Política y autodefensa en el Perú: una mirada a la labor legislativa sobre los Comités de Autodefensa

1.  Introducción

De acuerdo al concepto de vigilantismo predominante en el continente, éste abarca diversas prácticas y modalidades de violencia colectiva -como los linchamientos- que son ejercidas por los miembros de una determinada comunidad ante personas o situaciones percibidas como amenazas para su existencia social, frente a una ausencia (real o simbólica) del Estado. Se suele asumir además que estas prácticas son espontáneas y transitorias, de modo tal que una vez que el orden social es “restablecido”, estas prácticas dejan de ser ejercidas, manteniéndose en todo caso latentes ante el surgimiento de nuevas amenazas.

Sin embargo, tal como lo han mostrado trabajos como el de Fuentes Díaz (2014, 2015) o el mío propio (Castillo, 2020), en ocasiones las prácticas de vigilantismo adquieren una mayor continuidad en el tiempo, de modo tal que los grupos que las ejercen se organizan para buscar el reconocimiento y apoyo por parte del Estado u otros grupos de poder. Esto suele ocurrir especialmente en contextos de alta criminalidad o de violencia política, cuando la capacidad de los Estados para hacer frente a estos hechos se ve desbordada, aceptando por ello la institucionalización de grupos vigilantes como medio para mantener el control de un determinado territorio.

Sin embargo, el reconocimiento del vigilantismo suele generar dos problemas para los Estados. De un lado, genera el problema de cómo ajustar los esquemas normativos propios de un Estado de derecho (rule of law) para incorporar a un fenómeno que va en contra de sus principios más elementales. Como se sabe desde Weber, el Estado moderno se autoidentifica como tal desde que asume el monopolio exclusivo de la violencia legítima, por lo que reconocer que dicha violencia puede ser ejercida por grupos sociales fuera del Estado es algo inconcebible, por lo menos desde un punto de vista conceptual. En segundo lugar, está el problema de qué hacer con estas organizaciones una vez que el sustento de su existencia desaparece; por ejemplo, cuando la criminalidad es reducida o se pone fin al conflicto interno, permitiendo al Estado recuperar su capacidad de control social y por ende el monopolio de la violencia que lo define como tal.

En este camino, suelen existir dos caminos a través de los cuales un Estado pueda llevar a cabo la “legalización” del vigilantismo: el primero de ellos es apelar a un marco normativo de emergencia, mediante el cual deja en claro, por lo menos de manera formal, que el reconocimiento brindado a las organizaciones vigilantes es temporal y sujeto a determinadas condiciones. El segundo camino es apelar al juego de “adaptar” las organizaciones vigilantes al marco normativo de otras organizaciones previamente reconocidas por la legalidad estatal, a través de un proceso de ocultamiento de los rasgos más “oscuros” del vigilantismo -como el uso de armas- para resaltar aquellos que se ajustan más a un orden democrático, como el aportar a la seguridad pública(1).

A nuestro entender, el uso de uno u otro camino no es excluyente, de modo tal que a lo largo del tiempo los gobiernos de turno pueden apelar a una u otra vía regulatoria, lo que dependerá en todo caso de los intereses en juego y del margen de acción que les permita el sistema político y jurídico. De esta manera, estas organizaciones pueden oscilar entre su ilegalidad -siendo objeto de aquellas normas que penalizan el ejercicio de la justicia por mano propia-, su aceptación mediante leyes de emergencia, su adaptación a otras figuras aceptadas por la legalidad estatal, o a su reconocimiento pleno y abierto, lo que expresaría a nuestro entender una clara opción por posturas populistas o autoritarias desde el Estado.

Cómo veremos en el presente trabajo, estas vías de legalización han sido utilizadas indistintamente por el Estado peruano respecto de los denominados “Comités de Autodefensa” o CAD, organizaciones que surgieron en la zona central del país entre fines de la década del ochenta e inicios de los años noventa como una respuesta social frente a la violencia terrorista, pero que adquirieron su perfil particular como organizaciones de carácter paramilitar(2) durante el régimen fujimorista a través del Decreto Legislativo No. 741, norma que las subordinó al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y facilitó la entrega de armas a sus integrantes, definiéndolos como órganos de “autodefensa” de sus comunidades, evitar la infiltración terrorista, defenderse de los ataques de éstas y apoyar a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú en las tareas de pacificación nacional.

Si bien dicha norma señala expresamente que los Comités de Autodefensa se caracterizaban por ser “transitorios”, luego del restablecimiento de la democracia en el 2000 el Estado peruano mantuvo de facto la vigencia de estas organizaciones justificando su presencia como parte de la estrategia de lucha contra el terrorismo y el narcotráfico en la zona del Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro-VRAEM, donde se han mantenido vigentes. De esta manera, los sucesivos gobiernos democráticos se han enfrentado a la disyuntiva de cómo “legitimar” la continuidad de los CAD más allá de su existencia real, tarea en la cual el Congreso ha jugado un papel relevante a través del debate y aprobación de diversas iniciativas legislativas dirigidas a regular dichas organizaciones.

