender la articulación de los procesos claves de planeamiento, organización, dirección y control, así como a la articulación de los niveles directrices, políticos y de gestión, al trabajo articulado entre los responsables de los sistemas administrativos y sustantivos o misionales; pero fundamentalmente a concebir que siendo la organización un órgano vivo, con propósitos y fines donde hay gestores que deben orientar todo el esfuerzo en desarrollar la misión institucional hacia su entorno, y estar alineados con el propósito o fin de ser de la organización.
2. REFLEXIONES DESDE LA PRÁTICA,
Del rápido repaso de los conceptos se puede observar el vínculo directo entre las capacidades individuales y colectivas, así como la relación entre el clima y cultura organizacional y lo que comprende hablar de desarrollo de competencias gerenciales; en tal razón consideramos oportuno tomar como referencia el “Modelo alternativo de Desarrollo de Competencias Gerenciales” que nos presenta la especialista Lydia Arbaiza ; en el referido modelo propone cinco grandes componentes; cada uno de estos contiene cuatro competencias. Como se puede observar en el gráfico que presenta en dicha publicación; en primer lugar, están las competencias de manejo personal, que son competencias asociadas con el conocimiento de sí mismo. Seguidamente se ubican las competencias asociadas con el manejo de la acción, las cuales permiten intervenir y transformar el mundo externo. Luego están las competencias de manejo del entorno, las que se refieren al como el ambiente influye sobre nosotros y a como nosotros influimos sobre el ambiente. En seguida se ubican las competencias vinculadas a la relación que establecemos con los demás o competencias de manejo interpersonal y, finalmente las de manejo de la influencia, en las que se ubican las competencias asociadas a lograr un impacto sobre los demás.

Para encontrar soluciones o ensayar recomendaciones que permitan a los gestores mejorar su desempeño individual y colegiado, existen muchas disciplinas, modelos , estrategias, herramientas, técnicas y prácticas, tales como la PNL – Programación Neurolingüística, estrategias de la sicología organizacional, el Couching & Mentaríg

También es oportuno señalar que existen vínculos entre el desempeño individual, grupal y organizacional; así tenemos que en lo individual la toma de decisiones y nuestro desempeño tiene relación directa con las percepciones, motivación y la estrategia de aprendizaje, a su vez estos elementos con las características biográficas, personalidad, habilidades, valores y actitudes.

De otro lado a nivel grupal, los equipos de trabajo tienen que ver con dos elementos, el liderazgo y la estructura de grupo (poder y conflicto), a su vez, estas variables tienen relación con la toma de decisiones colegiadas, comunicación y la existencia de otros grupos de interés.

A niel organizacional, el desempeño, productividad y satisfacción, están relacionados con la estructura y diseño de la organización y esta a su vez esta con la cultura organizacional y las políticas y prácticas en los recursos humanos, lo que su vez influye en el éxito o limitaciones que se obtengan en los cambios institucionales

Un cuadro resumen de lo descrito anteriormente y que muestra el vinculo entre las tres etapas o niveles lo tenemos en el siguiente gráfico:

Otro comentario relacionado con el desarrollo de competencias gerenciales es en cuando a los conocimientos habilidades-destrezas- que desarrollar así como los valores principios que deben fortalecer los gestores, tiene relación con el nivel de jerarquía o rol que desempeña en una organización, así tenemos que un gerente mientras su rol es estratégico, debe desarrollar un mínimo de conocimientos y habilidades TECNICAS, en tanto que a un operario está claro, como se puede observar en el grafico siguiente, que le corresponde desarrollar más sus habilidades TÉCNICAS, sin embargo en el primer caso, un Gerente debe desarrollar más sus habilidades CONCEPUALES y de DISEÑO, mientras que un operario, al menos un poco de las mismas, para captar o comprender las políticas, estrategias o modelos a desarrollar en la práctica. Sin embargo, se puede observar en el gráfico que la franja “H” que corresponde a habilidades humanas, les corresponde desarrollar por igual tanto a los gerentes como a los operarios:

Para ahondar más en el tema y ratificar la importancia del potencial humano en la organización y la importancia de los cambios individuales en desarrollo de las personas, citaremos lo que Scott Ventrela señala en su libro “El pensamiento positivo en la Empresa” cuando reta a ensayar respuestas a la siguiente pregunta: ¿PORQUÉ UNA PERSONA NO LOGRA DESARROLLAR SU POTENCIAL HUMANO EN UNA ORGANIZACIÓN?
El autor refiere, que viajó y entrevistó durante cuatro años a cuatrocientos gestores de diferente tipo de organización, y comparte el resultado de su estudio en un ranking de respuestas más recurrentes:

Luego nos pide que analicemos que analicemos cada respuesta e identifiquemos si esas características responden a causas internas o externas a las personas que habrían sido entrevistadas. Finalmente, Ventrela revela, lo que cada uno puede comprobar, si practicamos este ejercicio con un grupo de amigos o estudiantes en una aula o trabajadores en la organización; y comprobaremos de manera sorprendente dos cosas:
1. Que las respuestas priorizadas se asemejarán mucho a las que Ventrela comparte en su publicación; y
2. Que las causas o características que revelan las respuestas, obedecen en más de 70% a factores internos y solo un 30% a factores externos.

Pudiendo observarse que en algunos casos las respuestas apuntan a ser consideradas como causas internas y externas. Anota Ventrela que aún así en algunos es solo la percepción de que obedecen a factores externos, cuando el esquema mental o los paradigmas impiden ubicar que realmente es más un factor interno. Pero aún así, veremos que va a predominar en opinión de los mismos entrevistados, que: UNA PERSONA NO LOGRA DESARROLLAR TODO SU POTENCIA EN UNA ORGANIZACIÓN POR FACTORES DE ORDEN INTERNO, siendo así formula la pregunta; ¿Dónde se tiene que poner el foco de interés para lograr el desarrollo de una persona dentro de una organización? Constituyendo la respuesta su segunda conclusión: Debemos atender el interno de las personas – el desarrollo de sus competencias – para lograr cambios sostenidos a nivel individual, grupal y organizacional

Asimismo, cabe señalar que en todo proceso de cambio, también es clave identificar los factores limitantes o perturbadores, que no son otra cosa que los denominados paradigmas, creencias aprendidas generalmente de manera inconsciente, a través de lo que observamos “como normal” en nuestro entorno directo, y si revisamos bien esto, es los que debemos APRENDER A DESAPRENDER, por cuanto estos factores se constituyen en ANCLAS que nos impiden tomar buenas decisiones o desarrollarnos de una mejor manera en el día a día, en nuestra vida personal e institucional.
Consecuentemente, debemos tomar en consideración, lo que Scott Ventrela señala en la gráfica siguiente:

Donde se observa, la lógica y los efectos del pensamiento negativo, de cómo nuestras ACCIONES están influenciadas por nuestros SENTIMIENTOS y estos por nuestros PENSAMIENTOS, los que finalmente provienen o tiene relación directa con nuestras CREENCIAS, las que provienen del entorno, del clima y cultura organizacional, en el trabajo, y de la influencia de la familia o del colegio, en síntesis, esto nos invita a analizar nuestras creencias y paradigmas para mejorar nuestro desempeño y desarrollar nuestras competencias gerenciales.
Frente a la cantidad de publicaciones sobre el tema central y afines al desarrollo de competencias gerenciales, se estima oportuno recomendar su lectura enfocando el propósito para el cual la tenemos, analizamos, si es con fines del desarrollo personal, grupal e institucional, sin embargo por considerar una relación directa y relevante sobre el tema, sugerimos la revisión, análisis y aplicación de la propuesta del Modelo Alternativo planteado por la especialista Lydia Arbaiza en su última publicación: “Desarrollo de Competencias Gerenciales” citado en el articulo y la bibliografía.
4. COMENTARIOS FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES

1. Cualquiera sea las respuestas que podamos ensayar o encontrar en opinión de los gestores, resulta oportuno considerar las preguntas iniciales:
• ¿Porqué fracasan las organizaciones? ó
• ¿qué deben hacer estas para provocar y desarrollar cambios sostenidos?

2. De igual modo resulta interesante observar, indagar o comprobar por uno mismo, respuestas a las otras preguntas consideradas en la introducción o justificación del artículo:
• ¿Qué recurso o factor es el más relevante en una organización?
• ¿En la planificación del cambio que es lo que se está privilegiando y cuál es el que más se está dejando de lado?
3. Existen vínculos entre el desempeño individual, grupal y organizacional; así tenemos que en lo individual la toma de decisiones y nuestro desempeño tiene relación directa con las percepciones, motivación y la estrategia de aprendizaje, a su vez estos elementos con las características biográficas, personalidad, habilidades, valores y actitudes.
4. Ell “Modelo alternativo de Desarrollo de Competencias Gerenciales” que nos presenta la especialista Lydia Arbaiza; nos propone cinco grandes componentes; cada uno de estos contiene cuatro competencias. En primer lugar, están las competencias de manejo personal, que son competencias asociadas con el conocimiento de sí mismo. Seguidamente se ubican las competencias asociadas con el manejo de la acción, las cuales permiten intervenir y transformar el mundo externo. Luego están las competencias de manejo del entorno, las que se refieren al como el ambiente influye sobre nosotros y a como nosotros influimos sobre el ambiente. En seguida se ubican las competencias vinculadas a la relación que establecemos con los demás o competencias de manejo interpersonal y, finalmente las de manejo de la influencia, en las que se ubican las competencias asociadas a lograr un impacto sobre los demás.
Bibliografía:

• Arbaiza, Lydia; “Desarrollo de Competencias Gerenciales: Un modelo alternativo” Gengage Learnig – Abril 2012
• Blanchard, Ken; “Administración por Valores: Cómo lograr el éxito organizacional y personal mediante el compromiso con una misión y unos valores compartidos” Editorial Norma – 1997 – 150 páginas.
• Borrel, Fransesc; “Como trabajar en equipo: Relaciones de calidad con jefes y compañeros” Deustuo, 2003, 258 paginas.
• Claros, R. y Vargas, B. “La administración del capital humano en la organización”. 2007.
• Claros, R. y Vargas, B. “La cultura organizacional y la toma de decisiones”. 2007.
• De Bono, Edward; “Pautas y herramientas para aprender a pensar” Editorial Norma, 1997; 279 páginas.
• Duck, D. J. “Gestionar el cambio: El arte del equilibrio.” En Gestión del cambio. Harvard Busin
• Dilts; Robert; “Liderazgo creativo: Programación Neurolingüística” – URBANO – 1998 – 286 páginas.
• Furnham, A. “Toma de decisiones”. En Psicología Organizacional, Cap. 11. pp. 499-534. Oxford University Press, México, 2001.ess Review, pp. 73-104. Ediciones Deusto, Bilbao, 2001.
(más…)

GERENCIA PÚBLICA: HOJA DE RUTA HACIA EL PARADIGMA DE RESULTADOS

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
Sumario:
1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA

1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
En el artículo, publicado en esta revista, “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública”, los autores presentaron, en líneas generales, el argumento siguiente:
En el actual contexto nacional-regional-global, las reformas en la administración gubernamental y en los objetivos estratégicos del Estado no sólo son necesarias, pero también posibles de alcanzar en la medida que las instituciones gubernamentales y su organización (que incluye a las personas) integren las dimensiones político-gerencial, de procesos, operacionales (que incluye los sistemas administrativos) y de articulación con los actores sociales y económicos.
La reflexión que uno puede extraer del citado artículo es que existe una agenda que depende de diseñar un conjunto de reformas acordes al contexto externo en el que actúan las organizaciones, pero también en el contexto interno. Ambos contextos (el externo y el interno) deben abordarse de modo conjunto. Las reformas propuestas necesitan prestar atención a un conjunto de dimensiones de actuación del Estado que en la actualidad no sólo son más numerosas, sino también de mayor complejidad y más intensivas en la cantidad de recursos económicos, legales, técnicos y humanos.
La pregunta que emerge es ¿cómo lograr dicha integración?
Una posibilidad, como señalan los autores del citado artículo, es guiarse por un marco de referencia suficientemente amplio como para incluir los mecanismos que den soporte a un proceso amplio de integración político-gerencial-operacional.
Además, dicho debe ser suficientemente robusto para asegurar que a las reformas que apuntan a impactar en el externo (el entorno de desarrollo) le corresponden reformas internas (en la institución) que se distribuyan entre los ejes de organización: diseño de políticas, definición de procesos para implementar políticas, sistemas de información para la toma de decisiones, evaluación de las políticas y los procesos, factor humano, soporte administrativo, y mecanismos de articulación con los actores, entre otros.
Efectivamente, los denominados “paradigmas” de la administración pública poseen ambas características de integralidad y robustez. Pero el problema actual es que los paradigmas en el campo de la administración pública tienen tres enormes limitaciones, que han impedido su evolución al ritmo de los acontecimientos de interés público:
En primer lugar, la dinámica de las sociedades actuales es de una complejidad muy superior a la que los paradigmas conocidos en administración pública podrían hacer frente. Por ejemplo, las políticas educativas hasta hace unos años estaban definidas en la esfera nacional; pero en la actualidad se ha empezado a reflexionar sobre cómo lograr que la educación escolar también se desenvuelva en función de las realidades locales y regionales, así como de las tendencias globales. Inquietud semejante también se aplica a la totalidad de dimensiones del desarrollo; es decir, de aquellas en las que la sociedad tiene una participación y es receptora de sus efectos, como es el caso de: vivienda, salud, trabajo, transporte, saneamiento, alimentación, energía, etc.
Por ejemplo, el primer y fundamental instrumento de gestión que atiende la dimensión político-estratégica y a la vez operacional es el plan estratégico (empleando un término genérico, que ha ido siendo remplazado por el de plan de desarrollo concertado). Pero incluso sí se ha avanzado en hacerlo participativo, dicha participación no es suficiente como para obtener una mayor garantía que su aplicación es factible y que los objetivos de desarrollo son posibles.
El éxito del plan, en todo caso, está limitado por las capacidades de la institución del Estado (en el nivel central, regional o local) y por los recursos con que puede contar. Sí estas capacidades y recursos no son suficientes, la única alternativa razonables y preferible a tener que postergar los esfuerzos de desarrollo es involucrar a la sociedad y, en consecuencia, a los distintos tipos de actores que actúan en ella; vale decir, los propios ciudadanos, los grupos organizados, las empresas, los emprendedores, las agrupaciones religiosas y artístico-culturales, las entidades del sistema financiero, las ONGs, las cooperaciones, los distintos tipos de pequeños proveedores en actividades manufactureras básicas, el sector educación, etc.
En síntesis, cada tipo de actor posee recursos y capacidades que pueden incorporarse en los esfuerzos de desarrollo; capacidades y recursos que son necesarios para contar con un verdadero plan del conjunto de la sociedad, para asegurar su propia prosperidad. Este principio básico, parece haber desaparecido de la agenda política.
En tercer lugar, el Estado ahora debe prestar profunda atención a un mayor número de dimensiones que tienen influencia sobre la realidad local, nacional y global. Más aún, la forma de enfrentar dichas dimensiones y sus desafíos no es aislada. Por el contrario, no existen dudas con respecto a la interdependencia de las dimensiones que componen el desarrollo, en virtud que el grado de desarrollo es un estado de bienestar sobre el que todos los actores de una sociedad tienen una lectura compartida, así como visiones y/o perspectivas a futuro también compartidas.

