Gestión de Riesgos
Autora: Isabel Claros Abarca
1. Introducción
La última década ha sido testigo del impacto de la naturaleza en localidades de todo el mundo, estimulando a una reflexión colectiva y replanteamiento de los enfoques del desarrollo, el riesgo de desastres y la administración local. Dos formas de acercarnos al análisis de causas y efectos de la administración del riesgo local son:
• el grado de vulnerabilidad de nuestras sociedades frente al impacto de desastres naturales y
• el grado de responsabilidad social y ciudadana en la mitigación.
¿Ejercemos una gestión estratégica del territorio y de la economía local? ¿O permitimos que todo pase?; son dos preguntas a considerar por los gestores locales.
2. El proceso de Planificación como parte de la Gestión del Riesgo
La explosión demográfica de áreas urbanas no planificadas conlleva a espacios ineficientes, hostiles y crecientemente riesgosos. Muchos distritos del país, adolecen de este mal; que como parte de procesos económicos y sociales, crecen desordenadamente, colapsan o se rehabilitan; la mayoría de estos espacios cuenta con “planes de desarrollo local”; documentos de gestión obligatorios, que deberían constituirse en espacios sociales para la reflexión y construcción de escenarios y estrategias locales; en diversos distritos y provincias, al momento de construir la Visión de Desarrollo Local, encontramos coincidencias entre las aspiraciones locales y las características de CIUDADES SOSTENIBLES , que sean:
• Gobernables
• Competitivas
– Atractivas cultural y físicamente
– Eficientes en su funcionamiento
y desarrollo sin afectar el medio
ambiente, ni la heredad histórico
cultural
• Seguras
– Ordenadas
– Saludables
Existe una voluntad política expresa en las visiones de desarrollo. Estas coincidencias demuestran, que existe una “Visión Pública” que procura seguridad; no solo física, sino económica y productiva. Dicha visión suele opacarse durante los propios procesos de planeamiento; en algunos casos; entre programas y proyectos secundarios, como una planilla de pendientes de la ciudad sin mayor relación con la visión integral; en otros, son las estrategias, de carácter exclusivo o atemporal, que difieren del objetivo. Los procesos de planificación de los gobiernos locales en el Perú han sido, por diversos frentes, objeto de informalidad o demagogia; menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el país se hace latente; la carestía de representatividad institucional en los procesos de planificación, debilita las propuestas de planeamiento. La influencia del interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales. La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.
3. Vulnerabilidad local, factor a considerar en la gestión para el desarrollo nacional
El Perú es un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003) , el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos climáticos; siendo evidencia de ello las pérdidas económicas y el incremento de damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década
Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. La vulnerabilidad suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos; como las poblaciones que habitan zonas altamente riesgosas y con una infraestructura social y productiva frágil e insegura.
La vulnerabilidad, vista desde la óptica de la administración local, está asociada a entre otros temas a:
• La incipiente incorporación del enfoque de riesgos en la gestión nacional, regional y local para el desarrollo; sumado a la informalidad en la gestión del territorio que redundan en un inapropiado uso del suelo.
• El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones de adaptación concretas.
• La alta dependencia a sectores primarios sensibles al cambio climático, tales como el agrícola y el pesquero
• El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo.
Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos hídricos para consumo humano y generación energética, (retroceso glaciar); la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera (aumento de la temperatura del mar); la pérdida de biodiversidad, y efectos sobre la salud humana.
Si bien el conocimiento o difusión de los datos estadísticos referentes a desastres no suelen manejarse de manera coloquial; existe un conocimiento general de los efectos sociales y económicos de los desastres en cada comunidad. La difusión del conocimiento sobre la gestión del riesgo, disminuye considerablemente el nivel de vulnerabilidad de una localidad; en la medida que la prepara para ejecutar acciones prioritarias y de manera organizada, que den frente a los eventos climáticos más sentidos en la economía local; el manejo de estos conocimientos por parte de las instituciones y el gobierno local, implicaría su uso en los procesos de planificación, ejecución de obras y fiscalización. Sin embargo, en muchos casos esta hipótesis no suele aplicarse.