Precisamente, el presente trabajo apunta a sistematizar y analizar estas iniciativas legislativas, a fin de identificar cuáles son los argumentos utilizados a lo largo de estos años para justificar la permanencia de los Comités de Autodefensa; asimismo, busca entender cómo los partidos políticos, tanto de derecha como de centro e izquierda, han buscado construir articulaciones con los CAD a partir de dichas iniciativas de ley. Para ello, en una primera parte haremos una breve presentación de lo que son los Comités de Autodefensa, para luego presentar los proyectos de ley que fueron objeto de debate en los distintos períodos legislativos entre los años 2000 a 2020. Finalmente, incluimos algunas observaciones a la Ley de Comités de Autodefensa aprobada por el Congreso en abril del 2021, y sus posibles implicancias en el actual contexto político y social peruano, altamente polarizado a raíz de los resultados de la primera vuelta electoral.

2.  Los Comités de Autodefensa en el Perú

De acuerdo al Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003), coincidente con Del Pino (1996), el inicio de acciones por parte de Sendero Luminoso en zonas como Huanta y La Mar llevó a una respuesta por parte del campesinado mediante la creación de las denominadas rondas contrasubversivas o montoneros, a fin de proteger sus vidas y bienes, las que van a ser asumidas e integradas por las Fuerzas Armadas como parte de su estrategia antisubversiva luego de la declaratoria del estado de emergencia en Ayacucho Para ello, los militares empezaron a agrupar a los campesinos en núcleos poblados, al estilo de las aldeas estratégicas organizadas por el ejército estadounidense en Vietnam y las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) de Guatemala, uniformizando las formas de autodefensa campesina en los llamados Comités de Defensa Civil o CDC (CVR, 2003: 438).

Con apoyo del Ejército, los CDC empezaron a extenderse en las zonas altas y la selva de Ayacucho y Junín, así como en el Valle del Río Apurímac -donde asumirán otras denominaciones, como los de Defensa Civil Antisubversiva (DECAS)- funcionando de acuerdo a una lógica paramilitar; esto es, imponiendo una lógica militar en la vida de los pueblos, restringiendo la movilidad de la población, sancionando las trasgresiones a las normas con castigo físico, además de quebrar la estructura tradicional de poder en las comunidades (Op. cit.: 450-451). Asimismo, se inician incursiones armadas no solo contra las huestes terroristas sino también contra otras comunidades presuntamente cercanas a SL, haciendo uso de armas que les eran proporcionadas no solo por las Fuerzas Armadas sino también por otros poderes fácticos, como el narcotráfico(3).

Con la dación del Decreto Legislativo No. 741, dictado en noviembre de 1991 por el gobierno fujimorista, las diversas formas de autodefensa son reconocidas de manera legal y asumen su denominación actual de Comités de Autodefensa (CAD), siendo definidas como organizaciones de la población rural o urbana, surgidas espontánea y libremente, para desarrollar actividades de autodefensa contra la delincuencia, evitar la infiltración del terrorismo y el narcotráfico, defenderse de los ataques de éstos y apoyar a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú en las tareas de pacificación y desarrollo socioeconómico en las zonas donde operen (artículo 1º). Como señala Del Pino, esta norma expresó un cambio de estrategia frente a estas organizaciones, buscando legitimarse ante la población rural presentando a estos Comités como los defensores de la patria contra los enemigos de la democracia (Op. cit.: 192).

Esta norma fue complementada con el Decreto Legislativo No. 740, que legitimó igualmente la entrega, posesión y uso de las armas y municiones a los CAD para el cumplimiento de sus funciones, y con el Decreto Supremo No. 077-92-DE, Reglamento de Organización y Funciones de los Comités de Autodefensa, en el cual se definió sus formas de ingreso y organización, los procedimientos para su acreditación, los derechos y beneficios de sus integrantes, y las normas para el uso de las armas y municiones, dejando constancia expresa de que los CAD tenían un carácter transitorio y que su vigencia se circunscribía a sus necesidades de autodefensa (art. 3º), así como su carácter subordinado al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas(4).

Sin embargo, más allá de su reconocimiento legal, las cifras respecto al número total de CAD, de sus integrantes o de las armas entregadas o adquiridas por estas organizaciones se mantiene en la incertidumbre. Hacia 1993, cifras sistematizadas por Del Pino sobre información del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas daban cuenta de la existencia de más de 4 mil Comités de Autodefensa a nivel nacional, con buena presencia en algunos departamentos del norte como La Libertad(5), pero manteniendo su principal núcleo en los departamentos del centro del país -como Ayacucho, Junín, Huánuco y Huancavelica- tanto en términos numéricos como en número de armas entregadas y en uso:

Número de Comités de Autodefensa a nivel nacional (1993)

Departamento	CAD	No. integrantes	No. armas
Tumbes	70	2,871	–
Piura	282	17,778	–
Lambayeque	105	5,730	194
Cajamarca	443	27,927	916
La Libertad	219	14,018	858
Ancash	27	1,350	142
Junín	525	34,537	3,855
Cerro de Pasco	68	6,072	626
Ayacucho	1,564	61,450	5,583
Huancavelica	198	10,658	646
Lima	33	2,869	506
Puno	86	3,627	160
Loreto	30	911	–
Amazonas	112	8,295	250
Apurímac	63	3,615	100
Cusco	106	5,802	440
Madre de Dios	20	1,232	60
Huánuco	163	13,578	868
San Martín	55	11,658	882
Ucayali	36	1,286	170
TOTAL	4,205	235,465	16,196

Fuente: Del Pino, 1996: 181.