2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los tres desafíos descritos, presentan limitaciones insalvables para una sociedad sí es que ésta sólo descansa en los esfuerzos del Estado, y, más aún, sí dichos esfuerzos descansan en marcos de referencia que no atienden la necesidad de lograr un Estado que, por un lado, este muy bien sintonizado y conectado con la realidad y con los actores (nacionales y globales), y que, por otro lado, tenga suficiente capacidad para comprometer los esfuerzos y recursos del conjunto de la sociedad, que son necesarios para aplicar las políticas que sirven para conducir los esfuerzos de desarrollo.
En las últimas dos décadas, el paradigma de la Nueva Gestión Pública ha ganado notoriedad como un marco de referencia deseable en los esfuerzos de modernizar al Estado en un número cada vez mayor de países. Una ventaja que ofrece es la atención a los problemas de diversidad de dimensiones del desarrollo donde el papel del Estado necesita multiplicarse, así como a la importancia que otorga a las relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado.
Sin embargo, en el abordaje de la complejidad y de la interdependencia del trabajo articulado (entorno-interno) con las dimensiones del desarrollo, la Nueva Gestión Pública aún no ofrece avances y desarrollo concretos que proporcionen la guía útil para su implementación tanto en las organizaciones del Estado, como en los procesos participativos que son promocionados por el Estado.
En razón de su todavía inconclusa concepción y parcial desarrollo, la adopción de la Nueva Gestión Pública como paradigma dominante del nuevo milenio aún se halla postergada. En tal sentido, difícilmente podría brindar un marco de referencia válido para emprender las estrategias de reforma y modernización del Estado pendientes. Muchos menos permitiría visualizar aún qué tipos de iniciativas instrumentales son factibles de instituir en el nivel de la gerencia y de la gestión operacional – en el nivel de las políticas públicas, por el contrario, la Nueva Gestión Pública ofrece una mirada holística y de corte estratégico, lo que constituye su mayor fortaleza.
Es importante insertar una aclaración. Nuestro argumento, por un lado, no contradice los buenos augurios que sobre la Nueva Gestión Pública expresan los autores del artículo “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública.” Por el contrario, los afirman.
Por otro lado, no obstante, invitamos a dar un paso adelante y plantear la pregunta ineludible: ¿Sí además de la necesidad de contar con un marco de referencia para emprender estrategias que articulen mejor las dimensiones político-gerencial, gerencial-operacional, e institucional-social, es necesario un elemento que sirva de guía general para empezar a identificar necesidades de reforma y posicionarlas en el contexto de reformas internas que sean el correlato de expectativas en el entorno?
En este artículo, por tanto, alertamos que la Nueva Gestión Pública como potencial paradigma aún no es funcional; vale decir, que tiene un nivel de avance parcial que orienta muy poco en cuanto a definir qué y cómo se reforma en el contexto de instituciones del Estado y de sus posibilidades de vinculación con los actores. Esta dificultad, sin embargo, no parece haber detenido los intentos de los gobiernos en los países de la región; pero los avances logrados son muy modestos y se hallan en el nivel de las “experiencias” o “buenas prácticas”. De modo complementario, también adelantamos que sí las estrategias de reforma llegan hasta el nivel de necesitar una transformación en el modo cómo operan las organizaciones gubernamentales, entonces sólo serán factibles sí contribuyen a transformar el proceso de gestión.
Sobre este particular punto, la gestión inicia y discurre dentro de organizaciones. La gestión necesariamente es aplicada; es decir, que tiene un propósito de operacionalizar determinadas estrategias para obtener un determinado conjunto de resultados. No es, por tanto, posible referirse a la gestión, sí primero no se tienen definidos los resultados esperados, analizadas las estrategias que se piensa sirven para alcanzarlos (preferentemente que emerjan de determinados lineamientos o políticas de primera importancia), y evaluados los instrumentos que miden la efectividad de las estrategias con las que se pone en marcha el proceso de gestión.
En suma, existen limitaciones en contar con un marco de referencia suficientemente robusto para emprender estrategias de reforma que aumenten el impacto del papel del Estado sobre el desarrollo. Destaca, por ejemplo, la falta de fórmulas para articular la dimensión de la gerencia con el trabajo mecánico que caracteriza a la administración pública; de forma que se ponga en marcha el proceso de gestión (que es el flujo por el que los resultados se obtienen.) Ante ello, una opción es no intentar nada arriesgado (lo menos aconsejable); otra es no conformarse con el modesto aporte de experiencias y buenas prácticas de otras pocas instituciones (lo más frecuente); o insistir a ciegas en pretender normar y regular el universo de actuación del Estado (que es imposible).
Una opción más coherente, sin embargo, es emplear mecanismos intermedios que paso a paso contribuyan a conectar mejor las dimensiones del desarrollo (entorno) con las dimensiones de la gestión (interno). Para recorrer este camino que no tiene recetas predefinidas ni mapas únicos, el político y el gestor prudentes necesitarán, por tanto, una “hoja de ruta”, que constituye el aporte central de la sección siguiente.
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA
El marco de referencia que se presenta en esta sección tiene fines ilustrativos. No se pretende que sea utilizado para identificar reformas en la administración del Estado. Por el contrario, se describe de modo muy sintético para ilustrar cómo proponer la estructura de una hoja de ruta, que se apoye en un marco de referencia robusto en el que la actuación del Estado en las esferas política, gerencial y de gestión se combinan para inferir opciones de desarrollo, definir decisiones de desarrollo y emprender esfuerzos concretos en los que Estado y Sociedad tengan responsabilidad compartida.
No se pretende describir los principios que se atribuyen al concepto de desarrollo, pero sí se advierta que más importante que el concepto es la selección de las dimensiones que resultarán relevantes para el desarrollo de una sociedad en particular. En tal sentido, el aporte de este artículo no puede dejar de ser modesto sí se toma en cuenta que el abordaje teórico del desarrollo tiene un principio, pero no conoce un final. Por ello, nuestra intención es brindar un aporte pragmático y al alcance de quienes están en responsabilidad de influir en la toma de decisiones de desarrollo desde el Estado.
La administración pública, las ciencias políticas, la economía, entre otras disciplinas de las ciencias sociales, tienen como punto de encuentro al Desarrollo. No abordan el desarrollo directamente, puesto que éste depende de múltiples dimensiones de la realidad que no es posible de abstraer con sólo unas pocas perspectivas que pueden emerger de las disciplinas del conocimiento. En su lugar, proponen un conjunto de teorías y métodos para trabajar sobre tópicos que, en su turno, sí ejercen influencia directa sobre el concepto que se haya adoptado sobre desarrollo.
De modo objetivo, el desarrollo es un concepto inalcanzable. Sólo puede definirse en función de un contexto en el que se construye un concepto inicial que luego es contrastado con un estado deseado (concepto final); es decir, una situación mejor. Por tanto, es una visión, pero no una realidad objetiva que exista independientemente de la sociedad que se interesa por definir ¿qué es desarrollo? en un momento dado. Es decir, el desarrollo es un convencionalismo sobre el que la sociedad necesita ponerse de común acuerdo. Como algo objetivo, no puede alcanzarse, más sólo aproximarse.
Las entidades del ámbito del Estado deben lidiar con el elusivo concepto de desarrollo. Ellas son el primer frente de batalla para superar los desafíos y barreras que separan la porción de realidad percibida, del marco de referencia deseable (desarrollo) que es abstracto y subjetivo, pero que siempre es mejor que la realidad actual percibida. Esta lectura está limitada por los medios de percepción y medición disponibles. Pero su valor estriba en que constituye el punto de partida del ciclo en que el Estado decide sobre: ¿Cómo asumir un papel conductor y/o promotor de emprendimientos integrales para aproximarse al desarrollo? y ¿cómo construir vinculaciones con los actores de la sociedad para mejor conducir y/o fomentar tales emprendimientos?
El argumento anterior podría parecer del dominio del campo de la planificación. La respuesta es ambivalente. Sí, en el sentido que la planificación cuenta con algunos métodos para tratar de abstraer la porción de realidad que “se asume” como relevante para efectos de decisiones de desarrollo; fundamentalmente el “diagnóstico”. No, en tanto que el diagnóstico es sólo una pequeña parte del ciclo por el que una sociedad intenta aproximarse al desarrollo.
En consecuencia, sí la planificación explica sólo parte del ciclo (y todas las entidades del Estado poseen un sistema de planificación, que es funcional en mayor o menor grado), debe existir una dimensión integradora del conjunto de elementos del ciclo de desarrollo. En esta dimensión mayor también deben visualizarse los roles que las organizaciones gubernamentales necesitan desempeñar para poner en actividad cada uno de los elementos del ciclo de desarrollo, en forma conjunta con los actores de la sociedad. Es decir, una dimensión en la que se definan cómo operan la administración pública (el proceso de gestión), la aplicación de las políticas públicas (ejercicio político-gerencial) y el manejo gubernamental (la doctrina política).
En la figura 1 se puede presenta un esquema resumido de este ciclo, definido como la doble interrelación de los componentes del marco de referencia del desarrollo y los esfuerzos de desarrollo que se espera sean puestos en marcha. La identificación de esta doble interrelación es crítica, porque de su lectura se desprenden las características y el modo de operar de los tres niveles del marco de referencia que denominamos “ciclo de desarrollo”, cuya puesta en marcha constituye la “hoja de ruta”.
La distinción de la doble interrelación es fundamental, porque en el funcionamiento del Estado, los componentes del ciclo pueden haber sido previstos. Pero sí la interrelación entre dichos componentes no se produce, entonces, son pocas las posibilidades de que el Estado desempeñe un papel determinando para las aspiraciones de prosperidad de una sociedad.
El primer tipo de interrelación, denominado “político-gerencial”, vincula dos niveles de la realidad percibida: El nivel de los asuntos de interés público, del que parte el concepto de desarrollo, y de los que se seleccionará o priorizará algunas dimensiones o ejes específicos (con ayuda del diagnóstico). Por otro lado, el nivel de las políticas públicas, que son compromisos específicos a los que una institución gubernamental se adhiere, que guían la forma cómo Estado y Sociedad combinan capacidades y recursos para emprender esfuerzos de desarrollo, con responsabilidad compartida.
En virtud de la caracterización de esta primera interrelación, el lector posiblemente se haya formado la opinión que en los países de la región esta primera interrelación es, en el mejor de los casos, extremadamente modesta (en algunos podría no existir).
Figura 1. Hoja de Ruta Política-Gerencia-Gestión

El segundo tipo de interrelación, denominado “gerencial-administrativo”, en realidad hace alusión explícita a la conducción orientada a producir resultados, que eleva el ejercicio de la administración pública a un nivel superior. De tal evento surge el concepto de “proceso de gestión”, que (por definición) existe sólo en la perspectiva de haber definido “resultados” que permitan a la organización y a la sociedad hallarse un paso más cerca del concepto de desarrollo adoptado.
Es decir, toda gestión implica un trabajo de administración, pero no necesariamente una orientación hacia resultados de impacto. Por ende, toda labor gerencial pone en marcha un proceso de gestión. En este punto, el lector también habrá deducido que en la mayoría de países
La segunda interrelación articula el nivel de las políticas públicas con el nivel de operacionalización de dichas políticas en lo que se conoce como el proceso de gestión. Esta vez, sin embargo, las políticas que sirven de punto de partida son compromisos específicos a los que una institución gubernamental compromete sus recursos y capacidades, y que además guían la forma cómo el Estado fortalece su organización para dar un mejor soporte a los emprendimientos de la Sociedad.
En esta relación el nivel de políticas públicas se traduce en términos de esfuerzos concretos (inversiones, programas y proyectos) que necesitan conducirse (gerencia) sobre la base de una organización interna (administración) y un manejo eficaz y eficiente de recursos y capacidades (proceso de gestión) en el nivel operacional. Y en razón que dichos esfuerzos han sido llevados a la práctica (causa), su influencia en cuanto a producir cambios sobre la realidad percibida (efecto) pueden y necesitan ser identificados y contrastados con respecto al concepto de desarrollo (evaluación de desempeño a nivel de la organización que opera el proceso de gestión.)
El ciclo, por tanto, existe y se sostiene en la medida que el marco de referencia para aproximarse al concepto de desarrollo deseable, refleja suficientemente los aspectos selectos de la realidad que la sociedad está de acuerdo en que definen mejor el futuro en perspectiva. Cada iteración del ciclo necesita, además, de una hoja de ruta que guíe sobre la naturaleza de la relación entre los componentes del marco de referencia, por cada uno de los tres niveles que lo conforman.
Luego de haber sustentado la necesidad de una hoja de ruta para hacer funcional el empleo de un marco de referencia que combine política, gerencia y gestión, en esta última parte se describen aspectos distintitos en cada nivel del marco de referencia.
El primer nivel, de dimensiones del desarrollo y políticas públicas para el desarrollo, incluye los propósitos que ponen de manifiesto el papel del Estado y que, por tal razón, trascienden a las organizaciones gubernamentales. Esta lectura holística del desarrollo interpone una dificultad insalvable. La realidad es más compleja de lo que cualquier esfuerzo inteligible es capaz de abarcar, porque depende de un número ilimitado de factores entrelazados e incontrolables. Este problema no puede ser resuelto, pero el diálogo permanente Estado-Sociedad sirve para identificar todas aquellas manifestaciones y tendencias de primera importancia para prosperar.
El argumento precedente pone de manifiesto que la labor política no tiene que ver con quién ejerce el poder y toma decisiones, sino más bien con un contrato entre Estado y Sociedad que tiene que ver con decisiones sobre qué es posible y deseable priorizar y cómo se puede abordar de modo que sirva a un mejor propósito. Esta porción superior del primer nivel se halla fuera de las organizaciones del Estado; se halla en la arena de lo público, y de allí la vital importancia que dichos asuntos se difundan, se evalúen desde distintas posiciones, se debatan con los actores y se evalúen escenarios – el factor participativo es la característica principal de este nivel.
Una vez que la participación haya conducido a sopesar las decisiones críticas, aunque un poco abstractas, y explorar sus alternativas, es papel del Estado asumir un compromiso conjunto con la sociedad para cada una de las dimensiones priorizadas de desarrollo. Este ejercicio es de alto grado de dificultad y de allí que se requieran ciertas habilidades tanto en las personas como en los puestos de decisión (la dimensión gerencial). En esta porción inferior del primer nivel, además, se requiere de generar la información que permita tomar decisiones para adoptar las alternativas más convenientes de actuación sobre las dimensiones de desarrollo.
El diagnóstico es una herramienta importante para tal objetivo, pero también para mantener la vinculación con los otros aspectos de la realidad en el entorno. Es oportuno advertir que sí el diagnostico se limita a explorar datos de la problemática local, entonces el aporte a las decisiones de desarrollo habrá sido mínimo (como puede hallarse en el caso de la elaboración de planes de desarrollo).
Pero sí el diagnóstico además permite evaluar dinámicamente (en el tiempo) la causa de los problemas, el origen de las oportunidades, los riesgos que son incontrolables, las tendencias en las dimensiones del desarrollo y la influencia de lo que ocurre en otras regiones o países, entonces el diagnóstico se convierte en un instrumento estratégico para elaborar políticas públicas y para calibrar el tipo de organización que se necesita para ponerlas en práctica en asocio con los actores de la sociedad.
El segundo nivel, de políticas institucionales y de definición de estrategias, en su turno se ocupa de adaptar la organización, sus normas, capacidades, factor humano, recursos y mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental (interno) para efectos de generar y definir estrategias consistentes con las políticas de desarrollo y con la dinámica local (entorno) que han sido analizadas y evaluadas en el nivel anterior.
A diferencia de los ejercicios de planificación, la capacidad gerencial – característica distintiva de este segundo nivel – no se ocupa tanto de construir una visión que encabece un plan, de la redacción de objetivos, sino más bien de definir los lineamientos que permitan poner en marcha la organización (definir el proceso de gestión) y emplear la visión y los objetivos como elemento de medición y potenciación del desempeño de la organización y su capital humano (definir el modelo de evaluación del desempeño). Esta perspectiva es exclusiva de la dimensión de la gerencia y es la que le otorga su naturaleza estratégica; en el sentido que estratégico es aquello de primera importancia
Finalmente, el segundo nivel es de tipo operacional. Debido a que cierra el ciclo de gestión para el desarrollo, desde la perspectiva de la propia organización es el componente más importante porque le corresponde implementar y operar esfuerzos concretos (planes, programas y proyectos), sustentados en recursos concretos (nivel de organización, personal, financiación, tecnologías, procesos y normas, etc.) y con el debido soporte en el interno (sistemas administrativos) y el entorno (sistema de participación). En este nivel recae el funcionamiento del sistema de evaluación del desempeño, cuya primaria información es recolectar los datos sobre el tipo de efectos que el accionar del Estado tiene sobre la realidad y las condiciones de desarrollo.

(más…)

XI Concurso Nacional de Invenciones 2012
Fechas:
10, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30 y 31 de agosto del 2012
3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14 y 17 de septiembre del 2012
Modalidad:
Ingreso libre
AGREGAR A GOOGLE CALENDAR

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI en cooperación con el Proyecto USAID | Facilitando Comercio convocan al XI Concurso Nacional de Invenciones.
Los dos ganadores obtendrán un viaje a la Feria Internacional de Inventos de Ginebra “41e Salon des Inventions de Genève”, con todos los gastos pagados.
Además, con apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología-CONCYTEC, los finalistas del concurso postularán en representación del Perú al Premio Iberoamericano de Innovación y Emprendimiento, que reparte aproximadamente 80,000 Euros de premios en efectivo.
Finalmente, todas las invenciones que superen la etapa de selección, y que no cuenten con una solicitud de patente en trámite, serán invitadas a presentar una solicitud durante el 2012 con la tasa de presentación financiada.
Organizado por:
nstituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI en cooperación con el Proyecto USAID | Facilitando Comercio
Lugar:
INDECOPI
Más información:
http://www.concursodeinvenciones.pe
narriol@pucp.edu.pe (más…)

http://ventosdispersos.blogspot.com/2012/08/muerte-en-la-amazonia.html
Material para el periodismo de investigación, ONGs ambientalistas, Defensoría del Pueblo, Iglesias, Universidades y por supuesto para reflexionar sobre la eficacia de nuestra democracia y el rol normativo y fizcalizador de los diferentes niveles de gobierno entre otros otros actores claves. ¿De que Responsabilidad Social Empresarial e Inclusión Social se habla?

Aqui va el texto elaborado por: Luis Novais
PUBLICADA POR LUIS NOVAIS EM 20:23

QUARTA-FEIRA, 1 DE AGOSTO DE 2012

MUERTE EN LA AMAZONIA


Niños en Camaná
Abril, 13. Camaná, comunidad indígena Matsigenka en la Convención. Muere Edmer Matias, 14 años. En los 30 días siguientes, seis niños más. Casi 200 adultos adolecen con síntomas idénticos. Algunos son considerados en situación crítica. Camaná tiene 486 habitantes.

Una alerta tardía llega a las autoridades centrales de salud, cuando dos niñas son evacuadas para Lima. Una de ellas es Medali, 9 años, la otra es Laura, 3 años. Ambas mueren, Medali el 12 de Mayo, Laura el 20.

“Nos notificaron sobre dos casos de sintomatología compatible con rabia silvestre”, me dice A, Directora Ejecutiva de la Dirección General de salud Ambiental (DIGESA), “mandamos un equipo a la comunidad y concluimos por la existencia de otras situaciones con la misma sintomatología”. Estamos hablando de una posibilidad o de una certeza? “Un caso está confirmado por el Instituto Nacional de Salud”, me responde.

Conozco el informe: el de Laura es el único. Hay también un análisis al líquido cefalorraquídeo de Medali, sacado el 10 de Mayo, dos días antes de su muerte: “presencia de anticuerpos IgM, IgG. Muy sugestivo de rabia.

Un día después de morir, embalsaman el cuerpo de Medali y en 24 horas lo envían de regreso a la amazonia. Y así se graba un epitafio colectivo: “causa de muerte: probable rabia”.

Sin embargo, el asunto despertó la atención de algunos congresistas. El 22 de Mayo, el Viceministro Percy Minaya va al Congreso de la República y afirma: “la muerte de los niños de Camaná fue provocada por rabia”. Minaya descartaría también cualquier relación entre los fallecimientos y la contaminación de las aguas por gas natural líquido. La tesis oficial es que la enfermedad fue provocada por la mordedura de murciélagos infectados.

Gas natural. De qué contaminación habla el Viceministro?

“En la mañana de hoy lunes 12 de marzo (2012), el Grupo de Vigilancia reportó indicios de hidrocarburos a la altura del KP 56, en la Reserva Comunal Matsiguenka”. La declaración consta de un comunicado de la Transportadora de Gas del Perú (TGP).

Cerca del local de la fuga: el Paratori, río en cuyas márgenes está la comunidad de Camaná, dónde viven Medali y los otros seis niños.



Embarco en el ultimo instante
 Tomo conocimiento del caso en Quillabamba, sede provincial. Camaná se interna en la selva, a unos 200 Km de distancia. Para llegar allá, cuatro días a pie y en pequeños barcos. Me intereso por el caso y me preparo para ir a la comunidad. Listo para partir, se de un helicóptero que va salir con ayuda humanitaria y, en el propio momento de la partida, consigo autorización para embarcar. Gano ocho días y evito un montón de picadas de mosquitos.

Qué pasó en Camaná?



“estaban ácidos y sabían a petróleo”
“Los animales del río aparecieron muertos, primero taricaias (espécie de tortuga), carachamas y camarones. Continuamos pescando y comenzamos a enfermar”, me dice un comunero. Pero, “los peces estaban ácidos y sabían a petróleo”, me garantiza Rubén Mavique, el jefe de Camaná.

Hago preguntas. Los síntomas? “Fiebre alta, dolores de estómago seguidas de vómitos, diarrea y mareos”. “Si, son síntomas también compatibles con un cuadro de intoxicación por hidrocarburos”, me respondería en Lima una técnica de la DIGESA. Opinión compartida por la Dra. B, del Instituto de Medicina Tropical: “En una fase inicial los síntomas de una intoxicación son fácilmente confundidos con los de rabia”. Y podrían llevar a la muerte? “Vómitos y diarreas pueden provocar una deshidratación que podrá ser fatal para uno o más sistemas vitales”. Pregunto aún si una deshidratación podrá provocar síntomas neurológicos identificables con rabia: visiones, miedos, comportamientos impulsivos. “Como cualquier otro órgano, el cerebro es afectado por la falta de líquidos. Por eso, la respuesta es que si, puede”. Además de eso, me dice el Prof. C de la Universidad Y, “una de las consecuencias inmediatas de una intoxicación con gas natural puede ser una encefalopatía”.

“Ellos nos garantizan que no fue de la contaminación por gas”, me dicen en Camaná, “aseguran que fue de la mordedura de murciélagos con rabia. Pero los peces murieron y los murciélagos no nadan”

“La única forma de confirmar un cuadro de rabia es con una autopsia”, me dice también la Dra. B, “con todo, confrontando el análisis inconcluso de Medali con su cuadro sintomatológico y el hecho de que Laura tiene un diagnóstico confirmado, los más probable es que haya tenido rabia”.

La cuestión está en los demás casos. Un tercer niño, también evacuado para Lima, no fue sometido a cualquier examen y relativamente a otros cuatro “que fallecieron en comunidad, en establecimientos de salud de Cusco, en quienes no se pudo obtener muestra, también quedaron como casos probables” (D. G. Epidemiologia). Y qué decir de los 200 nativos que presentaban síntomas idénticos? “Rabia no podían tener”, me dice B, “porque están vivos y la rabia es incurable: después de manifestarse mata en un plazo máximo de 10 días”.

Yo había hablado con Felicia Arias, la mamá de Medali. “Mi hija fue transportada por TGP para el hospital Guillermo Almenara en la capital”. Ya en Lima, Felicia comienza a sentir los mismos síntomas. Le recetan análisis de despiste que confirmé que fueron realizados. Por razones de confidencialidad médica no consigo que me entreguen el resultado; ni sería necesario: si fuera rabia, Felicia no estaría viva.

Las quejas que oigo en Camaná son generalizadas y coinciden con un reporte del Director del Programa de Monitoreo Ambiental: “Algunos comuneros manifestaron non creer en la información dada (…) y recordaron que en el incidente ocurrido en el año 2005, la empresa les manifestó que no había ocurrido nada grave, cuando realmente hubo una rotura del ducto”. Dijeron también que la empresa había tardado tres días en comunicarse con la población y quizás “primero quiere arreglar y limpiar todo para que la comunidad no se dé cuenta de lo sucedido”.

