LOGROS Y RETOS DE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN: TEMAS PARA AGENDA DEL GESTOR PÚBLICO
Autora: Isabel Claros Abarca
1. Introducción al sistema de planificación local
2. Los retos de la planificación y temas de agenda para el gestor público
3. Los avances o logros
4. La planificación estratégica y el presupuesto
5. Planificación institucional, pautas para la gestión de los PDI
1. Introducción:
Desde el año 2002, 2003 en adelante, los gobiernos sub-nacionales han sido partícipes de nuevos procesos en la historia del país; los procesos de Descentralización y Modernización del Estado que vienen implementándose de manera gradual desde dichos años, significaron un cambio drástico de enfoques, mecanismos y alcances sobre la gestión municipal, que se renuevan en el plano práctico hasta la actualidad. Basados en la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Municipalidades; así como la Ley del Presupuesto Participativo y la creación de nuevos sistemas como el SIAF.- Sistema Integrado de Administración Financiera; el SNIP – Sistema Nacional de Inversión Pública; a partir del 2004 en adelante, un buen número de municipalidades formulan (aunque sea formalmente) Planes de Desarrollo Concertado, los que luego se han ido perfeccionado, actualizando y mejorando. En tal razón, terminando el periodo 2006 – 2010, ya varias municipalidades contaban con Planes de Desarrollo Concertado al 2021; planes institucionales, planes territoriales y otros.
De otro lado, la restructuración de lo que fue el Sistema Nacional de Planificación – INP (que cobró obsolescencia en la década de los noventas) se retoma a partir del Acuerdo Nacional (2002) con la formalización de la Quinta Política de Estado (2005) mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN (2008). Retomándose así, el enfoque de planificación estratégica para la gobernanza.
2. Los retos de la planificación y temas de agenda para el gestor público
Como se puede apreciar, el sistema de planificación deriva de procesos paralelos de restructuración del Estado; incluyendo las orientaciones internacionales adoptadas de las Cartas Iberoamericanas formuladas por el CLAD , (Función Pública, Buen Gobierno, Gobierno Electrónico, Calidad de la Gestión Pública y Participación Ciudadana). No es de extrañar entonces que, en la actualidad, el cruce de dichos procesos haya dejado algunos espacios vacíos (el progresivo e inconcluso proceso de transferencia de competencia y funciones, la articulación de planes tanto a nivel institucional, territorial como sectorial); y algunos excesos (la notoria variable de la participación ciudadana, sin carácter vinculante, en diferentes modalidades y espacios; y la profusión de planes de todo tipo, en muchos casos inconexos, que pueden, en algunos casos haber desgastado espacios de concertación por el simple cumplimiento a la norma); los cuales quedan como agenda para las siguientes gestiones públicas. De esto, se debe mencionar que si bien aun no se cristalizan decisiones concretas o existen indefiniciones, estas pueden tomarse como una ventaja, permitiéndoles a los gobiernos sub-nacionales poner el énfasis en ciertas apuestas por el desarrollo local. Como la ejecución de competencias compartidas o las alianzas (de mancomunidad o interinstitucionales) para la ejecución de competencias delegadas, la promoción de espacios de concertación para la gestión o la mejora y adecuación de los Planes de Desarrollo Concertado con la integración de los planes sectoriales de las localidades; pero por sobretodo, con la integración de equipos temáticos y multisectoriales en la gestión pública.
Gráfico: Panorama de la Gestión Pública en América Latina – ILPES –CEPAL
Según ILPES –CEPAL, sobre los procesos de planificación en América Latina: “El proceso de planificación del desarrollo, tanto en el pasado como en el presente, no está exento de dificultades. Muchas veces, los planes nacionales de desarrollo son instrumentos de carácter exclusivamente político, que poco inciden en el presupuesto y escasamente en la evaluación y rendición de cuentas.En la mayor parte de los casos, se pierde la articulación entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional, pues las metas nacionales tienen escasa expresión en las prioridades sectoriales; las metas sectoriales difícilmente están articuladas con las metas institucionales, y las metas institucionales no tienen mayor conexión con las metas operacionales. Así, la debilidad de una planificación estratégica institucional dificulta una gestión orientada a resultados del desarrollo.
Aspectos institucionales inhiben muchas veces la articulación entre el Plan y el Presupuesto, por falta de coordinación, por la propia inercia del gasto público y por la escasa retroalimentación del proceso planificador, formulador y evaluador sobre las asignaciones presupuestarias.
Se construye un mundo virtual de un país que avanza al desarrollo a mediano y largo plazo, pero es difícil visualizar la ruta, identificar los factores críticos de éxito y definir los principales determinantes de metas y objetivos.”Sucediéndose una réplica de dicha desorientación a los niveles regional y local.