La mitigación de desastres naturales en cada localidad, sea por mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención; equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad; apreciando que lo matemáticamente equivalente no lo es en términos psicológicos. Sin embargo para darnos una idea del gasto: los daños estimados totales para el Niño 1997-1998 causó daños estimados en US$ 3,500 millones; equivalente al 6.2% del PBI anual del 98. A nivel global, se estima que el impacto del cambio climático asciende a pérdidas de hasta 20% del PBI mundial.
En el Perú el impacto del cambio climático se sentirá a través del:
• •Retroceso glaciar: disminución del 22% de la superficie glaciar en los últimos 22 a 35 años.
• • Agudización del período de estiaje y disminución de la disponibilidad de agua (para consumo humano, uso agrícola, industrial y generación eléctrica).
• • Aumento del riesgo de desastres naturales como huaycos, deslizamientos, etc. e inundaciones en zonas costeras por la elevación del nivel del mar.
• • Aumento de la frecuencia e intensidad del Fenómenos del Niño.
• • Disminución de la disponibilidad de fitoplancton en el mar; menor productividad pesquera primaria y disponibilidad de recursos pesqueros.
• • Sabanización de bosques tropicales como consecuencia de la disminución del agua en los suelos.
• • Pérdida de biodiversidad y extinción de especies.
Se ha avanzado mucho sobre el tema en la última década: INDECI como rector del SINADECI ha liderado en la incorporación del enfoque de riesgos en diversos escenarios; existe información detallada por departamento en el Estudio de Ciudades Sostenibles y la elaboración de planes operativos. Por otro lado, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años en el : Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales; se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo; entre otros documentos; sumado a esto se debe resaltar el aporte e iniciativas de ONGs y otros colectivos sociales, que apoyan en el fortalecimiento de capacidades locales, como es el caso de ITDG – Soluciones Prácticas y PREDES especialistas en prevención de desastres.
Sin embargo, las acciones de reducción de riesgo de desastres desarrolladas en el cotidiano se perciben aun como iniciales. Dicha percepción puede basarse en el desconocimiento público de lo avanzado; y esto puede deberse entre otros, a factores sociales o de comunicación
El factor socio-cultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región, pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible. Un aspecto que incide en la escasa participación de la sociedad civil en acciones de respuesta a emergencias o a la gestión preventiva de riesgos, es el débil apoyo institucional.
.
Las estrategias de comunicación masiva de la información, no están presentes en los procesos de elaboración y/o reformulación de los documentos de gestión local: planes de desarrollo local, planes operativos o presupuestos participativos.
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos por superar.
De otro lado debemos resaltar los logros: el Perú, gracias a la recomendación de la Red Global de Sociedad Civil para la Reducción de Riesgos, ha sido elegido entre los únicos 5 países a nivel mundial, como país piloto para desarrollar una metodología universal para reducir el riesgo de desastres naturales. Es así como Armenia, Indonesia, Mozambique, Nepal y Perú, cuentan con un modelo de metodología de trabajo para desarrollar políticas públicas conjuntamente con la sociedad civil, y priorizar acciones para reducir el riesgo frente a un desastre natural, estableciendo estrategias que atiendan a las diversas comunidades del interior de una nación.
Además, se deben reconocer los avances logrados en el contexto del sistema educativo, que cuenta con un conjunto de lineamientos de gestión del riesgo aprobados.
Es estratégico para el país, fortalecer la educación con enfoques de gestión del territorio, participación e inclusión. Es preciso educar profesionales de diversas áreas con dichos enfoques, que respondan, no sólo en la emergencia, sino en el mantenimiento y construcción de una comunidad que pueda hacer frente a los cambios por venir. Menos vulnerable equivale a más sustentable.
4. El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestión del Riesgo
En este marco, es preciso detenernos en el rol de los Gobiernos Locales en la gestión del riesgo; ser líderes y gestores de la “administración estratégica” de su comuna y territorio, que proyecte acción en la toma de decisiones y sus contingencias. El concepto de gestión se refiere a “la capacidad de administrar y hacer funcionar coherentemente las partes de un todo”. Una comuna, una provincia o una región, cada una representa un nivel y un todo en sí diferente. “Conducir ese todo a un fin dentro de un tiempo determinado” es gestión estratégica.
Para esto es necesario establecer tres puntos de partida: primero: la conducción, requiere de un director del proceso, responsable, con capacidad de liderazgo, capaz de trabajar en equipo y éste, a su vez, capaz de supervisar técnicamente las actividades programadas; segundo, respeto y cumplimiento de los plazos estipulados y tercero, definición del fin o gran objetivo de ese todo, y al que deben apuntar los objetivos particulares de cada uno de los componentes del sistema, aún cuando haya una interacción recíproca entre estos también.