Gas versus indígenas

 

Planta de gas de Kamisea en la selva
“hay muchas presiones para que entreguemos cada vez más gas, y las tuberías no aguantan”, me dice una fuente de la empresa. A esto se acrecienta la mala construcción del propio ducto: “Los tubos están mal soldados y la dinámica geológica, aliada a la sobre utilización, hacen que se fisuren”.

Estos accidentes han provocado reacciones populares. En el 2010, una manifestación en La Convención fue brutalmente rechazada por la policía. De Cajamarca a Espinar, la industria extractiva está siendo el principal foco de conflicto social en el país. La última cosa que el gobierno precisa es que esta industria haya provocado un desastre ambiental en la amazonia con casi 200 presuntas victimas, algunas mortales.

Las negaciones de la empresa

Logo de TGP
Contactada la empresa, me fue entregado un informe ambiental que confirma la fuga pero niega la contaminación del rio Paratori y de la respectiva fauna. La TGP se fundamenta en los análisis efectuados en 8 puntos de monitoreo, de los cuales uno estaba 200 metros abajo y otro 200 metros arriba de Camaná.

La primera muestra fue recogida cerca de 28 horas después de detectado el derrame y ya con las medidas de contención en curso. Se detectaron elevadas concentraciones de hidrocarburos en los dos puntos que quedaban más cerca del incidente: para un límite máximo aceptable de 0.05 mg/L, se observaban concentraciones de 12.00 y 17.19 en los días 13 y 15 de Marzo. A partir de esta fecha, las concentraciones comienzan a bajar considerablemente, fruto de los trabajos de contención y remoción. En el día 16 de Marzo ya se registraban apenas 1.3 mg/L. y a 22 se lograba el límite máximo aceptable de 0.05 mg/L. Exceptuando estos dos puntos de monitoreo más cercanos de la fuga, desde el inicio que todos los demás indicaron niveles de concentración inferiores al máximo aceptable.

Por último, el 18 de Marzo son recogidas muestras de peces cuyos resultados preliminares no serán reveladores de la presencia de hidrocarburos. La empresa no me entregó los definitivos y tampoco hay resultados oficiales, al contrario del caso del agua, cuyas muestras DIGESA también analizó.

Con todo esto, Rafael Guarderas (Gerente de Relaciones Institucionales) me escribe para presentar la conclusión de que “La filtración ocurrida el pasado 12 de marzo (…) no tiene relación alguna con la emergencia médica que se reportó en la localidad de Camaná”.

Parece claro como el agua, pero no es.

Qué falta explicar?

TGP es incapaz de decir cuánto tiempo duró la fuga. Al contrario de lo que me escribe Guarderas, esta no sucedió en el día 12 de Marzo. Tal fecha marca, apenas, el momento en que fue detectada por el “grupo de vigilancia de marcha lenta”. Qué es este grupo? Me responde una fuente de la empresa: “Son tres equipos que en los meses más lluviosos (Dic-Abr.) recorren el ducto a pie para detectar posibles fugas”. Cuántos kilómetros recorren por día? “Las condiciones en la selva son difíciles. No consiguen caminar más de 5 a 8 Km”.

Es aquí que surge la pregunta clave: después de pasar por un local, cuánto tiempo tardan en volver?

Aproveché la apertura del Gerente de Relaciones Institucionales, que se despidió “reiterando nuestra disposición para cualquier información adicional”: le hice la pregunta. Sin sorpresa, la respuesta nunca llego y por eso tuve que ayudarme de fuentes internas de la TGP, que son bien conocedoras de los trabajos en el terreno: “no menos de un mes”. O sea, el 12 de Marzo se detecta el incidente, pero el ducto podría estar vertiendo hace 30 días.

La primera muestra de las aguas es retirada a las 3pm del día 13, después de un periodo de grandes lluvias y ya con los trabajos de retención en curso. El líquido de gas natural es muy volátil. De acuerdo con uno de los documentos que la propia empresa me entregó, “pasado un período de cerca de 20 días los niveles de LGN sobre suelos y aguas están por debajo de límites aceptables”. Esto en aguas paradas, en las corrientes, una vez que se estanque la fuente de contaminación, el gas desciende a la misma velocidad del río y termina volatizándose. “La única excepción serán pozas que hayan a lo largo del curso del rio, porque el gas es más pesado que el agua y podría quedarse retenido en esos puntos”, me dice D de la ONG Z. Con todo, los locales de muestra están documentados fotográficamente y todos quedan en zonas de baja profundidad, mas allá de que las muestras fueran recogidas manualmente y, por lo tanto, siempre en la superficie.

Así, estando Camaná a 40 Kilómetros del punto de la fuga, hablamos de 4 a 8 horas para que deje de verificarse una contaminación que podría haber sido continua durante 30 días. Además, las muestras de peces fueron recogidas una semana después y, de acuerdo con el mismo documento, “los efectos negativos sobre las especies estudiadas son de corto plazo debido a la elevada volatilidad del LGN”.

Las consecuencias

Más allá de las intoxicaciones y de la posibilidad de haber provocado muertes en Camaná, una contaminación por gas natural puede tener graves efectos a mediano plazo, tanto en la salud humana como en la calidad ambiental.

“El impacto de un toxico en el ser humano depende de muchos factores”, me dice el Prof. C (Universidad Y). “Por ejemplo, en un niño es mucho más impactante que en un adulto. Además de las consecuencias de corto plazo, tenemos diversos problemas que podrán surgir en el mediano. Los bencenos (presentes en el gas liquido) son causantes de fibrosis pulmonar, hepatopatías crónicas y leucemia, entre otras patologías de tipo cancerígeno”.

Relativamente a las consecuencias en el rio Paratori, me responde D, especialista en Derecho Ambiental: “Un problemas de estos es mucho más grave que sus consecuencias inmediatas. En el inmediato provoca una disminución de la fauna, claro. Mas el principal problema es el impacto que una alteración en el equilibrio provoca en toda la cadena. La disminución de una especie tiene efectos prolongados en todas las restantes. Eso es lo que el estudio de impacto no analiza”.

En nombre de la verdad

No estoy afirmando que la transmisión de rabia no haya sido responsable por la muerte de los 7 niños. Después de oír a una especialista, hasta estoy seguro que al menos una de ellas (Laura) murió debido a la transmisión de esta enfermedad y que, con gran probabilidad, Medali también. Tampoco estoy concluyendo que la población se enfermó debido a la contaminación de los peces con que se alimentaban y del agua que utilizaban. La contaminación me parece obvia, pero la cuestión que suscito es otra: habiendo tan grandes intereses políticos y económicos, hubo una clara prisa en aliviar la tensión de la TGP y de rotular el problema de una forma poco o nada estudiada.



Fotos de Abril (1ª mitad):
Comprueban harto consumo de pescado
 Se llegó a atribuir la enfermedad de la población a la desnutrición por haber dejado de consumir pescado con miedo que estuviera contaminado. En primer lugar no es creíble que una población se desnutra a ese punto por estar menos de un mes sin comer pescado, por muy importante que este sea en sus hábitos alimentarios, como sucede ser en estas comunidades. En segundo lugar, se por las personas con las que hablé en Camaná, que siguieron comiendo pescados, pero estos “estaban ácidos y sabían a petróleo”. A este testimonio acreciento registros fotográficos de Abril, que comprueban un consumo generalizado y abundante, aliado al de carne de gallina.

TGP demuestra una clara voluntad de decir que nada de esto está relacionado con la fuga de gas líquido, evitando responsabilidades criminales y civiles. No estoy aquí para hacer la apología de una o de la otra visión. Busco dudas y no respuestas, incertezas y no certezas. Y son muchas, las cuestiones que encuentro. Certezas solamente una: no puede el Gobierno o TGP asegurar que “la muerte de los niños en la comunidad indígena de Camaná fue provocada por rabia y no por la contaminación del agua por gas líquido”.

Una nota final para decir que, por vía de su gabinete de prensa, interpelé el Viceministro sobre las evidencias del caso: sigo esperando una respuesta que se que no existe.

Mientras tanto, en las márgenes del rio Paratori están sepultados siete niños y hay toda una población que fue afectada en su salud y que podrá sufrir graves enfermedades en el futuro. Esos niños y esa población merecen que se sepa la verdad, sea cual sea.

 

Merecen que se sepa la verdad, sea cual sea.

 CRONOLOGIA.

12 de Marzo:
Detectada fuga en el ducto que atraviesa la reserva Matsigenka
14 de Marzo:
Testigos oficiales detectan evidencias de la fuga.
13 de Abril:
Muere Edmer,14 años
17 de Abril:
Muere Ronilda, 12 años
22 de Abril:
Muere Lizardo, 11 meses
2 de Mayo:
Muere Naidua, 1 año
5 de Mayo:
Muere Isolde, 8 años
10 de Mayo:
Es retirada una muestra del liquido Cefalorraquídeo de Medali, 9 años
10 de Mayo:
Con os mismos síntomas, la mama de Medali se hace un examen que tiene resultado negativo (el hecho de haber sobrevivido comprueba la conclusión)
11 de Mayo:
Conclusión del Instituto Nacional de Salude : “Presencia muy sugestivo de rabia” en Medali.
12 de Mayo:
Muere Medali (em Lima).
13 de Mayo:
Cadáver de Medali es embalsamado e enviado para Camaná.
20 de Mayo:
Muere Laura, 3 anos (en Lima)
22 de Mayo:
Vice-ministro de la Salude en el Congreso de la republica: “La muerte de los niños no fue provocada por rabia”.

Luis Novais
PUBLICADA POR LUIS NOVAIS EM 20:23 (más…)

Reflexiones para planificar cambios en la gestión de las Finanzas Municipales

Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila

Sumario

1. Introducción
2. Preguntas y respuestas claves para el análisis
3. Conclusiones y reflexiones finales

1. Introducción:

También cabe señalar que las finanzas instituciones (ingresos y gastos de la municipalidad) es diferente a las finanzas locales (los flujos económicos de los diferentes actores del municipio). Consecuentemente, este artículo comprende abordar temas relacionados con las finanzas institucionales que permitan planificar la gestión financiera en los gobiernos locales, para el efecto, se ha previsto ensayar preguntas y respuesta relacionadas con el tema.

2. Algunas preguntas y respuestas claves

Para entrar al análisis del menú básico que deben plantearse las autoridades o funcionarios que tienen el rol de planificar y/o gestionar las finanzas municipales, es conveniente formularse algunas preguntas claves, para ver el enfoque, alcance y prioridades que permitan definir políticas y estrategias, así identificar con oportunidad a los actores claves y diseñar las herramientas para optimizar la gestión financiera. Entre las preguntas claves, consideramos las siguientes:

a) ¿Qué demanda hablar de finanzas públicas y en especial de finanzas municipales?

En primer lugar debemos dar una mirada a la organización del Estado y en especial si hablamos de finanzas municipales, requerimos ubicarnos donde están comprendidos los gobiernos locales dentro del SECTOR PÚBLICO FINANCIERO. De otro lado, hablar de finanzas municipales comprende ver los ingresos y gastos, es decir de presupuestos institucional, que está regulado por el sistema de presupuesto, el mismo que a su vez tiene relación con los sistema de tesorería, contabilidad, abastecimiento, personal entre otros. Pero a diferencia de una entidad pública del gobierno central, las finanzas municipales también comprenden hablar de un sistema tributario o de rentas municipales, relacionado con la administración tributaria, sea de impuestos, arbitrios y contribuciones.

b) ¿Quiénes tienen relación con las finanzas municipales?
Si estamos conversamos con los vecinos o contribuyentes de una localidad, ellos dirán que son las autoridades y funcionarios que están a cargo de la municipalidad; y dentro de ella alguno dirán que son el responsable del área de rentas (cuando están pensado sólo en ingresos), sin embargo, en la gran mayoría de municipalidades, lo que ingresa por efectos de la administración tributaria, no es relevante y en muchos casos sobre todo en las rurales no superan el 10% y en otras, no llegan ni al 30 o 40% con excepción de algunas municipalidades distritales de Lima Metropolitana y algunas que están en capitales de departamento. Por tanto las finanzas municipales no depende de los que se recaude por recursos propios, sino en muchos casos Programas de Incentivos y por transferencias de diversa naturaleza: FONCOMUN, CANON minero, petrolero, portuarios etc.; asimismo otras municipalidades reciben para la ejecución de obras por encargo o fondos para proyectos especiales de la cooperación internacional.

De otro lado las finanzas comprende también hablar del gasto público, por tanto son responsables también de estas, las áreas funcionales, operativas o misionales, como las de Desarrollo Urbano, Desarrollo Humano, Desarrollo Económico etc. Así por ejemplo el área de limpieza pública, es la responsable de buscar la racionalidad del gasto en sus operaciones, en personal, equipo, maquinaria etc. Pero como la limpieza pública no corresponde sólo a la municipalidad, sino también a los propios usuarios, entonces todos tenemos que ver o tenemos relación con las finanzas municipales, si consideramos una razón simple como: “una ciudad no es más limpia porque más se limpia, sino porque menos se ensucia”.

c) ¿El control político de la gestión financiera a que instancia le corresponde ejercerlo?

Por la naturaleza de sus funciones, son los regidores quienes teniendo capacidad normativa y fiscalizadora, los que ejercen el control político de las finanzas municipales, sea en trabajo de comisión de regidores o en sesiones ordinarias de Concejo Municipal, donde el Alcalde como titular de la corporación edilicia debe dar cuenta de manera mensual sobre el comportamiento de los ingresos y gastos municipales.
Corresponde a los regidores trabajar propuestas normativas, así como participar en comisiones para dictaminar sobre propuestas a ser llevar al concejo municipal para su discusión y análisis. Incluyendo asuntos relacionados con investigaciones o de control político que se ventilen en comisión. De igual modo a título personal cada regidor, en la estación correspondiente, podrá señalar alguna irregularidad institucional y demandar una investigación sobre el caso.

d) ¿Quién aprueba el Presupuesto Inicial de Apertura – PIA y el Plan Multianual de Inversiones?
Corresponde al Concejo Municipal su aprobación y en el caso que este no lo haga en los plazos establecidos, es el Alcalde como quien asume dicha competencia, según lo establecido en la normativa que regula la aprobación del Presupuesto Público entre ellas para el PIA 2013 tenemos: Directiva N° 002-2012-EF/50.01 “Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013”, aprobada por la Resolución Directoral y la N° 004-2012-EF/50.01. “directiva para la programación y formulación del presupuesto del sector publico”

e) ¿La necesidad de iniciar la quiebra de valores o sinceramiento de la Cuentas por Cobrar de no ser gestionado por el área de rentas, a que sistema le corresponde advertir la necesidad de dicha acción?
Siendo el área de Contabilidad donde se registra, analiza y reportan los movimientos presupuestales, económicos y financieros, es a quien le corresponde advertir, en caso no lo haya gestionado de manera oportuna, el área de rentas sobre el grado de morosidad y el nivel acumulado de cuentas por cobrar. Para el efecto, se debe gestionar una propuesta técnica y con el respaldo legal, elevar a la administración y gerencia municipal, para su atención.

f) ¿A quienes corresponde efectuar la propuesta de tasas y arbitrios para su aprobación?
En la práctica siempre es Planeamiento y Presupuesto que en coordinación con el área legal proponen los ajustes a la Comisión de Regidores para procurar el dictamen y posteriormente su aprobación a nivel del Concejo Municipal. Sin embargo, en nuestra opinión y desde la responsabilidad que demanda una gestión integral o gestión por resultados, deberían ser las propias áreas funcionales las que se encarguen de ver la estructura de costo de los servicios, y en paralelo la propuesta cobertura y calidad de los mismos, así como el plan de mejora de los servicios, pero en función del sinceramiento de las tasas y arbitrios.

g) ¿Qué es y a quien corresponde la implementación del control interno financiero?

Antes de consignar la dedición del Control Interno, cabe relievar que este corresponde comprenderlo e implementarlo a los propios funcionarios y trabajadores de cualquier área de apoyo, asesoría o de línea de una municipalidad.

El informe de COSO define el control interno como un proceso efectuado por la junta directiva, la gerencia y otro personal designado, diseñado para proporcionar seguridad razonable respecto al logro de objetivos en las tres categorías siguientes: i) eficacia y eficiencia de las operaciones, ii) confiabilidad de la información financiera, y iii) cumplimiento con leyes y regulaciones.

Asimismo, el Informe COSO para lograr estos objetivos plantea una estructura de 5 componentes: i) Ambiente de Control, ii) Evaluación de riesgos, iii) Actividades de Control Gerencial, iv) Información y Comunicación, y v) Supervisión y Monitoreo; cuyo esquema se puede ver en el gráfico siguiente:

De otro lado, cabe preguntarse, ¿Cuáles son los objetivos del Control Interno?

Eficacia y eficiencia de las operaciones
Confiabilidad de la información financiera, y
Cumplimiento con leyes y regulaciones.

El artículo 4º de la Ley Nº28716, de Control Interno para la Entidades del Estado, incluye y amplia los objetivos establecidos en el Informe COSO, señalando que las entidades del Estado implantan obligatoriamente sistemas de control interno en sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, orientando su ejecución al cumplimiento de los objetivos siguientes:

Promover y optimizar la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios públicos que presta;
Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos;
Cumplir la normatividad aplicable a la entidad y sus operaciones;
Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información;
Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales;
Promover el cumplimiento de los funcionarios o servidores públicos de rendir cuenta por los fondos y bienes públicos a su cargo y/o por una misión u objetivos encargado y aceptado.

h) ¿Quiénes participan en la elaborar el TUPA- Texto Único de Procedimientos Administrativos?
Participan los responsables de las áreas funcionales cuyos procedimientos administrativos se van a costear para determinar el monto a cobrarse a los contribuyentes o vecinos que realicen algún trámite que se haya considerado como tasa o contribución. Las directivas aprobadas por la PCM y la metodología aprobada para su elaboración y aprobación, señalan que es el responsable de la Oficina de Planificación y Presupuesto la encargada de liderar el proceso de elaboración, pero es una comisión de funcionarios que la integran y demandan información a las áreas involucradas.

i) ¿Qué es el Presupuesto Por Resultados y su incidencia en las finanzas municipales?

Es un enfoque orientado a refocalizar la conducción y gerencia de los organismos públicos hacia un modelo de gerencia que privilegie los resultados por sobre los procedimientos y priorice la transparencia (Marcos Makon, ILPES 2007):

El Ministerio de Economía y Finanzas, propone que la Gestión para Resultados “implica virar la forma tradicional de tomar decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que privilegia al ciudadano como eje” en tal razón presenta lo que es La Cadena de Resultados:

En año 2009, Consultores de la PCM, presentan el resultado de su estudio y propuesta para la implementación del la Gestión para Resultados a aplicarse en los Gobiernos Regionales y señalan ocho variables o principios de la Gestión para Resultados, siendo uno de ellos el segundo de su modelo el de alinear la PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN CON RESULTADOS como se puede observar en el grafico siguiente:

De otro lado otro estudio del BID – Banco Interamericano de Desarrollo y que es luego asumido por el BM – Banco Mundial y la OCDE, señala un modelo de Gestión para Resultados, donde se detallan o identifican CINCO PILARES DEL MODELO, siendo uno de ellos (el segundo) el PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS, como se observa en el gráfico siguiente :

3. Conclusiones y reflexiones finales:

• Hablar de finanzas municipales comprende referirnos al comportamiento y manejo de los ingresos y egresos en la gestión municipal, que es muy diferente a las finanzas locales. Estas últimas pueden estar o no vinculadas a las finanzas municipales, si en los gobiernos locales se priorizan actividades estratégicas o programas y proyectos conducentes a dinamizar la economía local, fomentar emprendimientos, facilitar las oportunidades de negocio, en el agro, turismo, comercio o producción de bienes y servicios varios. En conclusión, las finanzas no sólo tienen que ver con el interno, también tienen que ver con el entorno, esto es con las finanzas locales.