Existe en general una excesiva centralización de las decisiones presupuestarias en el ámbitoministerial, dejando poca capacidad para la formulación a los directivos de los programas; se mantienela fuerte preminencia de los controles internos y externos por sobre el desempeño; no se establecensistemas de incentivos o sanciones para una efectiva delegación de competencias. Los marcosinstitucionales no facilitan la “gerencia” ni la “responsabilidad”, y a menudo se aplican modelos bigbang, con pocas capacidades técnicas para enfrentar las demandas relacionadas a la amplitud de lasreformas.
En muchos países, los sistemas de monitoreo y evaluación gubernamental están entrampados en unalógica de generación de “indicadoritis”, cuya utilidad no es clara. Finalmente, las atribuciones del Poder Legislativo en el proceso presupuestario y de evaluación de desempeño son a menudo limitadas, ambiguaso difusas.
Tenemos así que el desafío principal de la gestión pública es lograr una adecuada integración de ladefinición de prioridades con el presupuesto basado en resultados.
La nueva arquitectura estatal supone reforzar de manera significativa los centros de decisión y deseguimiento, a nivel presidencial o de instituciones de planificación.”
De esto podemos resaltar la importancia de generar capacidades técnicas para la resolución y adecuación de las reformas a nivel micro y de otro lado, la priorización de enfoques y objetivos a nivel macro, para evitar los absurdos de la “indicadoritis” y el sinsabor de gestiones sin rumbo; es así que, la institucionalidad de los acuerdos y el fortalecimiento de las instituciones como tales, que en el marco de la participación y la concertación, cuenten con las capacidades de diálogo, negociación y toma de decisión, que garanticen procesos legítimos de largo aliento. De otro lado, se requiere un nivel de articulación y retroalimentación entre los planes territoriales (Plan de Desarrollo Concertado, Plan de Acondicionamiento Territorial, Plan de Desarrollo Urbano) sectoriales (Plan de Desarrollo Económico, Plan de Desarrollo de Capacidades); y con los institucionales (Plan de Desarrollo Institucional, Plan Operativo Anual, Presupuesto Institucional de Apertura), que colaboren en la consistencia y coherencia de la gestión pública, la articulación de los objetivos de dichos planes con los programas locales coadyuvará en una gestión concertada y sinérgica, efectiva y participativa.
“A pesar de las dificultades y desafíos enumerados, es posible identificar un vigoroso renacer de la planificación para el desarrollo en muchos países de América Latina, y ello constituye un signo claro de la voluntad política de los países de construir su propio futuro. No se puede pretender elaborar sistemas únicos de planificación que no tomen en cuenta las realidades, convicciones y prácticas de cada país, pero no está de más extraer lecciones de los procesos analizados en este panorama. Así, las diez lecciones aprendidas son las siguientes:
1. El seguimiento de prioridades gubernamentales debe ser explícito e institucionalizado, enfocado a los problemas sustantivos del desarrollo y articulado al proceso de planificación gubernamental.
2. El uso de objetivos, metas e indicadores en las decisiones de alto nivel es un factor crítico de éxito de los instrumentos de gestión, así como el definir metas compartidas entre diversas Instituciones.
3. Los sistemas de definición de prioridades, a nivel presidencial, deben articularse a los marcos de gasto de mediano plazo, al presupuesto plurianual y a los sistemas nacionales de inversión pública.
4. El presupuesto debiese ser la expresión financiera del Plan, o de la Agenda de Gobierno. El gran objetivo de terminar con la inercia y el incrementalismo presupuestario se logra alineando las prioridades de política pública con las demandas programáticas.
5. El uso de indicadores de resultados intermedios, cuando los impactos esperados puede lograrse en un lapso considerable, puede permitir una mejor integración entre planificación, presupuesto, control de gestión y evaluación.
6. Deben operar mecanismos claros de responsabilidad y de incentivos para el uso de la información de desempeño. Los responsables por el cumplimiento de las metas deben ser directamente los ministros o autoridades del área.
7. Son útiles los arreglos contractuales dentro del sector público, o compromisos ante la ciudadanía, pues fijan de manera transparente a nivel institucional los objetivos desagregados, alineados con los planes de desarrollo o las agendas de Gobierno.
8. La información sobre el desempeño debe ser accesible, mediante un proceso institucionalizado de rendición de cuentas.
9. El énfasis en la evaluación de los impactos de las políticas gubernamentales debe situarse en las metas agregadas, mediante indicadores en cascada u otros métodos que permitan vincular el quehacer institucional a los objetivos de desarrollo.