El ordenamiento y gestión del territorio; usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para la participación; son roles que el gobierno local debe asumir plenamente, como responsables de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando dichos procesos.
5. Articulación de los Gobiernos Niveles de Gobierno y el Sistema de Defensa Civil
A Nivel Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil – SINADECI – actúa en concordancia con la Política y Planes de la Defensa Nacional. Los sectores participan en las acciones de Defensa Civil dentro del marco de la Ley del SINADECI y del PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES – PNAD del cual derivan sus propios Planes Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres.
En coordinación con los sectores, universidades, instituciones científicas y tecnológicas entre otros integrantes SINADECI se formuló el PNPAD. Aprobado el 15 de enero de 2004. Actualmente, se están desarrollando los Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres. (Art. 8 del Decreto Ley 19338). Según el Plan, los Sectores deben ejecutar obras de prevención, obras por peligro de desastre inminente, acciones y obras de emergencia y rehabilitación, así como obras y acciones en la etapa de reconstrucción, de acuerdo al ámbito de su competencia.
Se consideran obras de prevención a las obras que cada sector realiza dentro del ámbito de su competencia, ante la presencia de un fenómeno natural repetitivo o potencialmente dañino. Su ejecución se realiza en períodos de normalidad y con financiamiento de sus respectivos presupuestos.
En orden de comprender la articulación del SINADECI y la instancias de gobierno presentamos: las instancias Nacionales del Sector Público, las oficinas de INDECI y el Sistema Regional de Defensa Civil, conformados respectivamente por:
La Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres, creada en el 2002, encargada de coordinar, evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevención de daños, atención y rehabilitación en las zonas del país que se encuentren en peligro inminente o afectados por desastres de gran magnitud. Dicha Comisión se encuentra integrada por los ministros de todos los Sectores y es liderada por la Presidencia del Concejo de Ministros, apoyada en INDECI como Secretaría Técnica.
Direcciones Regionales de Defensa Civil
Apoyan, asesoran y propician la coordinación e interrelación de los Comités y Oficinas de Defensa Civil en su jurisdicción. En la actualidad son 6 las sedes principales de INDECI y pueden agrupar hasta 5 sedes regionales cada una :
• DRI- Norte, con sede en Piura,
• DRI- Costa Centro, en Lima,
• DRI- Sierra Centro, en Junín
• DRI- Sur, en Arequipa,
• DRI- Sur Oriente, en Cusco y
• DRI- Nor Oriente en Tarapoto.
Administran los recursos del INDECI destinados a la atención de las emergencias y supervisan y autorizan el empleo de los recursos en custodia por las autoridades del SINADECI, dentro de su respectiva área geográfica.
Los Comités de Defensa Civil
Los Comités de Defensa Civil se organizan internamente en Comisiones y se clasifican en Comités de Defensa Civil Regionales (Departamental), Provinciales y Distritales. También pueden constituirse Comités en los Caseríos o Anexos, donde exista Agente Municipal y en los Centros Poblados Menores donde exista autoridad municipal. La autoridad máxima de cada comité reside en el alcalde o gobernador local. Gráfico 7:
En el gráfico podemos identificar las funciones de los actores que intervienen en cada etapa de la gestión del riesgo.
Dentro del momento de la Prevención podemos identificar algunas acciones fundamentales, en las cuales las municipalidades pueden apoyar; como son:
• Facilitar, proporcionar y actualizar la data sobre su territorio y sus organizaciones; esto sirve de gran ayuda en los análisis de vulnerabilidad, identificación de peligros y cálculos de riesgo. Un ejemplo de esto ha sido la colaboración de los municipios costeros con data catastral para la elaboración de los planes de seguridad y mapas de inundación, en caso de tsunamis
• Fortalecer y empoderar a los comités de defensa civil y su articulación con otras instancias, en los procesos de planeamiento local y el diseño y vigilancia de proyectos de carácter económico y social; además de promover la formación de redes institucionales para el monitoreo preventivo y la atención en caso de emergencias.
• Atraer y convocar a las organizaciones y medios de comunicación para la difusión, preparación y educación sobre gestión de riesgos.