• El enfoque de las finanzas municipales no debe centrarse sólo en Ingresos, comprende también la racionalidad en el Gasto; es decir, más allá de preocuparse sólo en ver transferencias, recursos propios y ahora último de cómo cumplir las metas del Programa de Incentivos, la gestión financiera debe preocuparse a orientar la prioridad y calidad del gasto

• Referirse a las finanzas va mas allá de lo presupuestado, estamos en la gestión financiera que puede estar relacionada con operaciones de crédito, fidecomisos, emisión de bonos, inversiones, fondos rotatorios, e inclusive la buena gestión financiera, pasa por buscar alianzas para el cofinanciamiento, con otros sectores, organismos cooperantes o los propios actores sociales, gremiales o demandantes del programa o proyecto a financiarse.

• Analizar cómo están las capacidades normativas del nivel de gobierno y las capacidades de gestión, para el diseño de políticas y estrategias articuladas para el sinceramiento de cuentas e implementar un programa de recuperación de rentas municipales.

• Observar si existen criterios para la priorización del Programa Multianual de Inversiones, aprobación del POI – Plan Operativo Institucional y el PIA – Presupuesto Institucional de Apertura, no sólo en función de las directivas del MEF, sino también tomando en cuenta políticas y estrategias institucionales con el propósito de priorizar programas y proyectos y el enfoque oportuno de racionalidad en el gasto.

• Es importante observar si existe voluntad política y capacitad técnica para diseñar y aprobar un programa de sinceramiento de cuentas, actualización de tarifas en función de costos reales de operación y también para actualizar y aprobar técnicamente un TUPA – Texto único de procedimientos administrativos con costos actualizados.

• Observar si hay capacidades técnicas de operación en los órganos de línea o áreas misionales, para registrar y trabajar con costos reales, advertir des economías e implementar nuevos procedimientos que permitan aumentar la racionalidad en el gasto.

• Se debe analizar cómo se encuentra el Sistema de Control Interno, en cuanto a enfoque, roles, procedimientos, registros, y responsabilidades, entre otros aspectos comprendidos en el Modelo COSO, que permita lograr los objetivos que plantea en la estructura de cinco componentes: i) Ambiente de Control, ii) Evaluación de riesgos, iii) Actividades de Control Gerencial, iv) Información y Comunicación, y v) Supervisión y Monitoreo; con el propósito de lograr Eficacia y eficiencia de las operaciones; Confiabilidad de la información financiera, y el cumplimiento con leyes y regulaciones.

• También es conveniente analizar el modelo de gestión y enfoque gerencial, y el escenario para preparar o apoyar la reforma y el tránsito hacia un modelo que plantea la Gestión Pública por Resultados en Resarrollo – GPpRD.

– El control político de las finanzas municipales, corresponde a los regidores. Para tal efecto, creemos que es una necesidad fortalecer las capacidades normativas y fiscalizadoras de los miembros del Concejo Municipal por son los Regidores quienes tienen que revisar los informe técnicos; aprobar los dictámenes en comisión y en el pleno Concejo a través de ordenanzas, acuerdos o resoluciones de Concejo relacionadas con la gestión financiera, asuntos presupuestales, tributarios, endeudamiento e inversión; así como fiscalizar, evaluar y aprobar el presupuesto institucional de apertura, la memoria de gestión, los estados financieros y revisar los informes de rendición de cuentas.

– Siendo el concejo municipal la máxima autoridad de la corporación edilicia, es conveniente que los regidores, los funcionarios manejen información básica y compartida para tener una visión común en la elaboración de políticas locales e institucionales sobre la gestión financiera, esto con el propósito de orientar de manera articulada en otros aspectos las estrategias siguientes: Incremento de ingresos propios; Disminución o racionalidad en el gasto; Gestión Patrimonial; Endeudamiento y la Promoción y regulación del APP// asocio público – privado

• Finalmente, entre otras conclusiones, podemos referir, que para mejor panificar y gestionar las finanzas municipales, debemos considerar la modalidad en la prestación del servicio, las políticas institucionales y locales, así como los niveles de participación y compromiso de la sociedad civil y la empresa privada. En síntesis observar los niveles de competitividad local, y el grado de madurez del capital social, es decir si estamos en un escenario donde se distingue el rol de un Gobierno Local y una Beneficencia, así como el enfoque de un ciudadano –con derechos y también obligaciones- y el de un beneficiario.
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GERENCIA PÚBLICA Y CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra

1. LA GESTIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Los gobiernos regionales y locales poseen competencias para orquestar procesos que incluyan dinámicas de promoción económica y mejora de la competitividad territorial, particularmente comprendidas bajo el marco del su rol promotor del desarrollo económico local. Desde el año 2003 se cuenta con un marco de leyes que amparan el ejercicio de estas competencias; pero existe un vacío en cuanto a definir mecanismos para su aplicación. Esto ha sucedido no sólo desde el nivel central de gobierno, que no ha logrado consolidar un cuerpo coherente de lineamientos para orientar a las instancias que reciben las competencias, sino también desde los propios gobiernos locales y regionales que se mantienen anclados a un estilo de administrar por actividades y no para el logro de metas y objetivos concretos e impactantes.
En el caso de los gobiernos locales, la competencia es en materia de gestión. Ello implica que se comprende un nivel político, donde las políticas giran en torno a interrelaciones de tipo intergubernamental, intersectorial e interdimensional. Implica además un nivel funcional, donde las interrelaciones se manifiestan, a su vez, en un nivel estratégico de toma de decisiones y diseño del proceso concreto, y en un nivel operacional de aplicación del proceso.
De modo complementario, el subsistema en conjunto (pues forma parte de un sistema mayor que es la organización) posee un mecanismo de evaluación del desempeño que cierra el círculo de la gestión (que no se debe confundir con el sistema de control interno, que enfatiza la dimensión administrativa adherida a la gestión de organizaciones), que tiene tres propósitos:
(a) Efectuar un seguimiento de la marcha del proceso, para estimar sí las estrategias empleadas son apropiadas o sí requieren de ajuste (metas de fortalecimiento);
(b) Permitir identificar el grado de incidencia que tienen las acciones, programas y estrategias puestas en marcha desde la unidad encargada de coordinar la gestión en desarrollo económico local; de modo que sea posible afirmar las capacidades existentes o, en su defecto, mejorarlas (metas de fortalecimiento)
(c) Articular esfuerzos, metas, objetivos, estrategias, información, recursos y medidas de desempeño con el conjunto de la organización (metas de fortalecimiento); en virtud que el subsistema dedicado a la función de actuar sobre la dimensión económica del desarrollo se debe a un propósito superior que es la visión de desarrollo y las políticas priorizadas durante la gestión de turno.
Pese a que la gran experiencia ganada por los gestores durante los últimos años no hace difícil inferir estos tres componentes y sus partes, ni el marco normativo, ni los varios reglamentos o manuales vigentes han logrado integrarlos en la práctica. El salto cualitativo efectuado con el arranque del proceso de la descentralización no ha vuelto a repetirse en términos de explicitar cómo promover el desarrollo económico local (DEL) bajo una política de Estado que pondera el gobierno desconcentrado (con arreglo a una especialización territorial) y la administración pública descentralizada.
Luego que la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) hiciera oficial el compromiso de los gobiernos locales en la promoción de DEL, no se han producido avances en cuanto a decidir rutas de acción claras que sirvan para armar los procesos de gestión al interior de las organizaciones municipales, así como explicitar definiciones de trabajo para la casi totalidad de enunciados dentro de la ley.

ARTÍCULO VI.- PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.
Así por ejemplo, en el artículo VI se establece que uno de los énfasis de la promoción económica debe recaer en las MyPE; pero lo que se observa son acciones de apoyo que no tienen mayor impacto en torno al real propósito de apoyar a las MyPE, que es “fortalecer el tejido empresarial local, a fin de que éste sirva de catalizador de procesos y/o dinámicas económicas que tengan incidencia en el bienestar de la sociedad”. Si este criterio no está claro, es de esperar que no se cumpla.
Más aún, el énfasis en la MyPE pueda conducir a perder de vista que el conjunto de actores con potencial para dinamizar procesos económicos también incluye al propio gobierno local, a las medianas y grandes empresas, a las redes de servicios y comercios, a los proveedores de servicios financieros, así como muchas otras variables que hacen de la economía local un sistema muy complejo.
Además, se menciona la necesidad de planes DEL aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales; pero las metodologías de planificación se encierran en el espacio local y provincial. Sin ir más allá, ¿como podría hallarse los enlaces para articular instrumentos de planificación parciales como un todo?
Finalmente, también se comanda la articulación entre la dimensión económica y la social; pero resulta muy difícil identificar alguna municipalidad en la que las gerencias o áreas a cargo del desarrollo social y DEL compartan programas, proyectos, estrategia, metas, información, personal y presupuesto (evidencia de fragmentación generalizada en la gestión interna.) Obviamente, para efecto práctico sólo hizo falta repasar las implicancias para la gestión DEL asociadas a un artículo de la LOM.
2. CAPACIDADES DE GESTIÓN EN DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
En cuanto a entender qué es lo que ha pasado en términos de “armar” procesos de gestión DEL en los últimos años, el panorama no ha sido mejor. A diez años de iniciado el proceso de la descentralización, no se dispone de informe oficial alguno que revele el estado de la consolidación (o la fragmentación) de la gestión a nivel de los gobiernos locales; lo que incluye, por su puesto a la gestión DEL. Y de haberlo, el escenario más probable es que los tres componentes de un modelo general de hacer gestión no estén presentes en una misma organización municipal o, en el mejor de los casos, están parcialmente presentes y además inconexos.
Pero ¿cómo saber en qué estado se halla la arquitectura organizacional, estrictamente vinculada a las condiciones internas para hacer gestión DEL?
En noviembre de 2011 el programa APODER de la Agencia Suiza de Cooperación para el Desarrollo (COSUDE) hizo público su estudio sobre el estado de la gestión pública local en municipios rurales a nivel nacional .
Sobre una muestra cruzada de 68 municipios (en función de regiones naturales Costa, Sierra y Selva y de longitud Sur, Centro y Norte) a nivel nacional se aplicó un instrumento para evaluar el nivel de desempeño de las municipalidades en procesos de gestión de las dimensiones de desarrollo económico, desarrollo social y lucha contra la pobreza, ambiente y uso del territorio, servicios públicos y (como soporte a todas las anteriores) planificación. Este instrumento corresponde a la tecnología que se espera emplear para implementar un sistema de evaluación del desempeño (o de control estratégico de la gestión).
El instrumento fue aplicado en función de variables críticas para la gestión en las dimensiones referidas, así como de categorías que se pueden profundizar a través de indicadores específicos. Evidentemente, el instrumento fue probado y ajustado para asegurar que los tipos de datos de desempeño a recolectar no escapasen a las posibilidades de hacer gestión pública en municipios rurales. No obstante, el método enfrentaba dos limitaciones que debían compensarse:
Primero.- No se dispone de indicadores estándar de desempeño para organizaciones del sector gubernamental –lo más cercano a esta filosofía se halla en los discretos avances hacia los presupuestos por resultados y la gestión para resultados. Esto se explica en gran medida por la dificultad de contar con algo así como un marco integral de intervenciones y modelos de gestión de dichas intervenciones; es decir de marco de referencia para componer “procesos” de gestión.
Siendo un requisito tan complicado (tampoco se ha resuelto para las otras dimensiones de la gestión), las categorías de análisis mediante indicadores debían ser suficientemente generales como para absorber la diversidad de intervenciones que se producen en municipios rurales en todo el país. Al mismo tiempo, debían ser suficientemente específicas como para aproximarse a medir el desempeño de la gestión en función de los resultados (efectos, impactos o productos) de las intervenciones realizadas (lo que revela la “estrategia” de la organización), así como de los arreglos organizacionales y las capacidades institucionales vigentes para llevarlas a la práctica (lo que revela la “estructura” de la organización).
Segundo.- Incluso si se tiene éxito en recuperar información sobre desempeño a través de indicadores proxy, los datos que componen dicha información no se hallan en fuentes formales y objetivas (como las estadísticas o los reportes con indicadores), precisamente porque aún no existe un sistema pensado para ello. En ese sentido, incluso sí las categorías de análisis fuesen específicas, las fuentes debían ser los propios gestores involucrados en la gestión de cada dimensión (principalmente los gerentes); lo que implica que sus percepciones podrían subestimar o sobrestimar el desempeño de la gestión.
Para mitigar los sesgos, se aplicó el instrumento a personas ajenas a la municipalidad: “Notables”, en el sentido de ser identificadas por la comunidad como buenos referentes o líderes de opinión pública. Estas cualidades permitirían, acceder a puntos de vista transversales y a información de calidad, desde la perspectiva del ciudadano. Con ambas perspectivas sobre la gestión (la del gestor y la del ciudadano informado) el análisis realizado permitió obtener un panorama claro y muy específico de los pilares de la gestión municipal en su conjunto, del estado de organización de los procesos de gestión DEL (la estructura) y de la maduración de los tipos de prácticas e intervenciones (la estrategia) con lo que se pretende promover DEL en Perú.
El instrumento es de uso amigable, a pesar que se ocupa de asuntos ciertamente complejos. Trabaja con siete categorías en las que se califica el desempeño tanto de logros de ciertas intervenciones (estrategia), como de condiciones institucionales y organizacionales que dificultan o facilitan la conducción de dichas intervenciones (estructura). Para efectos prácticos, la tabla 1 muestra parcialmente la composición del instrumento, considerando sólo los rubros: categorías de análisis y las características a evaluar. En particular, las características o variables son las que acomodan a los indicadores proxy de la gestión DEL (que emergen del trabajo de campo), los que permiten valorar el estado actual de la gestión desde una perspectiva específica.
(a) Categorías de análisis: Abordan cada una de las siete categorías en las que tiene lugar el papel promotor del dinamismo económico por parte del gobierno local (ajustadas para acomodar escenarios de municipios rurales). Su evolución mide el estado en que el gobierno local influye sobre los resultados asociados al éxito económico local.
(b) Características: Muestran la variable concreta y/o el factor crítico que contribuye al éxito económico local (o que lo restringe) para cada categoría de análisis. Su evolución refleja la medida de eficacia de combinación de aspectos organizativos (estructura) y conducción de intervenciones (estrategia). Se busca identificar sí el gobierno local juega algún papel determinante en la evolución de la economía local.
En cuanto a la escala de puntuación, se consideraron los valores de 1 a 5, en función de niveles o grados de avance por cada categoría de análisis y cada variable dentro de cada categoría.
Valor 1: muy poco avance sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 2: cierto avance sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 3: avance moderado sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 4: avance significativo sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 5: avance cabal o meta superada sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Al aplicar el instrumento se debe obtener valores de desempeño (desde la percepción de los gestores y de las personas notables) que ubiquen la calidad del desempeño de la gestión DEL en una de tres posibles zonas. La primera (para los valores agregados 1 y 2) se denomina “zona ineficiente” y refleja falta de capacidades y, por tanto, la agenda prioritaria de fortalecimiento institucional. La segunda (para el valor 3) es la “frontera eficiente” y refleja un estado intermedio, en el que se identifican las formas creativas en que la organización municipal y, particularmente, el área DEL procuran superar las limitaciones existentes (presupuestales y de capacidades, por ejemplo) para conseguir resultados relevantes. Finalmente, la tercera región (entre los valores 3 y 5) comprende la zona eficiente, que refleja la existencia de capacidades de gestión maduras (en proceso de institucionalización y/o en ruta hacia la consolidación).

Tabla 1.- Criterios para estimar el desempeño de la gestión DEL

Subcategoría analítica Característica “En la medida que el gobierno local….”, => mayor capacidad de promover desarrollo económico
INTERNO [NIVEL DE EXPECTATIVAS]
Innovación de la actividad económica (Organización formal mínima) Implementa y equipa una unidad de gestión (gerencia, jefatura u oficina) de DEL y asigna personal idóneo en permanente entrenamiento

Incentiva actividades económicas de alto valor y/o intensivas en conocimiento (por ejemplo uso de tecnología, innovaciones en la actividad productiva local)
Promoción de empleo calificado Conduce acciones para impulsar empleo productivo o tecnificado en alianza con instituciones de formación técnica, ONG dedicadas a temas productivos, etc.
Incentiva la creación y competitividad de MyPE productivas y/o proveedoras de servicios o insumos locales para empresas grandes que operen en la vecindad
Fomento al desarrollo empresarial y acceso a información comercial o de mercados Impulsa la articulación productiva o comercial de las MyPE locales con empresas o consorcios de mediano y gran tamaño; por ejemplo mediante subcontratación o provisión de insumos y/o servicios producidos localmente
Estimula la formación de asociaciones y gremios de productores locales
Establece convenios o alianzas con agentes intermediarios o con instituciones que brindan información comercial o de mercados (ONG, cámaras de comercio en la Región y otras entidades que poseen bases de datos) o servicios de desarrollo empresarial (ejemplo: Centros de Innovación Tecnológica -CITE-)
Desarrolla programas de fomento a la productividad, calidad, gestión de costos y uso de herramientas que ayuden a las MyPE y productores locales a concretar nuevos negocios
Promoción de la inversión y de un buen clima de negocios Invierte recursos públicos para desarrollar las ventajas comparativas locales y, por tanto, para promover el incremento de valor agregado en la producción local (ejemplo: infraestructura que sirva para desarrollar oportunidades económicas)
Estimula las asociaciones público-privadas con potenciales inversores y/o atrae recursos externos que se suman a los recursos públicos a fin de impulsar la inversión productiva
Desarrolla acciones sostenibles para generar un clima de estabilidad jurídica, tributario-laboral que incentiven la inversión (ej.: normas para crear negocios o formalizar los existentes, o mediante un procedimiento simplificado de otorgamiento de licencias comerciales)
Canales de acceso a los mercados Impulsa la creación de una bolsa de trabajo o una bolsa de productos locales
Promueva la creación de puntos de exposición o de acopio para la difusión y la oferta de los bienes y servicios que son producidos localmente
Servicios financieros Participa de iniciativas para aumentar el atractivo del municipio para la inversión y para incentivar la actuación de entidades financieras (ej.: cajas rurales) y de microcrédito
Infraestructura productiva, vial y de servicios Formula y ejecuta proyectos de infraestructura para potenciar la actividad productiva local, para incentivar nuevas actividades económicas (ej.: canales de riego, plantas procesadoras), o para facilitar la aplicación de modernas técnicas productivas (ej.: técnicas agrícolas)
Alienta o participa de proyectos de infraestructura de servicios, que sirvan para dar un mejor soporte al desarrollo de la actividad económico-comercial en la localidad (electrificación, abastecimiento de agua, telecomunicaciones)
Destina recursos o propone proyectos de vías de acceso asfaltadas, conectadas a los circuitos comerciales importantes en la provincia o departamento

Los hallazgos globales del estudio (figura 1) para la gestión DEL indican que su estado en municipios rurales es precario. Los niveles de desempeño agregados (para las perspectivas de los gestores y los ciudadanos) caen en la zona ineficiente. Para las personas notables el desempeño de la gestión se halla en menor nivel, con una valoración de 1.65. En este nivel, el principal criterio es que no hay resultados, pero al mismo tiempo se reconoce que se han producido algunas iniciativas o acciones que sugieren interés del gobierno local por trabajar en la promoción económica.
Los gestores valoran el desempeño municipal en el rubro DEL con un puntaje de 2.16 (escala tipo Likert, de 1 a 5), lo que implica que se ha acumulado cierto nivel de aprendizaje, pero éste depende fuertemente de capacidades individuales, pero no institucionales. Asimismo, indica que hay evidencia de algunos tipos de intervención que han demostrado producir resultados: (1) los beneficios abarca principalmente a los beneficiarios directos de las intervenciones, (2) se incide algo en la creación de oportunidades para la población, y (3) no impactan en la dinámica económica local.
Figura 1.- Desempeño de la gestión municipal en DEL