10. Las diferentes herramientas de evaluación de programas públicos que apoyan el proceso de prioridades gubernamentales deben utilizarse selectivamente. Evaluándose de preferencia los programas “nuevos” o prioritarios.
De otro lado, del documento “Análisis prospectivo y retos de la planeación en el Perú” del CEPLAN plantean en el caso peruano: Institucionalizar la participación e importancia del planeamiento estratégico mediante:
– Coordinación con diferentes instancias y niveles de Gobierno, con gremios empresariales, laborales y otros.
– Mejor coordinación Planes con Presupuesto por Resultados
– Mejorar el diseño, implementación y seguimiento de proyectos de inversión estratégica
– Road Show, con gobiernos regionales
– Cooperación con juntas interregionales
– Coordinación con asamblea Nacional de rectores
Además se reconocen como principales retos de la planeación en el Perú:
– Definir y aclarar la relación de planeación con los organismos de regulación
– Mantener una relación múltiple con los espacios de concertación: Acuerdo Nacional –AN, Consejo Económico Social –CES
– Fortalecer la relación en etapa inicial con Gobiernos Regionales y Locales
– Implementar sistemas de seguimiento y evaluación
– Vinculación con el quehacer sectorial
A esto podemos agregar:
– Mejorar los futuros procesos de planificación considerando los enfoques locales (el proceso uniformizante llevado por los consultores o equipos técnicos en los últimos años, han dado como resultado planes descontextualizados, que terminan careciendo de utilidad)
En la actualidad existiendo todos los tipos de planes antes mencionados, instancias, procesos y demás ¿hacia donde debemos guiarnos?
3. Los avances o logros
Si bien queda mucho por hacer, es pertinente resaltar los logros y avances del proceso de planificación peruano, en orden de valorar lo trabajado y lo aprendido. Es posible identificar en los procesos de planificación (que van más allá del documento o plan) un signo claro de la voluntad política que apunta hacia la descentralización, incorporando los enfoques que cada localidad aporta. No se puede pretender elaborar sistemas únicos de planificación que no tomen en cuenta las realidades, convicciones y prácticas de cada comunidad, pero no está de más extraer lecciones y aportes de los procesos:
– La incorporación de los enfoques: Derechos Humanos, Equidad de Género e Interculturalidad, Gestión de riesgos y Gestión del Territorio; en los programas, proyectos y estrategias locales con un alcance a largo plazo, ha sido en los casos en los que han sido aplicados, un aporte que no responde sólo a las fichas técnicas, sino a decisiones colectivas que sustentarán las orientaciones locales más allá de la temporalidad de los gobiernos de turno, trascendiéndolos. De otro lado, el aporte de enfoques locales a los procesos de planificación legitiman las apuestas a futuro en compromisos asumidos. Cuando esto no ha sucedido así, nos encontramos frente a un documento más y una oportunidad perdida para la gobernanza.
– La notoria variable de la participación ciudadana: ha hecho de estos procesos de planificación un indicador del nivel de cohesión social entorno a ejes temáticos que muestran incidencia en la manera de gobernar; los presupuestos participativos, asambleas para rendiciones de cuentas, comités de gestión, comités de vigilancia, Consejos de Coordinación Local; Núcleos Ejecutores, Programas Estratégicos de diversos Sectores; entre otros aspectos han repercutido en la manera de organizar y gestionar los servicios públicos; desarrollar las competencias exclusivas, compartidas o delegadas.
– Pasar de ser una entidad con énfasis en la prestación de servicios a asumir el rol promotor del desarrollo como gobierno local; ha traído consigo el tener que ensayar más de una vez; cambios en la organización, en sus procesos, procedimientos y en la distribución del potencial humano, en función de unidades orgánicas cambiantes, programas y proyectos especiales; los cuales han significado apostar por la capacitación de los gestores locales para dar frente a los nuevos escenarios y exigencias que derivan del sistema de planificación. Es por ello, que podríamos decir que en la última década se hizo hincapié en la profesionalización de los gestores locales para la gestión estratégica
– La inclusión de indicadores en los planes que orientan a la Gestión para Resultados en Desarrollo. Si bien inicialmente (y en algunos casos hasta en la actualidad) existieron falencias en la elaboración de una línea de base que sustente la consecución de resultados, poco a poco y gracias a la lógica de la gestión planificada, se han ido construyendo tanto líneas de base como indicadores por objetivos, programas y/o proyectos. Existen avances interesantes en los sectores salud y ambiente; sin embargo sigue siendo un punto en la agenda, la priorización de indicadores que comprometan la participación conjunta de los organismos competentes; esto en parte debido a la desarticulación entre planes e instituciones. De otro lado, se siente la necesidad tácita de un sistema integrado de seguimiento y evaluación desde lo local. El revelar la deficiencia es también considerado un avance, ya que da pie a nuevos pasos en la agenda pública.