• Dentro de la Prevención específica, le corresponde velar por el respeto de la zonificación y usos del suelo, la observancia y fiscalización de los proyectos en su jurisdicción, el diseño y gestión oportuna de obras o proyectos de prevención.
• Asegurar la capacidad de producción, tener especial atención y vigilancia sobre la infraestructura, fuentes de energía, suministro o servicios que brinda y consume la localidad.
• Para el momento de la atención:
• Asumir el rol de coordinación y organización con los sectores y las organizaciones sociales, para la asistencia del desastre.
• Convocar técnicos y especialistas en asistencia o reconstrucción.
En la práctica, para el terremoto de Arequipa, del 23 de junio de 2001, se administró la ayuda humanitaria a través de los CDC regionales, provinciales, distritales y locales. Las deficiencias de nuestro Sistema de Defensa Civil que pudiesen haberse notado en los últimos 2 grandes sismos (2001 y 2007), se derivan en buena parte de vicios culturales previos al desastre de diferentes actores locales, (demagogia, desinformación, hurtos, saqueos, corrupción), que ensombrecen la labor de reconstrucción, investigación y voluntariado de tantísimas personas; especialistas, pobladores, ciudadanos de a pie; brigadistas. Existe pues un sistema en funcionamiento, y es responsabilidad de todos asumir el rol que corresponde y ser parte activa de él.
6. Reflexión Final:
El reciente sismo de Japón, nos demuestra que la fragilidad humana puede ser la misma, pero la capacidad organizativa y los valores culturales juegan un papel importantísimo para la reconstrucción frente a la desgracia. En una país tan rico y frágil, como el Perú, es de justicia compartir los deberes en la tarea que significa la Defensa Civil; es necesario asumir los roles que correspondan y tomarnos en serio la construcción de espacios sustentables.
Es así, que se debe abandonar el enfoque de manejo de emergencias o manejo de desastres, para centrar la mirada en la gestión integral del riesgo y en la necesidad de la prevención de los mismos con una visión que incluye enfoques del territorio, la cultura y la institucionalidad, desde el nivel local hasta la complejidad nacional.
“La gestión del riesgo se basa en un modelo sostenible de desarrollo. Los desastres son la suma de: riesgo y vulnerabilidad de la población. (Económica, social y territorial). En orden de prevenir los desastres, es necesario disminuir la vulnerabilidad por todos los frentes, a través de acciones coordinadas y articuladas desde la gestión local. “La gestión estratégica del desarrollo”, incluida la gestión del riesgo de desastre, supone comprender la acción pública como un Proceso de Intervención Sistémica, es decir, la ejecución de acciones y proyectos que afectan y son afectados por muchas situaciones y agentes de manera simultánea” y recíproca.
“Una estrategia expresa la necesidad de conducción social hacia objetivos que se desprenden de una política de desarrollo, debidamente articulada. Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos explícitos o implícitos de lo que debe cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad. La mejor forma de obtener un beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es : incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).
La diversa realidad peruana, que abarca aspectos desde lo social, ecológico, climático, cultural y más; exige políticas públicas de para la intervención sistémica desde las regiones, que permitan y apunten a la implementación de estrategias específicas desde y para las localidades. El desafío de los nuevos gestores será articular coherentemente este enfoque de gestión de riesgos con carácter sistémico en la acción pública y en función de la Visión de Desarrollo de su localidad.
Esta característica propone una serie de retos que el gobierno debiera asumir, tales como el:
• Fortalecimiento de la institucionalidad
• Fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental urbana.
• Respeto de la zonificación y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climáticas.
• Fortalecimiento de los procesos de planificación local , promoviendo la representatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos
• Promoción de tecnologías apropiadas para la construcción
• Fundamentos para ampliar el financiamiento para la vivienda de interés social
• Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la Defensa Civil.
• Participar en la formulación y difusión de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional en lo concerniente a Defensa Civil.
• Propiciar la coordinación entre los componentes del SINADECI local y regional
• Promover la educación y capacitación de la población en gestión de riesgos.
La decisión de los Gestores Locales, de asumir el rol que les corresponde en la administración por el desarrollo de su localidad y la gestión del riesgo local, es fundamental para lograr un país sustentable, rico y seguro. Es sentar las bases de una comuna más satisfecha y un país más gobernable.
Gestión de Riesgos
Autora: Isabel Claros Abarca