Sobre la base de la muestra empleada, el análisis de los resultados del estudio (se sugiere revisar el documento original) permite identificar un patrón principal que podría explicar el estado actual de las capacidades de gestión DEL en municipalidades de ámbitos rurales y también urbanos en el país. En un primer momento (a diez años de iniciado el proceso de la descentralización), las capacidades institucionales son casi inexistentes, mientras que las capacidades individuales (de los gestores) no permanecen el tiempo suficiente en la organización como para madurar modos eficientes de intervenir a favor de la promoción económica. Es decir, hay poca estrategia (eje vertical de la figura 1).
En un segundo momento, la baja capacidad para producir estrategia se aúna a la escasez de recursos (financieros y no financieros) y la falta de voluntad política, para debilitar más la capacidad de la organización de definir un proceso formal de gestión DEL y asegurar condiciones mínimas para su implementación. Es decir, hay poca estructura (eje vertical en la figura 1). En un tercer momento, la incipiente estructura impide generar las condiciones para generar buena estrategia. Todo ello se convierte en un ciclo vicioso (iniciando nuevamente en el primer momento).
El estancamiento fuerza a algunas autoridades y gestores visionarios a poner en marcha fórmulas creativas para compensar la falta de estrategia (mediante la puesta en marcha de proyectos piloto con apoyo de ONG, por ejemplo) y/o de estructura (vía su participación en redes de interinstitucionales, como ocurre en salud y educación, por ejemplo). Sin embargo, estas fórmulas funcionan mientras el ímpetu persiste (o las personas que lo manifiestan), luego de lo que el ciclo vicioso 1-2-3 retoma control.
Evidentemente, en el estudio de APODER se profundiza en cuanto a entender por qué se producen diferencias y similitudes entre la calidad de la gestión de municipalidades de distintas partes del país o de distintas características (como su tamaño y el contexto local en el que operan, por ejemplo). La revisión del estudio original (lo que es altamente recomendable) permitiría identificar experiencias interesantes (aunque de pequeña envergadura) que podrían ayudar en la formulación del modelo de gestión de procesos DEL que, como se indicó, hace falta para avanzar en la construcción de capacidades institucionales para la gestión pública descentralizada.
3. PROCESOS DE GESTIÓN EN DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Es necesario destacar que la información producida por el estudio de APODER tiene utilidad en diferentes niveles. En el nivel formal, por vez primera se cuenta con un conjunto de criterios que comunican cómo los gestores entienden el rol de promoción económica a nivel nacional. En el nivel de las políticas, se dispone de un marco amplio donde se incluyen los principales mecanismos por los que se busca influir sobre la dinámica socioeconómica así como las grandes limitaciones que no logran ser superadas por gestores e instituciones municipales.
Específicamente, en el nivel de la gestión se consigue identificar la situación en la que se hallan los tres componentes de la gestión descritos en la sección inicial de este artículo. Esta información es oportuna porque permitiría delinear lo que sería un proceso formal de gestión DEL ajustado, por un lado, a la lógica general de procesos DEL, y, por otro lado, a las expectativas y posibilidades que se desprenden del rol promotor del desarrollo económico local que compete a los gobiernos locales en Perú. En tal sentido, esta última sección se lleva a cabo con la expectativa de contribuir a avanzar en la ruta de entendimiento y propuesta iniciada por el estudio de APODER. Este cometido comprende dos productos:
(a) En atención a la estructura: Consiste en derivar un esquema básico de lo que constituye un proceso de gestión DEL que sea compatible tanto con la lógica estándar de procesos, como con el trasfondo de las competencias de promoción DEL contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Evidentemente, al referirnos a la lógica de procesos, aludimos a la secuencia “ingreso de insumos – transformación de insumos – salida de productos o resultados” (esta secuencia simple se ha masificado a partir del advenimiento de la teoría de sistemas).
(b) En atención a la estrategia: Consiste en plantear categorías de análisis que al mismo tiempo son componentes del proceso de gestión DEL y del sistema de evaluación del desempeño en la gestión DEL). Estas permitirán ampliar el espectro de aplicación del instrumento empleado en el estudio de APODER; comprendiendo a municipios urbanos. Las categorías adicionales abren oportunidad para explorar tipos de iniciativas de promoción económica, así como aspectos que deben introducirse dentro de una agenda de fortalecimiento de capacidades institucionales.
Para operativizar el trabajo, el primer paso es revisar el artículo de la LOM acerca del papel de promoción económica de los gobiernos locales. De ese modo será posible destacar algunos puntos críticos que no están siendo abordados (o lo están, pero tangencialmente) por las municipalidades (sobre todo en ámbitos rurales, como indica el estudio de APODER). Estos pueden originar nuevas categorías de análisis.
En el segundo paso se plantean categorías de análisis complementarias (al contrastar el artículo 86° con los alcances del estudio de APODER). Este complemento permitirá derivar propuestas que harían del instrumento empleado en el estudio de APODER una tecnología de gestión con mayor espectro de aplicación. Obviamente, otras categorías podrían surgir o remplazar a las propuestas. Esperamos que sea así, pues las municipalidades se manifiestan en diversas formas y contextos. Y al ser la realidad municipal peruana tan diversa, es improbable derivar un modelo de gestión y evaluación de procesos DEL que se ajuste a todos los tipos de municipalidad.
Como tercer paso, se combina la lógica “insumos-transformación-productos” para procesos, con los aspectos relevantes de la LOM en torno a DEL. De ese modo será posible producir un esquema esencial de lo que implica organizar un proceso de gestión en desarrollo económico local adaptado a municipalidades en Perú.
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Planeamiento Estratégico y Gestión para Resultados en Desarrollo
Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila

Sumario

1. Introducción
2. Marco conceptual de la Gestión para Resultados en Desarrollo: Antecedentes y referentes
3. Principios, variables y pilares de la GpRD
4. Retos y Estrategias para la implementación de la GpRD

1. Introducción
Desde que en el año 2007, se incorpora en la Ley 28927 – Ley de Presupuesto para el Sector Público (artículo 12) el tema del Presupuesto por Resultados, se viene avanzado de manera gradual en su implementación; sin embargo en cuanto al modelo e implementación de los principios, pilares o variables que comprende la Gestión para Resultados para el Desarrollo, aún estamos lejos, por cuanto no es el MEF el único ente Rector que tiene que ver con el diseño e implementación de dicho modelo. Así tenemos por ejemplo al CEPLAN, la Secretaría de Gestión Pública de la PCM y la Contraloría General de la República, entre otras instituciones claves que comprende la arquitectura organizacional del Estado, las que deberían liderar los cambios de manera articulada para tener una aproximación, de manera oportuna a los principios, variables y pilares que comprende el modelo o enfoque de la Gestión para Resultados en Desarrollo.

2. Conceptos, avances y perspectivas de la Gestión para Resultados en América Latina

Frente a la poca eficacia de la gestión pública tradicional, que tiene un enfoque a medios y no a fines, que se basa en insumos y no en productos, que privilegia la eficiencia en vez que la eficacia, surgen nuevos enfoques o estos se reciclan. En el cuadro siguiente se puede observar los puntos de diferencia entre la gerencia pública tradicional y la nueva gerencia pública:

La nueva gestión pública, es una corriente que plantea transformación de la gestión pública cuyo enfoque parte del entendido que la responsabilidad de los gestores públicos está asociada a la eficacia y eficiencia de su gestión y no solo al cumplimiento de su mandato formal o normativo. La Nueva Gestión Pública (NGP) gira en torno a los siguientes principios:

¿Qué se entiende por Gestión para Resultados?

Es un enfoque orientado a refocalizar la conducción y gerencia de los organismos públicos hacia un modelo de gerencia que privilegie los resultados por sobre los procedimientos y priorice la transparencia (Marcos Makon, ILPES 2007):

El Ministerio de Economía y Finanzas, propone que la Gestión para Resultados “implica virar la forma tradicional de tomar decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que privilegia al ciudadano como eje” en tal razón presenta lo que es La Cadena de Resultados:

3. Modelos: Principios, variables y pilares de la Gestión para Resultados en Desarrollo

Los 08 criterios y 27 sub criterios del Modelo, según el “Diseño final de homologación del Modelo de Gestión con enfoque de Gerencia para Resultados”, presentado al PMDE – Programa de Modernización del Estado de la PCM son:

Cada uno de estos subcriterios, tienen un sustento y se articulan en una interesante propuesta que va más allá del modelo GpRD referido en las publicaciones del BID – Banco Interamericano de Desarrollo y del BM -Banco Mundial

¿Es sufriente trabajar el presupuesto por resultados para garantizar una Gestión por Resultados en Desarrollo?

Se muestra a continuación dos ejemplos que nos revelan las ventajas de trabajar el presupuesto participativo con enfoque para resultados:

4. Retos para la implementación de la GpRD

• Sensibilización sobre el marco conceptual, enfoques, ventajas y experiencias exitosas.
• Explicitar el marco normativo que regule la GPpRD a nivel de todos los niveles de gobierno.
• Diseñar, aprobar y difundir el modelo, con los pilares o variables a considerar, acompañando las estrategias para su implementación.
• Programas de capacitación y asistencia técnica para su implementación de manera articulada, sostenida y con mecanismos para su retroalimentación.
• Propuesta y estrategia para la articulación de los planes dentro del programa de fortalecimiento del Sistema de Planeamiento liderado por el CEPLAN en coordinación con el MEF y la SGP-PCM.
• Modernización de los Sistemas Administrativos
• Propuesta para la articulación de los Sistemas Administrativos con nuevo enfoque y el desempeño compartido con los Sistemas Sustantivos, misionales u áreas operativas.
• Identificación de políticas y estrategias articuladas en los tres niveles de gobierno para facilitar su implementación con un programa de acompañamiento, incentivos y evaluación.
• Identificación de los procesos críticos de la gestión pública y herramientas para facilitar.
• Diseño y difusión de herramientas y estrategias para facilitar una GPpR.

5. Estrategias para la implementación de una GpRD

• No basta tener como referencia un modelo de GPpR, para que se den cambios en la Gestión Pública.
• Es importante mapear los factores claves en la gestión pública.
• Unge la modernización de los Sistemas Administrativos y por ende el diseño de nuevos DNG
• Diseño de políticas y estrategias articuladas en los tres niveles de gobierno.
• La tarea pendiente es tener claro una estrategia para lograr cambios institucionales; no sólo a nivel de los procesos tradicionales, sino también cambios de paradigmas en los gestores públicos.
• Diseño y difusión de herramientas y estrategias para facilitar una GERENCIA PÚBLICA CON ENFOQUE DE LA GPpR.
• Gestionar para obtener resultados constituye un cambio de paradigma, un cambio cultural, implica un cambio en la forma de pensar y actuar en la Administración Pública

Bibliografía básica:
• Banco Mundial – OCDE. “Buenas prácticas recientemente identificadas de Gestión para Resultados en Desarrollo”. Primera edición 2011.
• Cunill, Nuria y Sonia Ospina. (2003). Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática: Experiencias latinoamericanas. Caracas: CLAD.
• Dolores, M., V. Gallardo, y A. Tomaselli. (2007). Gobernabilidad fiscal en Ecuador. Santiago de Chile: CEPAL / ILPES. Fallas, Roberto y Fabián Quiroz. (2007). Costa Rica: análisis crítico del proceso presupuestario. Santiago de Chile: CEPAL / ILPES.
• CLAD – Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. “Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI” Documento aprobado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD; Santo Domingo República Dominicana, 8-9 de noviembre 2010.
• Fernández Alberto, Huarhua Pedro, Piscoya Fernando y Rodrigo Francisco. (2009) “Diseño Final Homologado de Modelo de Gestión con enfoque de Gerencia para Resultados” – Lima: Secretaría de Descentralización – PMDE – Programa de Modernización del Estado de la Presidencia del Consejo de Ministros.
• Garcias López, Roberto, Garcías Moreno, Mauricio. (2009) “Gestión para Resultados en Desarrollo: Avances y Desafíos en América Latina” BID – Banco Interamericano para el Desarrollo.
• Oppenheimer, Andrés. (2005). Cuentos chinos: El engaño de Washington, la mentira populista y la esperanza de América Latina. Buenos Aires: Sudamericana.
• Shack Nelson, (2003) Modelo Abierto de Gestión para Resultados en las Organizaciones Públicas.
Proyecto CLAD-BID.
• Shack Nelson, (2007) Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto: Experiencias en 5 países de América Latina (Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica y Perú). Documento de trabajo. Washington, D.C.: BID / PRODEV.
• Shack Nelson, (2007) “Avanzando hacia un presupuesto orientado a resultados. Temas de gestión pública y actualidad”. Gestión pública, 4. Lima: Estudio Caballero Bustamente.
• Shack Nelson, (2007) “Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel del Gobierno Nacional en Perú”, en: Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación en América Latina. Caracas: BM / CLAD.
• Tavares, M. y N. Beretta. (2006). Sistemas de planificación estratégica e innovaciones presupuestarias. Experiencias en Brasil, Colombia, Guatemala, México y Uruguay. Washington, D.C.: BID / PRODEV.

REFERENCIAS VIRTUALES
 http://www.clad.org/portal/formularios/formularios-publicaciones/serie-documentos-debate
 http://www.ecode.es/marco_logico/pdf/79.pdf
 http://haaz-calidad.blogspot.com/2011/06/tenemos-gestion-publica-para-resultados.html
 http://www.youtube.com/watch?v=0oW2uNVC-tQ
 http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/taxonomia/1-GestionparaResultados.html
 http://siteresources.worldbank.org/INTMEXICOINSPANISH/Resources/1- 3RobertoGarciaLopezFinalPowerPoint.pdf

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POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES PARA GOBERNAR EL MUNICIPIO Y GERENCIAR LA MUNICIPALIDAD