– Si bien, en algunos casos se discrepa sobre el bien o mal que pueda haber inferido el protagonismo del carácter participativo de los procesos de planificación en el fortalecimiento institucional, en desmedro del carácter técnico en algunos casos, podemos concluir que el aspecto participativo ha obligado a los gestores municipales e institucionales a adquirir destrezas y capacidades, técnicas comunicacionales y otros, como a acercarlos a su razón de ser: los ciudadanos. Por tanto la institucionalidad comienza a tener sentido en tanto su rol se legitima o no en los espacios de concertación, a la vez que el rol de promotor del desarrollo propende a delegar competencias y establecer acuerdos que coadyuven al desarrollo local; siempre y cuando la institución municipal ejerza las capacidades de gestión y fiscalización que le corresponden.
4. La planificación estratégica y el presupuesto
No se puede concebir planes sin presupuesto, ni presupuesto sin planes, bajo esta premisa la planificación estratégica es una parte importante del proceso de gestión; en orden de asegurar logros y sostenibilidad; la gestión de los planes debe ser lo suficientemente flexible para su actualización y continuidad; y lo suficientemente definido en prioridades para orientar a la localidad con rumbo certero. Por esto debemos hacer énfasis en la relación presupuesto /plan/ política. Una política sin presupuesto es una oda, no una política.
Grafico de CEPLAN
– No hay planeación eficiente si no tiene su correlato en la asignación de fondos públicos para concretar los objetivos de los planes.
– No hay ejecución presupuestaria eficiente si no tiene en cuenta objetivos y resultados incluidos en los planes.
– Finalmente el planeamiento y el presupuesto deben verse como un proceso continuo y complementario, pues no se puede planear sin conocer los recursos con los que se cuentan ni se debe presupuestar sin el referente básico de la planeación; en otras palabras, el qué – planeamiento- y el con qué – presupuesto – son indivisibles.
5. Planificación institucional, pautas para la gestión de los PDI
Habiendo observado el panorama general de la planificación en el país. Es preciso afirmar algunos puntos sobre el rol del plan institucional de la municipalidad: PDI; cuya vocación es la de articular todos los planes que se desarrollen en el territorio jurisdiccional, pero desde la óptica y alcances de la corporación edilicia.
Si bien los PDC, responden a la gestión integral de todos los agentes locales. El PDI de exclusiva responsabilidad edil, debe saber incorporar todos los elementos que se puedan desarrollar según sus funciones y competencias.
Es por esto y con el fin de darle sostenibilidad a los Planes de Desarrollo Institucional, se recomienda:
– Para afianzar las reformas que se planteen e implementen como consecuencia de los Planes de Desarrollo Institucional (PDI) es necesario que se acompañen de un programa de fortalecimiento de capacidades con enfoque de competencias y por supuesto que incluya una evaluación de 360 grados.
– Resulta estratégico apostar, con énfasis en el primer año de gestión, por un cambio radical no sólo en la organización y funciones de la corporación edilicia, sino en los estilos gerenciales que promuevan e institucionalicen nuevas prácticas de gobierno y de gestión, que privilegien el trabajo en equipo en el interno y sinergias con los actores del externo.
– En una coyuntura de transición de una gestión operativa por funciones, a una gestión estratégica para resultados, resulta indispensable repensar no sólo sobre modelos de gestión y nuevos estilos gerenciales, sino identificar un menú básico de políticas y estrategias institucionales y a la par nuevas herramientas y procedimientos que permitan fomentar la cohesión de los actores del interno y coadyuvar al posicionamiento y liderazgo de la corporación edilicia a nivel local.
– No es suficiente revisar y aprobar una nueva Estructura Orgánica en función de la visión, misión institucional y de los ejes estratégicos que orientan los principales programas, proyectos y actividades contenidos en el Plan; será necesario concebir un e implementar un Programa de Fortalecimiento Institucional, que comprenda la etapa de diseño (parte estática) y la parte clave sobre mecanismos y estrategias para su implementación, referida al desarrollo (parte dinámica) que comprende la implementación de mecanismos hacia la mejora continua como son los Comités de Mejoramiento Continuo.
LOGROS Y RETOS DE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN: TEMAS PARA AGENDA DEL GESTOR PÚBLICO
Autora: Isabel Claros Abarca