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra

1. EL ALCANCE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El papel de las políticas públicas concierne a un vasto número de disciplinas y campos de estudio. Desde dimensiones agregadas, como la economía, los servicios sociales, la teoría del Estado, la lucha contra la pobreza y el equilibrio macroeconómico; hasta aspectos más específicos y que influyen en las condiciones de la realidad nacional y local, como la regulación en los servicios públicos, los niveles de arancel a las importaciones, las tasas impositivas aplicables a la renta, el modelo educativo, las medidas de protección ambiental y la priorización de gasto social, entre muchos otros.
Es decir, sólo en virtud de su aplicación, las políticas públicas resultan imprescindibles para cumplir las responsabilidades asociadas con el ejercicio del poder de gobernar. Sin embargo, vistas desde la óptica de ejercer el poder –confiado por los ciudadanos–, las políticas públicas no necesariamente van más allá de “influir” sobre las condiciones de la realidad nacional o regional, para pasar a “ponderar” aquellas condiciones que pueden provocar mejoras sostenidas y sostenibles en las condiciones de vida, en el acceso a oportunidades de desarrollo social y económico y un clima de seguridad y estabilidad jurídica, entre otros. Estos otros beneficios se hallan más allá del alcance del ejercicio del poder; al menos en una sociedad democrática.
Lo anterior implica que las políticas públicas comprenden otros aspectos igualmente imprescindibles que ponderen relaciones causa-efecto, en algunos casos, y, dinámicas sistémicas, en otros casos; dependiendo de la complejidad comprendida en el escenario o dimensión en la que se pretenda aplicar dichas políticas. Así por ejemplo, una política pública aplicada al fomento de las exportaciones agrícolas desde los Gobiernos Regionales no se podría limitar a “programar” el gasto público en canales de riego, a la compra de semillas, a acciones de prevención en épocas de invierno, o a asegurar la compra de una cuota mínima de la producción local. Estas medidas, sin dejar de ser interesantes, permanecen dentro de los límites tradicionales de la actividad agrícola. Como tal, sí fuesen las medidas optimas para fomentar la actividad exportadora, entonces ya habrían funcionado en el pasado. En este caso, las políticas que siguen una secuencia lineal (causa-efecto) no tienen impacto alguno –como lo demuestra el hecho de que en la historia reciente, no lo han tenido–
Por el contrario, las políticas que podrían tener mayor impacto en hacer de la agricultura un motor de desarrollo regional y de crecimiento económico (a través de su evolución o conexión en torno a la agroindustria), serían aquellas que involucran, además, programas de desarrollo social, impulso a la ciencia y la tecnología, mejora en los indicadores de salud y educación, reformas en la administración pública para mejorar el clima de negocios, iniciativas que contribuyan a reducir la percepción de riesgo en la actividad agrícola para favorecer las posibilidades de crecimiento del mercado de créditos en el contexto regional, y desarrollo de los canales de comercio y conectividad, entre otros aspectos. En este caso, las políticas no siguen una secuencia lineal de causa-efecto, sino que se deben a una dinámica sistémica que puede, en mayor o menor grado, generar sinergias y efectos deseables.
En el segundo caso presentado (políticas que operan en un contexto sistémico), es necesario advertir que si bien reflejan mejor los fenómenos que se observan en la realidad (en la sociedad), también involucran tres situaciones que ameritan revisión:
(a) La complejidad y multitud de elementos o componentes que agregan dinamismo al fenómeno o dimensión sobre el que se pretende intervenir impiden que una entidad gubernamental pueda actuar en solitario
(b) La complejidad y multitud de interrelaciones entre los elementos o componentes que participan del funcionamiento de la dimensión sobre la que se pretende intervenir disminuyen la calidad de la información sobre los escenarios resultantes futuros más probables, en función de las condiciones iniciales. Es decir, aumenta la incertidumbre; con la incertidumbre la percepción de riesgo crece; con la mayor percepción de riesgos, disminuye la calidad y/o la cantidad de los aportes de los actores involucrados en la dinámica sobre la que se pretende intervenir.
(c) En un escenario de menor control y mayor incertidumbre, las rutas de acción o caminos posibles se multiplican y, muchas, veces, exceden todo aquello que resulta práctico analizar. Si el actor (en el gobierno Regional o Local, por ejemplo) no dispone de las capacidades herramientas y medios para visualizar la maraña de relaciones que resultan relevantes para producir determinados resultados (en una lógica sistémica), entonces el control no es posible, y con ello la incertidumbre no puede reducirse; lo que implica que las perspectivas de lograr algún cambio favorable en la realidad son mínimas y arbitrarias (al azar, pues no han podido ser previstas).
En el sentido contrario, en un escenario real las mejores perspectivas favorecerán aquellas acciones en las que converjan esfuerzos colectivos cuyo entrelazamiento se halle permanentemente “bajo control”; donde el término “bajo control” significa un manejo eficaz y eficiente de los lineamientos que dan soporte a: (1) la elección de “la ruta” a seguir, (2) la generación de las decisiones para operacionalizar los aportes de los distintos actores involucrados en el escenario sobre el que se pretende intervenir, y (3) el manejo de las acciones concreta, en función del escenario que se aspira obtener.
Bajo la secuencia de argumentos presentada, una primera conclusión en esta sección introductoria es que en materia de influir sobre el bienestar social, las acciones específicas “de tipo lineal” no son suficientes. Más aún, su efectividad depende en primera y última instancia de la calidad de las acciones “de tipo sistémico” (donde existe gran riqueza de lazos entre una multitud de actores).
Una segunda conclusión, y que representa el objetivo de este artículo, apunta al hecho que los escenarios complejos que se observan en la realidad dejan un espacio “amplio en extremo” para elegir “rutas a seguir”, “tomar decisiones y construir consensos”, y “retroalimentar cada paso, en función al objetivo deseado”. En tal sentido, ante un espacio “amplio en extremo”, los gobernantes y/o gestores del desarrollo pueden disfrutar de gran “discrecionalidad” (aplicar el criterio sin mayor restricción) para tomar decisiones y actuar. Sin embargo, también enfrentan el desafío que sus decisiones o acciones discrecionales no se hallen en ruta convergente con los objetivos deseados.
Existe una limitación que se deriva de la libre expresión de voluntades y la libre manifestación de acciones en el campo del gobierno y la gestión pública. Esta limitación es, en primer lugar, no contar con los parámetros que permitan identificar los cursos de acción con mejores perspectivas, y, en segundo lugar, no contar con las guías para programar y controlar los eventos (acciones, inversiones, compromisos, etc.) dentro de los cursos de acción priorizados.
Como tercera concusión, un segundo gran elemento para el buen ejercicio del poder (primera dimensión de las políticas) es tener a mano los criterios, lineamientos e información que visibilicen dicho ejercicio del poder, bajo la forma de políticas públicas.
En consecuencia, el presente artículo aborda las políticas públicas desde una doble perspectiva. Por un lado, la perspectiva de conducir con eficacia la responsabilidad de gobernar. Por otro lado, la perspectiva de emplear con eficiencia los lineamientos para el buen uso de la discrecionalidad en materia de gestión. Y ambas, caen dentro del marco de las políticas públicas. El artículo pretende combinar de modo equilibrado los alcances de las políticas públicas desde los gobiernos subnacionales en las dimensiones de la conceptualización y de la aplicación.
Para ello, la segunda sección aborda aspectos conceptuales que desarrollan más en detalle el alcance de las políticas públicas como lineamientos sistémicos para la acción y el ejercicio concertado del poder. Finalmente, la tercera sección profundiza en la dimensión institucional de las políticas públicas, que parte de la pregunta ¿De qué manera una entidad de gobierno integra el dinamismo y la complejidad de su realidad, local o regional, dentro de su espectro de actuación institucional y del mandato gubernamental?
2. ANÁLISIS DEL CONCEPTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En esta segunda sección se aborda la noción de las políticas públicas, de una forma meno convencional. Partiendo del pensamiento de que a diez años de haber iniciado del proceso de la descentralización en el Perú los públicos interesados en los varios campos comprendidos dentro de la gestión gubernamental ya están suficientemente familiarizados con el concepto de una política pública, iremos un paso más allá y ubicaremos dicha noción dentro de un contexto algo más dinámico – como una forma de reforzar la asociación del concepto de las políticas públicas con los efectos sistémicos que se observan en la realidad.
2.1. La noción de la política pública
Desde un óptica general, las políticas públicas son orientaciones que se extienden hasta la puesta en práctica de acciones por parte del Estado –cada vez más en consenso y alianza con otros actores– para resolver problemas sociales o aprovechar oportunidades, relevantes para el bienestar presente y futuro de la sociedad. Dichos lineamientos y cursos de acción comprenden proposiciones (contenidos), pero también mecanismos, definiciones y propuestas de ajuste institucional, que incrementen las probabilidades de alcanzar los resultados o impactos previstos.
Las políticas no dependen del tipo de régimen gubernamental ni del tipo de actores presentes en la realidad, pues dichas variables son las que operan en la dimensión de la calidad de las políticas. Es decir, todo gobierno puede contar con políticas, pero no todo gobierno puede contar con políticas que funcionen según lo esperado. En sociedades democráticas, por ejemplo, la calidad de las políticas va a estar muy influenciada por el grado de discusión de calidad que sostengan los actores relevantes de la realidad nacional, regional o local. En palabras de Majone (2005) , “la argumentación es el proceso fundamental que siguen ciudadanos y gobernantes, para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de personas que centran su atención en un número limitado de problemas”.
Otro aspecto que construye la noción de las políticas públicas es la dimensión temporal u horizonte de planeamiento. Por un lado, la mirada en la resolución de problemas de la sociedad o en el aprovechamiento de una potencialidad suele ser un desafío complejo y evolutivo; es decir, que los cambios a obtener serán progresivos y demandarán un periodo de maduración. Esta perspectiva de mediano y largo plazo, sin embargo, se asienta en bases programáticas que aluden al corto plazo; a través programas, proyectos y alianzas que permitan operacionalizar la política paso a paso (en sus partes integrantes).
En términos institucionales, lo anterior significa que las políticas deben ser el elemento de partida de todo instrumento de planificación; iniciando por el plan de desarrollo (local o regional) concertado, hasta los proyectos especiales de cada área dentro de la entidad gubernamental. Siendo así, las políticas tampoco pueden estar reservadas por las autoridades, los gerentes o los líderes locales clave, sino que, por el contrario, deben ser comunicadas a toda la colectividad.
Al realizar un contraste de estas características iniciales de la noción de las políticas públicas con lo observado a nivel nacional, es evidente que estas no se cumplen o se cumplen de modo muy parcial. Por tanto, la evaluación rigurosa de la asertividad del ejercicio gubernamental y de la efectividad de la gestión pública descentralizada, en función de las políticas públicas es desventajosa. En estricto, si estas condiciones básicas no se cumplen, tampoco sería cierto en términos formales que en el nivel de los gobiernos subnacionales se cuenten con políticas. Esta situación lejos de ser negativa, permite evidenciar una brecha de capacidades institucionales y de filosofías de concebir el rol gubernamental y el ejercicio de la función pública. Por tanto, sirve para argumentar la necesidad de priorizar la agenda de políticas a nivel de los Gobiernos Locales y Regionales.
Las políticas en el sector público privilegian la dimensión “pública” en virtud que en ellas convergen dos factores: a) el Estado, como sujeto principal y b) la sociedad, como objeto principal. Este enunciado permite intuir que las políticas públicas se ubican en la intersección de lo estatal con lo social. Desde la perspectiva de sujeto principal, Aguilar (1996) propone una noción descriptiva de las políticas públicas con base en el aspecto institucional que, en síntesis, parte del supuesto de que si existe una cierta institucionalidad, entonces la política consiste en: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce.
Por tanto, una noción más elaborada de las políticas públicas llama la atención sobre tres aspectos: Primero, se trata de comportamientos deliberados más que reacciones intuitivas. Segundo, no todas las actividades, leyes o proyectos del gobierno o de la administración pública constituyen políticas. Tercero, no se debe confundir estrategias con políticas, pues las primeras son modos planificados para llegar a un objetivo, mientras las segundas constituyen decisiones y comportamientos que buscan favorecer que las estrategias se ejecuten como se han planeado.
Finalmente, dado que las políticas públicas tienen como sujeto al Estado y como objeto a la sociedad, son políticas estatales o materia de Estado. Por ende, compete al Estado diseñar y gestionar dichas políticas incluso cuando los servicios públicos han sido privatizados o concesionados al sector privado, toda vez que lo predominante sigue siendo el carácter público de dichos servicios.
2.2. Ejes en la aplicación de las políticas públicas
Cualquiera sea el motivo que se persiga con una política pública, el centro de atención siempre deberá estar determinado por el fin último de satisfacer necesidades sociales. Con ello no nos estamos refiriendo a necesidades insatisfechas de un tipo de individuo o población objetivo (lo que se consigue con la asistencia directa, mediante programas sociales por ejemplo), sino, por ejemplo, a las necesidades de toda una sociedad cuya atención tiene impacto en el estado presente y futuro en su calidad de vida.
Esta aclaración permite dilucidar que, en un contexto democrático, dos son los ejes mínimos indispensables para aplicar políticas públicas: el grado de participación de la sociedad y la calidad de la gestión gubernamental – ambos aspectos han sido discutidos ampliamente en el país, pero dicha discusión no se ha traducido con éxito en esfuerzo por mejorar su incidencia en materia de desarrollo y bienestar.
(a) La participación de la sociedad: La participación de calidad no se obtiene mediante leyes o reglamentos, sino que surge producto de condiciones y mecanismos de contacto entre ciudadanos y gobiernos. En años recientes se ha acumulado evidencia que sugiere que el gobierno pierde legitimidad si no cuenta con el apoyo activo de los actores locales y/o, en general, del ciudadano –lo que se agrava en una fase posterior en la que los ciudadanos asumen una postura de confrontación que conduce a la ingobernabilidad.
Sí la participación de calidad es sustancial para la gobernabilidad, metas de desarrollo y la atención de necesidades sociales (o aprovechamiento de oportunidades), la educación cívica será una política prioritaria de todo gobierno, independientemente de su estilo de gestión y oferta política.
(b) La gestión gubernamental: La gestión gubernamental debe ser transparente, de calidad, eficaz (lograr metas de atención) y eficiente. Esta combinación es como un imán que atrae la atención del ciudadano y de los actores locales acerca de la calidad de la administración pública bajo el gobierno de turno.
Esto es clave porque transmite el mensaje de un mejor trabajo a un costo que no es mayor y cuyos resultados incrementan el nivel de satisfacción de los contribuyentes (ciudadanos en general), que percibirán el eficiente uso de los tributos que pagan con el dinero que tanto esfuerzo les ha costado ganar.
3. INTEGRAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
La motivación de esta tercera sección es reflejar de modo sintético el proceso de integración de las políticas públicas al frente del ejercicio gubernamental y de la gestión pública local/regional. Para ello, se procede a revisar los ejes centrales de la gestión desde la perspectiva de planificar el rol gubernamental y decidir las intervenciones a emprender para transformar la realidad local y provocar el surgimiento de oportunidades de desarrollo y bienestar.
3.1. Integración en el nivel de la competitividad
En este caso, la competitividad no debe verse desde una óptica normativa, tal que sea vista como una dimensión de actuación del Gobierno Regional. Por el contrario, al nivel de políticas, la competitividad presenta al Gobierno Regional como un actor coordinador y conciliador de unas dinámicas harto complejas y que tienen su origen en la dimensión local, familiar e incluso individual.
Asimismo, la competitividad no se limita a la dimensión de la economía local/regional o a las inversiones de los privados. Por el contrario, la competitividad se concentra en la generación de valor por parte de una sociedad, y en procesos que requieren de la actuación de distintos tipos de entidades, desde el gobierno, pasando por los privados, hasta las familias.
En consecuencia, los pasos para integrar políticas que apunten a la competitividad local/regional en la gestión gubernamental necesitan incorporar distintos ejes de la realidad; desde los aspectos sociales y culturales, pasando por las oportunidades económicas, hasta los aspectos ambientales y de civismo y patrones de conducta de los vecinos. Estos ejes obligan a conducir un análisis estratégico que sea la base de las políticas de competitividad, que podrían compilarse en un plan de competitividad.
Este diagnóstico es superior al que se puede lograr con los tradicionales diagnósticos incluidos en los planes de desarrollo, pues no sólo debe reflejar la “fotografía” de los problemas vigentes, sino que además debe poder explicarlo y proyectar su evolución tano sí no se interviene sobre ellos, como sí se ensayan diversas alternativas de intervención y de involucramiento de los actores. Un instrumento de esta naturaleza difícilmente se puede hallar en el contexto nacional actual.
De modo específico, las políticas de competitividad podrían asociar metas de desempeño económico, que dependen de lograr (previamente) metas de avance en los indicadores de desarrollo humano. Así por ejemplo, se podría plantear una política que aliente el aumento de la productividad en las unidades económicas locales; pero ello debería ser complementado por políticas o condiciones sustanciales que, por ejemplo, apunten a: la mejora en el nivel educativo de la población en edad escolar, en la calidad de la oferta formativa ofrecida por instituciones de enseñanza superior, en apropiados niveles de nutrición y salud en la población en general (especialmente los niños y jóvenes), y en un mejor clima para iniciar pequeñas empresas formales.
3.2. Integración en el nivel del involucramiento de actores
Como se ha resaltado en este artículo, en una sociedad es fundamental democratizar la función de gobierno y extender dicha influencia a la gestión pública. Ello se debe lograr a través de incorporar a la población en distintas etapas del gobierno y la administración pública. Mecanismos tales como la participación, la fiscalización, la vigilancia, la rendición de cuentas, la discusión directa (temática o en temas generales) y la búsqueda de consensos, son piezas importantes para que el conjunto de actores del desarrollo estén debidamente enterados de los asuntos relevantes para la sociedad, de las opciones en perspectiva y de los mecanismos para asegurar la transparencia en los actos del Estado y en la valoración del esfuerzo de éste para lograr los resultados deseados.
La integración de estas medidas como parte del activo institucional, incluidas las acciones de vigilancia y de fiscalización, así como de propuestas para enriquecer las políticas, puede producirse ya sea por vía de la consolidación del plan de participación ciudadana, o a través de considerar un componente o capítulo que aluda al involucramiento ciudadano en los otros instrumentos de gestión. Pero en cualquiera de los dos casos, el gobierno Local/Regional deberá elaborar las políticas públicas vertebrales, a partir de las cuales se desprenda el plan de participación ciudadana o el componente de involucramiento ciudadano.
3.3. Integración en el nivel del planeamiento estratégico
La integración de políticas públicas inició con la dimensión de la competitividad, en atención a la necesidad de vincular el ejercicio del poder (gobernar) con las políticas, bajo una perspectiva sistémica y que permita, además, la aplicación de dichas políticas a nivel de la gestión pública. Asimismo, la integración también consideró el segundo eje de la aplicación de políticas, mediante la integración de las mismas con la dimensión del involucramiento de los actores (participación).
Sí las condiciones para introducir políticas públicas bajo una visión “sistémica” y “concertada” se cumplen, el siguiente paso será llevar la introducción de políticas al nivel de el quehacer de la organización; es decir al nivel de la “operacionalización” de políticas. Esta tarea, difícilmente puede realizarse con éxito de modo fragmentado (por ejemplo mediante introducir políticas específicas en los programas sociales o en las áreas que tienen responsabilidad en materia de promoción económica o en la prestación de servicios públicos. Ello no quiere decir que no se pueda hacer, pero significa que las condiciones internas para mejorar la calidad de las decisiones y las acciones no cuentan con mayores posibilidades de reducir la incertidumbre generada por la complejidad de le realidad y los problemas que se requiere enfrentar.
Por el contrario, sí las políticas vertebrales, acompañadas de planteamientos para crear mejores condiciones para aplicar políticas públicas (en el nivel de competitividad y de participación) se integran a la organización a partir del planeamiento estratégico local y de la planificación institucional, se produce un mejor alineamiento de mensajes externos, propósitos internos, acciones y recursos, para hacer de las políticas públicas el marco de referencia para orientar la gestión y mejorar la calidad de la actuación discrecional de los gestores.
Asimismo, se producen los insumos necesarios para que, por ejemplo, las visiones del plan de desarrollo concertado se trasladen a versiones operativas de metas de logro en diversas áreas de actuación; lo que, por otro lado, contribuye a cimentar una cultura de gestión que da resultados. Es decir, sí la institución es capaz de generar instrumentos de guía para el ejercicio gubernamental, entonces podrá también bifurcar los lineamientos y ejes de política a cada una de las dimensiones sobre las que se pretende actuar en concierto con los actores.
Para realizar esta integración no es necesario añadir o remplazar los actuales planes de desarrollo concertado, pero sí es imprescindible devolverles la jerarquía que merecen. Así por ejemplo, el diagnóstico podría consistir en una versión que se apoye en el diagnóstico de competitividad para reflejar el orden de prioridad de cada eje de intervención identificado, así como para proponer o presentar los escenarios esperados (y sus metas) luego de que las intervenciones o proyectos priorizados se hayan llevado a la práctica.
Asimismo, la visión podría no surgir enteramente de la consulta con los actores ni tampoco del gabinete (para su negociación con los actores durante los procesos participativos). Por el contrario, sobre la base de las políticas vertebrales y de las que emergen en la integración de las dimensiones de competitividad y de participación, las visiones pueden partir de planteamientos sólidos (de calidad), en el sentido de gozar del mejor sustento posible.
Luego, los planteamientos en camino hacia una visión pueden ser analizados, discutidos y enriquecidos con los aportes y compromisos de los actores. Es evidente, que visualizar un escenario futuro sin mayor entendimiento de los mecanismos que lo hacen posible, es un ejercicio que promete poco en materia de operacionalizar acciones y alcanzar metas en camino hacia la visión. Por el contrario, una visión que parte de políticas y que de origen a otras más, promete cuando menos introducir un sentido de importancia y de desafío dentro de la gestión gubernamental y de las dinámicas de participación. Ambos aspectos podrían aumentar aún más la motivación por llevar a cabo un gobierno efectivo y una gestión para resultados en desarrollo.
Finalmente, las políticas deberán figurar en el plan de desarrollo concertado, pero distinguiéndose de aquellas que se generan a partir de la producción del plan. Es decir, las políticas trabajan no solamente de modo multidimensional, sino que también lo hacen a multinivel. De este modo, será posible completar el circuito que inicia con la identificación de vías para resolver problemas sociales y posicionar a la comunidad en una mejor situación de cara hacia el futuro, y que continúa con la definición de intervenciones concretas y asignación de recursos para llevaras acabo. Al final, los resultados de la integración de políticas, pueden producir información y experiencia valiosa que retroalimente a la gestión gubernamental y a la participación de los actores. Este beneficio no ha sido aprovechado aún, porque el mecanismo de políticas no está operando bajo un esquema sistémico, Y esa es la gran oportunidad para el desarrollo de los gobiernos descentralizados en el país.

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Gestión Local de Riesgos de Desastre en el Perú

Autora: Isabel Claros Abarca
Sumario:
1. Introducción al tema
2. Población Vulnerable en el país, condiciones de riesgo de desastres en Zonas Urbanas
3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
4. Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
5. Planes, programas, investigación y desarrollo
6. Rol de los Gobiernos Locales

1. Introducción al tema
Vivimos en un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003) , el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos climáticos; siendo evidencia de ello el incremento de pérdidas económicas y damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década. Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. En la mayoría de los
casos, los riesgos suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos que habitan en zonas altamente propensas a amenazas, con una infraestructura social y productiva frágil e insegura. Solo por proponer un ejemplo, este año los eventos paralelos de los huaycos en Chosica y las inundaciones en Loreto generaron 1 600 y 190 000 damnificados; con cuantiosas pérdidas, inclusive en vidas humanas. Pese a ello, en Chosica, pasado el evento sólo el 30% de la población acepta la reubicación de sus viviendas. En Loreto, el Ejecutivo ha transferido S/. 3,1 mlls. Al gobierno regional de Loreto para prevenir brotes de enfermedades por las inundaciones.
¿Cuantos millones en daños materiales?, ¿cuántas vidas que se fueron? ¿A cuánto ascienden las pérdidas provocadas por la inadecuada ocupación del territorio debido a la ausencia de planificación y control urbano? Entre la actividad sísmica y el cambio climático por un lado y la ocupación de zonas inapropiadas para vivir, la precariedad de los materiales de construcción y la falta de acción de las autoridades por el otro, las cifras no disminuyen. Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos; generación energética; la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera; la pérdida de biodiversidad y efectos sobre la salud humana.
Bajo una gestión estratégica y proactiva: la mitigación de desastres naturales en cada localidad, con mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención, equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad.

2. Población Vulnerable en el país, condiciones de riesgo de desastres en Zonas Urbanas

Sólo en Lima encontramos este tipo de cifras: San Juan de Lurigancho (Distrito más poblado del país); La quinta parte de su población es vulnerable de desastre. Se estima que más de 40 000 viviendas se han levantado en las laderas de los cerros de San Juan de Lurigancho. El 73% de sus viviendas son autoconstruidas. Lo cual aumenta la vulnerabilidad de las viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes, desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
En Ica se estima que la población vulnerable asciende a 37 700 habitantes, aproximadamente. Susceptible a eventos sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en caso de lluvias intensas. Pero no solo en la costa el desborde de los ríos representa una amenaza, la región andina la revive con frecuencia. En Huancayo por ahora, solo el trabajo comunitario ha podido parcialmente controlar las inundaciones que provocan las lluvias torrenciales del invierno huancaíno, en los asentamientos humanos levantados en las riberas del Mantaro. Un sector crítico que despierta atención es el que ocupan las viviendas asentadas a orillas del rio Shullcas por debajo del puente de la carretera central, aquí las autoridades locales han construido un malecón, que no hace sino consolidar la ocupación en una incuestionable zona de riesgo. Por supuesto, ni el malecón, ni las viviendas, ni las losas, ni los negocios sobrevivirán a un eventual desborde del rio por un lado, ni un catastrófico derrumbe por el otro.

A pesar de que los eventos desastrosos suelen repetirse cada cierto tiempo, los habitantes suelen volver, a expensas del peligro implícito que esto conlleva. Y es que la manera en que construimos y ubicamos nuestras viviendas contribuye a que la naturaleza sea implacable. En la Selva baja, por citar un ejemplo los barrios periféricos de la ciudad de Iquitos conviven sistemáticos y periódicamente con el crecimiento del caudal del Amazonas y sus afluentes. Sumado a esto, la manera de contaminar la vía pública, con basuras y desechos como cosa natural, conlleva aun empobrecimiento y exposición a enfermedades constante, sobretodo de los más pequeños. En el distrito de Punchana desembocan los desagües de la ciudad, en la época de lluvias se inundan las viviendas no solo de rio, sino de desagüe. En Belén los desagües de la ciudad desembocan en el rio Itaya, lugar de esparcimiento d la localidad, dónde lavan, se bañan y de dónde también pescan.

Población vulnerable Peligros identificados

San Juan de Lurigancho 181 500 Más de 40 000 viviendas se han levantado en las laderas de los cerros
El 73% de sus viviendas son autoconstruidas.
Alta vulnerabilidad de las viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes ,
desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
Ica 37 700 Susceptible a eventos sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en caso de lluvias intensas.
Huancayo 122 000 Susceptible a eventos sísmicos por presencia de fallas geológicas
Colmatación de ríos por desechos sólidos
Inundaciones
San Ramón 4 160 De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Iquitos 99 200 De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Zona potencial de deslizamientos e inundable por ríos , caños y quebradas
incendios
Estas condiciones se seguirán extendiendo entre los pobladores que habitan en zonas de riesgo mientras las estrategias de reubicación o los planes de prevención y reducción de riesgo de desastres no se ejecuten de acuerdo a un programa que integre a autoridades locales, regionales y nacionales, medios de comunicación, sociedad civil y sobre todo a la población involucrada, para dejar de lado de una vez, las soluciones parciales, insuficientes.
En este camino, podemos mencionar la iniciativa de la comuna limeña que espera invertir mil millones de dólares (dos mil 600 millones de soles) para la ejecución del Plan Metropolitano de Prevención de Desastres; presentado a la Presidencia de Consejo de Ministros a inicios de abril del 2012; la inversión permitirá ejecutar obras como escaleras y muros de contención e implementar programas de reubicación de poblaciones vulnerables, prevención en las quebradas, mejoramiento de escuelas y hospitales; así como en equipamiento, maquinaria, alimentos no perecibles y agua, señalización y campañas de educación.
“Sólo en la construcción de muros de contención, escaleras y apuntalamiento de fincas ruinosas se necesita invertir más de 2 mil 700 millones de soles. Esta inversión no puede hacerse mediante proyectos individuales, sino a través de programas o esquemas territoriales”, indicó Susana Villarán

3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
La vulnerabilidad está asociada entre otros temas a:
Institucionalidad, gobierno y gestión del territorio
– La informalidad en la gestión del territorio dando un inapropiado uso del suelo.
– El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones coordinadas, de adaptación concretas.
Factor social, participación ciudadana:
– El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo. El interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales.
-La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.
Factores culturales
El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible.
Factor comunicacional
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos por superar.

4. Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
El Programa Ciudades Sostenibles es una iniciativa que promueve el que incorpora la Gestión de Riesgos de Desastres en la Planificación y el Ordenamiento Territorial de las ciudades y centros poblados, a través del desarrollo de Estudios referidos a Mapas de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Propuestas de Medidas de Mitigación para peligros de origen natural y tecnológico. El PCS da énfasis a la “seguridad física de las ciudades”, debido a que los efectos producidos por fenómenos naturales y tecnológicos intensos pueden causar pérdidas de gran magnitud en las ciudades, lo que originaría un brusco descenso en el nivel de vida de sus habitantes e imposibilitaría el desarrollo sostenible de estas si es que no se toman las medidas preventivas adecuadas.
El PCS enfoca el problema de manera integral hasta llegar a Ordenanzas Municipales aprobadas, que todos respeten y estén dispuestos a cumplir; incluyendo las acciones de control municipal. De acuerdo a los Objetivos del Programa y a la Estrategia planteada para lograr resultados tangibles, se siguen los siguientes pasos:

• Priorización del Gobierno Regional, el que recomienda las ciudades que se podrían incorporar al PCS en atención a su situación de riesgo, magnitud poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol económico en la región.
• Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI, quien en su calidad de Presidente del Comité de Defensa Civil, señala el firme compromiso de las autoridades locales de participar activamente en la ejecución e implementación del programa.
• Formulación de los Estudios Mapa de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Medidas de Mitigación, que constituyen herramientas de gestión municipal para la gestión de riesgos de desastres. Están conformados por propuestas que establecen pautas técnicas para el uso racional del suelo desde el punto de vista de la seguridad física de la ciudad. Se orienta la expansión urbana sobre los sectores que presentan las mejores condiciones de seguridad física, evitándose la ocupación de sectores de peligro muy alto, para reducir el impacto negativo de futuros eventos intensos o extremos y de áreas naturales y agrícolas, para evitar su destrucción, con efectos negativos sobre el medio ambiente. Los Estudios son entregados a las autoridades municipales y regionales en ceremonia pública.
• Proceso de aprobación mediante difusión y consulta ciudadana de los estudios de Mapa de Peligros y Plan de Usos del Suelo y Medidas de Mitigación ante Desastres. El proyecto es difundido entre la comunidad, organizaciones locales y autoridades municipales, para luego aprobarlos mediante Ordenanza Municipal. Los Gobiernos Locales tienen a su cargo la implementación de los estudios.

Algunos logros del PCS:
• 47 ciudades cuentan con Ordenanzas aprobadas por unanimidad. Incluyendo Mapa de peligros, Plan de Uso de Suelos y Perfiles de proyectos de Mitigación de desastres.
• Mas de 100 ciudades cuentan con Mapas de Peligro.

5. Planes, programas, investigación y desarrollo
De otro lado, El INDECI cuenta con el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD), que incluye el desarrollo los respectivos Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres. Por otro lado, se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo, entre otros documentos.
En el Estudio de Ciudades Sostenibles, así como en el Atlas de Peligros Naturales del Perú; existe información detallada por departamento. En el: Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años. Además contamos con los compendios estadísticos de PAD 2001 -2010 Además como herramienta para el monitoreo de los peligros a nivel nacional está en uso el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SINPAD)
De otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, viene desarrollando el Programa de Gestión Territorial (PGT) dentro del cual se encuentran tres proyectos:
1. Plan de incentivos a la mejora de la gestión y modernización municipal del 2012
2. Proyecto “apoyo a la gestión integral del riesgo de desastres a nivel urbano” aplicado a Gobiernos Locales de Seis (06) distritos de la ciudad de Lima: Comas, Puente Piedra, Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, La Molina y Chorrillos. Y a Gobiernos Locales de Cinco (05) ciudades capitales de provincia: Cajamarca, Ayacucho, Paita, Chincha y Huarmey.
3. Y Asistencia Técnica

Perú ha participado en el foro de coordinación y cooperación de mecanismos Subregionales de gestión del riesgo de desastres de las Américas ; de los cuales se han llegado a acuerdos que pueden gestionarse desde los ámbitos locales.
De otro lado podemos mencionar algunas instituciones que vienen trabajando consistentemente en estos temas; tales como PREDES e ITDG- Soluciones prácticas
6. Rol de los gobiernos locales
El ordenamiento y gestión del territorio, usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para la participación, son roles que el Gobierno Local debe asumir plenamente, como responsable de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando dichos procesos.

Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos de lo que debe cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad. La mejor forma de obtener un beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es: incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión
Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).

Roles del gobierno local o regional en la prevención y atención de desastres:
6.1 Prevención
• Promover y brindar apoyo técnico a las comisiones del Comité de Defensa Civil para la planificación, la prevención y atención de desastres como un instrumento que nutre la planificación del desarrollo regional, incorporando la gestión de riesgos en el planeamiento del desarrollo sostenible.
• Contar con una Oficina de Defensa Civil, asignando las condiciones mínimas de funcionamiento, cuyo tamaño dependerá de la complejidad, cobertura y magnitud del organismo, promoviendo la organización y capacitación de brigadas de Defensa Civil.
• Coordinar con las entidades científico-técnicas que tengan a su cargo la identificación de peligros, análisis de las vulnerabilidades y estimación de riesgos para adoptar las medidas de prevención más efectivas.
• Ejecutar el planeamiento, coordinación y supervisión de las actividades y obras de prevención, involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su competencia, incorporando del concepto de prevención en la planificación del desarrollo.
• Brindar apoyo técnico a la Comisión de Logística para mantener actualizados los inventarios de personal y bienes muebles en su ámbito geográfico para la atención de la emergencia y la supervisión del funcionamiento de los almacenes de Defensa Civil, así como del control de sus niveles de almacenamiento.

Municipalidades provinciales:
• Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental
• Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos, de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.
• Aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias y las labores de control y fiscalización de las municipalidades distritales en las materias reguladas por los planes antes mencionados, de acuerdo con las normas técnicas de la materia, sobre seguridad del Sistema de Defensa Civil.
Municipalidades Distritales:
• Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.
• Aplicar las normas de Defensa Civil en el área de su competencia.
• Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
• Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de la convivencia social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana
• La autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento constituye peligro o riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública, o infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil.
• Toda obra de infraestructura, sea pública o privada, requiere de licencia de construcción del Gobierno local dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil, según corresponda.

6.2 Atención
• El presidente del gobierno regional o alcalde provincial y distrital conduce el Centro de Operaciones de Emergencia Regional, Provincial o Distrital (COER, COEP, COED), según sea el caso.
• La municipalidad distrital coordina las acciones necesarias para la atención de las
Poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole, a través del Comité de Defensa Civil.
• Para los efectos de expropiación con fines municipales, se consideran causas de necesidad pública la reubicación de poblaciones afectadas por catástrofes o peligros inminentes.

(más…)

MODELO DE INTERVENCIÓN PARA AUMENTAR LA COMPETITIVIDAD Y LA PRODUCTIVIDAD EN LAS MyPE
Carlos Del Castillo
Braulio Vargas Becerra

1. COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD: EJES DE DESARROLLO ECONÓMICO
En un artículo previo se abordó la gran importancia que encierran las políticas públicas locales de fomento al desarrollo de la pequeña empresa y al surgimiento de emprendimientos locales, como motores del desarrollo económico local y la creación de oportunidades para las personas. Se planteó un marco integral para delinear acciones estratégicas a partir de políticas públicas que distinguen, por un lado, el potencial emprendedor local, y, por otro lado, la fase de maduración de las empresas locales (pequeñas y microempresas), como criterios para decidir qué políticas resultan convenientes en determinados momentos y circunstancias.
En el contexto específico de la pequeña empresa que se piensa posee gran potencial para crecer, innovar y movilizar la economía local, sin embargo, el sólo hecho de contar con políticas no resulta suficiente. Para este grupo prioritario de pequeñas empresas se requiere diseñar tipos de intervenciones que ayuden a “desatar” ese potencial. Esto significa priorizar la competitividad de la pequeña empresa; es decir, su capacidad para desarrollar un modelo de hacer negocios que le permita vincularse a los mercados y traducir dicho “acceso” en beneficios para la empresa y para los actores del espacio local desde el que opera.
Esta definición para la competitividad de una pequeña dentro de un contexto territorial local que está siendo objeto de esfuerzos de promoción económica, es eminentemente operativa. Está influenciada por el criterio de que el fomento a la pequeña empresa es un medio o instrumento para un propósito mayor que consiste en promover el desarrollo humano, la competitividad territorial y las oportunidades de superación para las ciudadanas y ciudadanos. Por ende se debe menos a las definiciones usuales a que apela la literatura especializada en competitividad (que enfatiza más la dimensión empresarial o la dimensión territorial nacional).
Partiendo del hecho que la competitividad es “la llave” que desencadena el potencial encerrado en la actividad económica de la pequeña empresa, la pregunta razonable es: ¿cómo se consigue “la llave”? La respuesta resulta algo engañosa. A nivel de resultados luego de un periodo de tiempo, los resultados dicen cuál es la rentabilidad obtenida, cuántos nuevos clientes se han ganado, cuánto aumentó la participación de mercado, cómo creció el nivel de ventas, entre otras métricas de desempeño empresarial que son válidas para empresas de todo tipo y todo tamaño. Esta lectura es engañosa, sin embargo, porque desde la perspectiva del desarrollo económico local, no se espera invertir recursos públicos para favorecer el éxito empresarial de unos pocos empresarios. Por el contrario, se busca que dichos recursos ayuden a que el éxito de los empresarios vaya acompañado de nuevas oportunidades económicas para muchas otras personas, de nuevas y mayores fuentes de recaudación tributaria y del aumento del dinamismo económico y de las inversiones dentro del territorio.
Dicho lo anterior, queda buscar “la llave” bajo una lógica de resultados no sólo buenos, sino también sostenidos, ya sea que se trate a nivel de una economía nacional, una industria, una actividad económica compartida por varias unidades económicas o, incluso, una sola unidad económica (una pequeña empresa, por ejemplo). El mecanismo por el que ello es posible no es misterioso, como se pudiera pensar, pero sí quizás poco comprendido o explorado: La productividad.
Sin embargo, la productividad es un desafío bastante complejo. Suele ser influenciada mediante la inversión en innovación, ciencia y tecnología (Investigación y Desarrollo o I&D); mediante estrategia complejas (pero potentes) como los Sistemas de Innovación (nacionales o regionales). La inversión de este tipo por parte del Estado no es sostenible en el tiempo, no solamente porque los volúmenes de inversión son masivos, sino también porque el Estado necesita de instituciones que desarrollen ciencia, tecnología e innovaciones. Por ello, es fundamental alentar o tomar en cuenta la inversión que puedan realizar los actores privados. En los países desarrollados, el Estado asume al menos el 20% de gasto nacional en I&D, mientras que el sector privado asume hasta un 80%. En países en vías de desarrollo, por el contrario, el Estado no llega a cubrir el 10% del gasto en I&D. Con estos niveles, por tanto, es difícil contar con un clima propicio para desplegar acciones de mejora de la productividad (mediante la transferencia tecnológica y/o la transformación productiva, por ejemplo).
Bajo la perspectiva de la gestión pública, y en el marco de un rol promotor del gobierno local, las posibilidades de influir decisivamente sobre la productividad son mucho menores –a nivel de gobiernos regionales es algo más factible– bajo el mecanismo descrito en el párrafo anterior, puesto que las condiciones no están dadas y/o porque generarlas es un trabajo de muy largo plazo, porque escapa a toda posibilidad realista de financiación con recursos públicos, o porque no existe ningún grado de voluntad política o de capacidades institucionales para trabajar en función de la productividad.
El trabajo externo sobre la competitividad y la productividad (a través de programas de asistencia técnica o de servicios de desarrollo empresarial, por ejemplo), requiere se complementado por un tipo de trabajo interno, que se apoye en las capacidades, recursos y financiación de las propias empresas (ya habituadas a no contar con un respaldo del Estado que les resulte relevante). Esta perspectiva es manejable a nivel de pequeñas empresas en el contexto de espacios locales, como ya lo han demostrado (aunque a muy pequeña escala) los programas de cooperación técnica del BID (el programa FOMIN, por ejemplo), en la últimas dos décadas. Con ese punto de apoyo, es más probable que medidas de fomento a la productividad y a la competitividad –como las promulgadas por la CEPAL desde los años 80s– resulten efectivas; especialmente las referidas a infraestructura física y de telecomunicaciones, servicios financieros y de información comercial, programas de simplificación de los procesos de otorgamiento de licencias comerciales, regímenes laborales, entre otros.
Reconociendo las restricciones de recursos en economías en vías de desarrollo, en años recientes ha surgido un interés creciente por entender qué factores son críticos para fomentar la competitividad de las pequeñas y las microempresas (MyPE). En un estadio inicial se ubican las estrategias de los gobiernos por invertir recursos públicos en la provisión de servicios de desarrollo empresarial y en infraestructura, que puedan ser aprovechadas por los agentes económicos locales y los nuevos emprendimientos. En un estadio intermedio se ubican las estrategias y programas que buscan exponer a las MyPE a nuevas oportunidades de mercado; alentando la convergencia de la oferta de bienes y servicios de las MyPE, con la demanda local y nacional (por ejemplo, a través de compras estatales). A un paso más allá se hallan los servicios de desarrollo empresarial, asistencia técnica y microcrédito, entre otros tipos de intervención que se describen en la sección 2 y que se muestran en la figura 2.
En el contexto peruano, pese a que tipos de intervenciones han sido ensayadas desde la década de los años 90s, los resultados no han sido los esperados, sólo han funcionado para un número reducido de conglomerados de empresas (pero a un alto costo, como llegó a ser el parque industrial de Villa El Salvador), o no aportan mayor empuje a las empresas del que ellas pueden generar por su propio esfuerzo. En consecuencia, incluso sí la inversión en medidas externas de apoyo al desarrollo de las MyPE aumenta, ello no necesariamente va a tener un impacto real y sostenido en los niveles de productividad y, por tanto, no va a influir sobre la competitividad.
Siendo así, una fórmula menos susceptible de fallos debe incluir iniciativas que movilicen cambios al interior de las propias empresas, ya sea a nivel de las capacidades de gestión empresarial, de la optimización de los procesos productivos, de las prácticas organizacionales en cuanto al talento humano y el valor de los clientes, entre otros aspectos que han servido para proponer un marco de intervención en materia de complementar los esfuerzos de las empresas para aumentar la productividad y la competitividad (sección 3 del presente artículo).
2. MODELO DE INTERVENCIÓN 1: COMPETITIVIDAD EXTERNA
Para efectos operativos definiremos la competitividad externa de la pequeña empresa como la capacidad creciente de aprovechar las oportunidades de mercado y obtener un buen desempeño empresarial, en términos de ganar aceptación y participación de mercado, sobre la base de: buena información, buen proceso, buen producto, buen precio, buen servicio, buena estrategia de mercadeo y buen servicio posventa.
La competitividad externa alude a los tipos de apoyo brindados por un agente externo, y que se ponen a disposición de una masa crítica de MyPE para efectos de mejorar sus procesos, el acceso a infraestructura de soporte a las operaciones productivas, los sistemas administrativos, productivos y de mercadeo. Los tipos más frecuentes de intervenciones externas para influir sobre la competitividad de las MyPE se han considerado dentro del modelo mostrado en la figura 1; donde:
• Eje Productividad: Recursos (incluye recursos humanos y financieros) y procesos.
• Eje Competitividad: [Desarrollo de buen] producto y [acceso a] mercados.
Figura 1.- Modelo de intervención en función de la competitividad externa

En término general, de la figura 1 se observa que la mayoría de intervenciones (desde el gobierno central, los gobiernos locales, las ONG y las entidades de capacitación) se han centrado en la competitividad; específicamente en el acceso a información de mercado, asociatividad y capacitación (en mercadeo, por ejemplo). Menor énfasis ha sido puesto en factores que apuntalan el eje de productividad, donde (además de la legislación), se debería poder visibilizar esfuerzos por introducir nueva tecnología, innovaciones, métodos gestión, mecanismos de desarrollo de nuevos productos, mejora en las condiciones laborales y códigos de responsabilidad social, entre otros.
En términos específicos, sin embargo, es necesario distinguir entre intervenciones netamente externas (exógenas) que se remiten a provocar un entorno favorable para el acceso a servicios de desarrollo empresarial, a infraestructura o información, e intervenciones que se dirigen a algún aspecto de la realidad interna de las empresas (endógenos). Las primeras suelen ser aplicadas de forma genérica desde los niveles centrales de gobierno; es decir, son convencionales. Las segundas suelen ser sujeto de atención de los programas de cooperación y asistencia técnica, pero su impacto no es muy claro, pues no se ha medido la ganancia real de productividad en el tiempo y tampoco se ha estudiado si tienen efecto alguno sobre la visión de los emprendedores.
2.1. Intervenciones exógenas
Bajo el razonamiento previo, las medidas convencionales de fomento, particularmente desde el sector gubernamental, decantan en un nivel externo de incidencia. Y pese a que no llegan a fundirse con los factores endógenos que caracterizan la evolución del emprendedor y el crecimiento de las MyPE, sí han mostrado ser necesarias, más no suficientes, para impulsar la competitividad. Estas intervenciones, en la práctica, se han traducido en iniciativas tales como:
Servicios de desarrollo empresarial: Orientados a la capacitación de empresarios, acceso a fuentes de información de mercado, calificación de la mano de obra en procesos industriales de corta escala, constitución y formalización de empresas, etc.
Inversión en infraestructura básica: Para facilitar un mejor acceso al mercado y añadir eficiencia a los procesos productivos. Destacan en este rubro los maquicentros, que brindan servicios de manufactura en una especialidad dada (como el torneado de piezas metálicas); los Centros de Innovación Tecnológica (CITE) para desarrollar innovaciones que luego son puestas al servicio y uso de los gremios de empresarios en rubros como calzado, metalmecánica, artesanía, confecciones, etc.; infraestructura vial (acceso al mercado), de energía y saneamiento; etc.
Microcrédito: Esta iniciativa ha resultado ser un pilar importante para la supervivencia y crecimiento de las MyPE. Los préstamos son costosos (tasas de interés mayores al promedio de la banca formal), pero son menores a las tasas de las fuentes informales (hasta un 100% mensual, por ejemplo). El microcrédito ha servido como incentivo para que los pequeños empresarios se vean alentados a invertir en innovaciones menores, en infraestructura productiva, en merchandising (para atraer clientes más atractivos) y para capital de trabajo. Es decir, se da una influencia en cuanto a mejorar condiciones internas para luego enfrentar el desafío de la productividad y la competitividad.
2.2. Intervenciones endógenas
Este grupo de intervenciones compete directamente a los emprendedores y, en menor medida, a los organismos competentes en materia de desarrollo económico local y fomento a las MyPE. Las intervenciones apuntan a mejorar la gestión empresarial, la estandarización y normalización de procesos, la adopción de nuevas tecnologías y, aún de modo incipiente, la integración de las MyPE en los sistemas de innovación locales. Es decir, hay énfasis en innovación y capacidad gerencial y de organización.
Un aspecto que destaca en este tipo de intervenciones es la gestión empresarial. Es el más frecuentemente impulsado y el que, en cierta forma, ha tenido resultados más visibles y perdurables. Esto último se debe a que la gestión empresarial es un proceso de aprendizaje y de adopción de una cultura de negocios orientada al cliente y a la obtención de resultados. Y dentro de la gestión empresarial, el marketing y el control de la calidad han sido los rubros temáticos de mayor demanda, a los que han accedido empresarios que han participado de programas gubernamentales y de cooperación tales como los referidos a los bonos de capacitación y Pro Joven, entre otros casos.
La figura 2 muestra intervenciones a favor de la competitividad y, parcialmente, de la productividad, desde un perspectiva endógena. Se aprecia que las medidas de fomento se concentran en las categorías de “mercado” y “producto”. La poca diversidad de intervenciones en el interno MyPE coincide con la también escasa diversidad de instituciones que las ofrecen.
Figura 2.- Demanda y oferta de servicios para las MyPE

En suma, las intervenciones endógenas desde una fuente externa también son necesarias, pero no suficientes para impulsar los dos ejes centrales del éxito empresarial en las MyPE. Algunas de las claras ausencias son tópicos como la mejora en las condiciones de trabajo (higiene y seguridad industrial), métodos de costeo aplicados a los procesos productivos, innovación y/o desarrollo de productos, servicio al cliente, inteligencia comercial, etc.
3. MODELO DE INTERVENCIÓN 2: COMPETITIVIDAD INTERNA
Una intervención que al mismo tiempo sea integral, sostenible y capitalice las fuerzas endógenas de emprendimiento requiere de un conjunto de intervenciones de carácter interno, donde el foco de atención sean las buenas prácticas empresariales (que aporten a la competitividad), así como la eficiencia interna y la innovación (que aporten a la productividad). Para efectos operativos, este esquema complementario ha sido denominado como modelo de competitividad interna.
La dimensión interna contribuye a aumentar sostenidamente la competitividad de la firma porque no solo se apoya en los aspectos estándar de la gestión empresarial y en las condiciones externas que favorecen el desarrollo empresaria, sino también en estilos innovadores de hacer gestión y liderar procesos de cambio a nivel de empresa, de industria y de comunidad. Esta dimensión complementaria incluye, según se ha observado, los ejes o pilares del empuje de los propios emprendedores, que clasificamos en tres grupos: la innovación, la responsabilidad social y la distribución de los resultados del negocio.
Estos aspectos internos (que se muestran en la figura 3) constituyen el complemento eficiente a los factores de competitividad externa, porque ejercen un efecto multiplicador, ayudan a mitigar los riesgos de mercado que son potencialmente dañinos para el estrato de la pequeña y microempresa, y contribuyen a acelerar el ciclo de vida de la empresa en virtud del desarrollo de innovaciones y un mayor aprendizaje a nivel de la empresa y de quienes la integran. Pero el aspecto más interesante de estos tres aspectos, es que tienen un efecto directo sobre el eje de la productividad, particularmente en el uso de recursos y en la gestión de procesos.
Figura 3.- Modelo de intervención en función de la competitividad interna
Se aprecia en la figura que la determinación de elementos o factores de competitividad interna tiene un efecto estabilizador dentro de la firma. Estos elementos inciden directamente tanto en el grado de competitividad de la firma, como en la productividad y uso de recursos, capacidades y procesos. El modelo de competitividad interna absorbe bien las intervenciones externas e internas (elementos de competitividad externa), así como los emprendimientos internos.
3.1. Innovación
La innovación es esencial para desarrollar los mercados de oferta y demanda de bienes y servicios. Por el lado de la demanda, los consumidores o agentes que demandan bienes y servicios (finales o intermedios) son más propensos a utilizar y/o consumir nuevos productos en la medida que atribuyen a éstos valores agregados y/o ventajas que los productos de uso convencional no consiguen equiparar. Por el lado de la oferta, los agentes económicos identifican ventanas de oportunidad en ella, porque conduce al escenario schumpeteriano de destrucción creativa, competencia imperfecta, ganancias extraordinarias y creación de nichos de mercado.
Los beneficios de la innovación han sido más asociados a la dinámica de la mediana y la gran empresa, particularmente en las economías más desarrolladas. Ello ha hecho suponer que las MyPE en economías en desarrollo como el Perú tienen mejores oportunidades de aprovechar la innovación sí solo se limitan a copiar o adoptar innovaciones (de productos y procesos) desarrolladas en otras partes, pero que resultan novedosas en el contexto territorial inmediato (la localidad o el país). Sin embargo, ´todos los casos de éxito de pequeñas empresas (en El Porvenir, por ejemplo) o de empresas familiares (como Ajegroup o Gloria) que han crecido hasta convertirse en grandes corporaciones demuestran que la innovación es posible.
Una MyPE innovadora podría diseñar distintas versiones de un producto, proponer distintos precios y combinar ambas estrategias dependiendo del tamaño y el posicionamiento de sus clientes en el mercado. Será frecuente encontrar productos estándar o “económicos” que por ser más accesibles en precios tendrán alta demanda (lo que compensa el bajo margen por unidad de producto). Los ingresos que produzcan servirán para generar amplia información sobre la actividad regular de la empresa, y para diluir los costos fijos y de operación.
Existirán también productos diferenciados o de valor agregado que tendrán precios más altos y, aunque se vendan en menor cantidad, ofrecerán altos márgenes de utilidad. Los ingresos producidos servirán para mejorar la imagen y/o posicionamiento de la empresa, y para financiar nuevas innovaciones, mejor infraestructura, mayor capacidad instalada y acumulación de activos (capitalización). Eventualmente, la liquidez y la solvencia financiera (derivadas de las utilidades por productos estándar y diferenciados) darán la pauta para el desarrollo de productos mixtos. Esta mixtura consiste en la oferta de bienes o servicios de costo bajo, costo medio y costo alto (al mismo tiempo), lo que significa que se trata de un portafolio de productos orientados a distintos mercados o nichos. El aprendizaje implicado en la dinámica descrita conduce eventualmente a mejorar la perspectiva de invertir en mejores procesos, para el desarrollo de mejores productos y para la captura de clientes más atractivos; lo que es equivalente a aumentar la productividad.
3.2. Responsabilidad social empresarial
Las empresas exitosas han sido las que se mantienen en buenas posiciones en el mercado con el tiempo. La calidad, diversidad, cantidad y destino de su oferta cambia y se renueva permanentemente en sintonía con el mercado y los avances en la tecnología; pero también (y cada vez más) en función del cambio en la conciencia de los consumidores y los trabajadores en torno a asuntos sociales, ambientales, culturales, de salud, etc.; es decir, en asuntos que caen dentro de la responsabilidad social de las empresas.
En economías emergentes y países en vías de desarrollo, existe cierto escepticismo con relación a abordar la responsabilidad social empresarial desde la perspectiva de las pequeñas y microempresas; sobretodo porque se trata de un tópico que se asocia más con la gran empresa. Sin embargo, las pequeñas empresas innovadoras y exitosas están aplicando fórmulas a medida de responsabilidad social que tienen gran impacto no sólo en la sociedad, sino también en la identificación de trabajadores, clientes y proveedores con la empresa, sus valores y (por supuesto) sus productos. Esta fórmula es algo inestable a la fecha, porque aún se halla en construcción. Sin embargo, una fórmula final debería, al menos, comprender los ejes siguientes:
Gestión del conocimiento: Las empresas más exitosas en el mundo (por ingresos y valor de mercado) operan en industrias muy dinámicas y altamente tecnificadas, como aquellas que alojan a Microsoft, Oracle, Apple y cientos de corporaciones globales. Lo que estas empresas tienen en común es que lideran el avance tecnológico y lo traducen en bienes o servicios que han cambiado la forma en que vivimos. Pero su secreto no se halla en la tecnología, sino en el aprovechamiento del talento humano; es decir de las personas en la organización. Todas las organizaciones cuentan con personas, pero una minoría consigue desarrollar y aprovechar el talento de las personas en bien de la organización. Esta posibilidad también parece ajena al contexto de las pequeña empresa –particularmente en las economías en vías de desarrollo–, pero la evidencia sugiere que la pequeña empresa puede sacar buen partido del talento humano sí lo emplea en la mejora de procesos, en el desarrollo de productos, en el entendimiento del consumidor y en la mejora de la calidad. De ser así, la gestión del conocimiento asociado al capital humano puede aportar decisivamente a la productividad y, por tanto, a la competitividad.
Formación de redes de cooperación: Independientemente del tamaño, las empresas exitosas siguen el principio de competir y cooperar al mismo tiempo. Las alianzas, redes, asociaciones y joint-ventures les ayudan a emprender nuevos rumbos y a disminuir los riesgos de aventurarse solos o confiar excesivamente en su capacidad individual. Esas compañías muestran que es posible despojarse del celo sobre sus procesos, tecnologías y estrategias, a efecto de ponerlas al servicio de potenciales aliados (quienes harán lo mismo, eventualmente). Es decir, las empresas que compiten en algunos mercados, al mismo tiempo cooperan en otros; y este tipo de comportamiento también es posible de desarrollar en el ámbito de las MyPE.
Por ejemplo, el caso de la empresa Acrimetal (parque industrial de Villa El Salvador) es ilustrativo. Trabaja en el sector de productos de metal y fibra de vidrio de costo medio, donde debe competir con un gran número de microempresas que ofrecen productos similares a precios menores. Algunas de esas empresas son conducidas por antiguos trabajadores que decidieron emprender su propio negocio luego de haber aprendido el arte de trabajar con fibra de vidrio y metal. Pero Acrimetal, a pesar de enfrentar la nueva competencia por precios, ha decidido trabajar con algunos de estos competidores, algunos de los cuales hacen trabajos con la misma calidad. El acuerdo comprende transferirles métodos de manufactura a cambio de producir productos con el mismo nivel de calidad que los que produce Acrimetal directamente. Este acuerdo de subcontratación y alianza ha demostrado ser una estrategia de tipo simbiótico que ha incrementado las utilidades de Acrimetal y de las empresas “satélite”, y al mismo tiempo ha beneficiado a los clientes, que ahora tienen una provisión confiable y en gran volumen de productos de buena calidad.
Buen ciudadano: Las pequeñas empresas exitosas se reconocen también porque se hallan despertando una mayor conciencia con relación al impacto de sus actividades en materia social y ambiental, a través de indicadores asociados a la salud, los residuos y humos, las condiciones de trabajo y la reacción ante las necesidades sociales en la localidad, entre otros. Esto puede que implique la búsqueda de una mejor imagen, pero dado su pequeño tamaño, es probable que la conducta solidaria y reflexiva en algunas MyPE esté movilizada por una visión más empática de lo que significa ser “buen ciudadano” a nivel de la empresa y de los emprendedores. Por ejemplo, el buen ciudadano es el emprendedor que entiende que los impuestos no son más que una renta justa por el uso de los recursos que se explotan; pero que un verdadero compromiso con la sociedad implica su participación en iniciativas que tengan real impacto en la realidad local y en las condiciones de vida.
3.3. Distribución de los resultados del negocio
El tercer elemento de competitividad interna articula la evolución de la empresa con el nivel de bienestar y el acceso a oportunidades de desarrollo personal para los miembros de la empresa; en particular aquellos que crean valor. Sobre este particular, cabe esperar críticas en torno a la dificultad de aplicar este criterio a la pequeña empresa, bajo el argumento que solamente las medianas y grandes empresas pueden generar excedentes suficientes como para asignar bonos de productividad, aumentar sueldos y salarios, o proveer beneficios sociales a los empleados u operarios.
La evidencia indica lo contrario, pues las empresas que alto potencial competitivo pueden aplicar mecanismos alternativos para hacer de los operarios y/o trabajadores partícipes y artífices de los resultados del negocio. Para entender esto, se debe primero diferenciar la noción de “resultados del negocio de “éxito” del negocio. El “éxito” empresarial se obtiene sí la empresa logra posicionarse convenientemente en el mercado y obtiene buenos contratos y/o buenos clientes; de modo que al final de un periodo el balance de ingresos y egresos, así como el flujo de caja, son positivos y mantienen ese comportamiento de modo regular en el tiempo.
Pero al hablar de los “resultados” del negocio, se advierte que incluso en los periodos (en algunos meses de baja demanda, por ejemplo) en los que el flujo de caja es negativo, es necesario hallar un mecanismo por que el todos los miembros de la empresa respalden y participen de planes de contingencia, con medidas que pueden ser de austeridad, complementadas con medidas inteligentes para aprovechar la mano de obra y la capacidad instalada ociosas, ya sea en labores de mantenimiento, desarrollo de prototipos de productos, capacitación, entre otras. Esta alternativa es mucho mejor que los despidos o el “enfriamiento” de la actividad económica, porque se mantiene el personal clave y se emplean los recursos existentes en el hallazgo de fórmulas para mejorar la productividad, mejorar la oferta de productos, estudiar los mercados, elevar las capacidades productivas y de gestión, y elevar la moral de las personas. De modo inverso, en los buenos tiempos, se necesitarán otros mecanismos para distribuir los buenos resultados, tales como coberturas de seguros de salud o de servicio dental, refrigerios a cargo de una nutricionista a un menor costo que lo que los trabajadores podrían hallar en el mercado, entre otros.
Un ejemplo de distribuir los resultados del negocio fue identificado también en el Parque Industrial de Villa El Salvador. En las empresas de mejor desempeño existe un acuerdo tácito entre trabajadores y empleadores para respaldar a la empresa incluso en los momentos apremiantes. Los empleadores, por ejemplo, buscan comunicar a los trabajadores lo importante que son para el éxito y crecimiento de la empresa, y que el éxito de la misma tiene un impacto directo en la calidad de vida de sus respectivas familias. Un caso concreto ocurre en empresas del gremio metalmecánico. Cuando las ventas bajan, la producción decrece y existe la tentación de reducir persona. En ese caso, el empleador implementa medidas de contingencia que todos en la empresa conocen y respaldan. Una primera medida es reducir la producción y concentrarse en pedidos específicos; el personal remanente es luego reasignado hacia la producción de moldes, el desarrollo de nuevos diseños y tipos de acabado, y la producción para alimentar un stock de los modelos de mayor venta (que permitirá a la empresa atender pedidos no previstos o urgentes). Una segunda medida es elevar la producción de productos de menor precio (productos estándar), pero mayor rotación (salida); de modo que la empresa, por un lado, aprovecha su capacidad instalada y, por otro lado, mantiene el ritmo de trabajo de un número constante de operarios. Una tercera medida identificada consiste en reasignar equipos de operarios a tareas de mantenimiento o a realizar mejoras en las condiciones de seguridad e higiene industrial.
Así por ejemplo, los operarios que realizan actividades de pintura (acabados) pueden emplear su destreza en labores de mantenimiento, tanto de las instalaciones de la fábrica, como de los equipos y maquinarias. Con esta medida no solamente se retiene a los trabajadores más valiosos, sino que además se logra mantener la buena imagen de la empresa ante los ojos de los clientes y visitantes. Quiere decir que la pequeña empresa que aprovecha los elementos de competitividad interna adoptan fórmulas para compartir con sus trabajadores aquellas acciones que favorecen a la empresa, pero también aquellos desafíos y los esfuerzos para crear un mejor ambiente de trabajo, motivador y seguro (lo que estimula la mejora en la productividad).
4. CONCLUSIÓN
La competitividad de la pequeña empresa ha cobrado mayor relevancia dentro de las estrategias de desarrollo, en virtud que los emprendimientos asociados a este estrato empresarial son pieza clave de los modelos económicos vigentes. En particular, los países vías de desarrollo también buscan articular su modelo económico nacional con iniciativas de desarrollo económico local; muchas de las cuales buscan añadir impulso al crecimiento y la competitividad de la pequeña empresa, a través de políticas y acciones canalizadas a través de los gobiernos sub-nacionales. Estas intervenciones han sido de dos tipos. Por un lado, intervenciones externas (el control lo tiene el ente promotor) que comprenden la inversión en infraestructura y micro-financiamiento. Por otro lado, programas de capacitación y asistencia técnica.
No obstante, las iniciativas externas de fomento al emprendimiento y el desarrollo de la pequeña empresa no han tenido los resultados esperados. Los indicadores que pueden asociarse con la competitividad y la productividad han tenido rendimientos menores a lo que han logrado con su propio esfuerzo. , por ejemplo, las medianas empresas en sectores como agroindustria, químicos, confecciones y textiles, entre otros. Se sugiere que la brecha en cuanto a los resultados esperados obedece a dos aspectos. El primero alude al hecho que los programas de fomento emprendedor logran resultados sostenibles en la medida que se cuenta con el compromiso de los propios emprendedores; pero ello sólo se identifica en las empresas más dinámicas (una minoría). EL segundo aspecto responde a la falta de intervenciones que tengan un efecto real sobre los ejes de la productividad. Estos ejes no son generales, sino que más bien dependen de acciones que sean compatibles con el tipo de sector productivo y con las características de la empresa (algo que los emprendedores de éxito sí han podido identificar y explotar). Pero, por el contrario, las intervenciones desde el gobierno (nacional y locales) han sido muy generales.
En tal sentido, se requerirá de intervenciones internas que han sido organizadas bajo un segundo modelo de intervención que busca, primero, incidir sobre la productividad, y luego sobre la competitividad. Las características de este modelo de competitividad interna y externa son robustas y no sólo han sido aplicadas por los emprendedores más exitosos en el ámbito de la pequeña empresa; pero no por las instancias gubernamentales competentes en materia de promoción de la pequeña empresa, ni por las organizaciones que brindan asistencia técnica, cooperación y financiación.
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