Por su parte, Tapia concuerda con estas cifras, señalando que hacia 1995 existían 4,200 Comités de Autodefensa integrados por unos 240 mil miembros, los que contaban con unas 16,000 escopetas entregadas por el Estado, siendo Ayacucho el departamento con mayor número de CAD (1,560) y escopetas (más de 6,000), seguido de Junín con 525 CAD y 3,800 escopetas (1995: 30). Sin embargo, según la versión proporcionada a la CVR por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el número total de CAD registrados a nivel nacional llegaban a cerca de 8 mil, sumando aproximadamente 500,000 integrantes, lo que implicaría que entre 1995 y el 2000 su número se habría duplicado a pesar de que para entonces el conflicto armado interno se encontraba en pleno reflujo luego de la captura de Abimael Guzmán, ocurrida el 12 de setiembre de 1992 (6). Este incremento también es anotado por Castañeda García, a partir de datos recogidos del portal web del Ejército peruano:

Número de CAD, según regiones militares, 2006

Regiones Militares	CAD reconocidos
Región Militar Norte	2,105
Región Militar Centro	4,432
Región Militar Sur	636
Región Militar Oriente	53
TOTAL	7,226

Fuente: Castañeda García, 2006.

Con respecto a cifras más recientes, la exposición de motivos del PL 5679/2020-CR -que revisaremos luego- incluye cifras presuntamente oficiales (dado que no señala la fuente ni es clara la relación entre períodos) sobre la situación de los CAD al 2016, cifras que muestran en todo caso una clara disminución de estas organizaciones respecto a las décadas anteriores, así como su focalización en la zona del Valle del Rio Apurímac, Ene y Marañón (VRAEM).

Número de CAD, según Comandos Operacionales al 2016

C. Operacional	Regiones	Al 2013	Al 2014	Al 2015	Al 2016
Norte	Piura, Tumbes, Cajamarca, Amazonas, Lambayeque	194	194	0	0
Centro	Lima, San Martín, Huánuco	148	0	0	148
Sur	Arequipa, Cusco, Puno	401	3	0	398
Amazonía	Loreto	14	14	0	0
Ucayali	Ucayali, Junín, Cusco	118	90	0	28
VRAEM	Ayacucho, Junín, Cusco, Huancavelica	2,691	0	557	2,134
TOTAL					2,708

Fuente: PL 5679/2020-CR, Exposición de Motivos, p. 6.

Estos datos concuerdan con los escasos estudios que se han hecho sobre la continuidad de los CAD, los que señalan que el contexto permanente de estado de emergencia en que se ha mantenido la zona del VRAEM ante la presencia de remanentes de SL y del narcotráfico ha favorecido su vigencia, a pesar incluso de algunos intentos del Ejército de desactivarlos y recuperar las armas entregadas a estas organizaciones, en tanto el Decreto Supremo No. 077-92-DE señalaba expresamente que tanto las armas como las municiones entregadas tenían la calidad de “préstamo” (art. 64º), manteniendo el Estado la propiedad de las mismas, pudiendo disponer de ellas y ordenar su requisa (art. 65º)(8).

Sin embargo, más allá de los registros oficiales, cabe también indagar sobre la base social de estas organizaciones, algo sobre lo cual poco o nada se ha explorado, a pesar de la existencia de data que nos permite acercarnos a esta realidad. Por ejemplo, el Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) llevado a cabo el 2017 por el INEI incluye información al respecto, consignando que 210 municipalidades rurales contarían con estos Comités en sus circunscripciones, las que no solo se ubicarían en la selva central sino también en otros departamentos del norte, como Piura. Por su parte, el III Censo Nacional de Comunidades Campesinas y Nativas, llevado a cabo por el INEI en el 2017, identificó la presencia de Comités de Autodefensa tanto en comunidades campesinas como nativas, encontrando que 1,228 comunidades –esto es, el 13,08% del total censado- señaló contar con Comités de Autodefensa como mecanismo de seguridad en sus territorios, principalmente en comunidades Quechuas (553) y Asháninkas (166), así como en comunidades que no pertenecen a ningún pueblo indígena u originario (326). En todo caso, la presencia de organizaciones de autodefensa en comunidades nativas responde a un proceso distinto histórico al de los CAD del centro del país, en tanto mantuvieron una mayor autonomía frente a las Fuerzas Armadas (ver al respecto Benavides, 1991; también CVR, 2003: 448-449).

Número de Comités de Autodefensa, por comunidades (2017)

Pueblo Indígena u Originario	No. comunidades	Con Comités de Autodefensa
Comunidades campesinas
Quechuas	3,646	553
Aimaras	576	27
Kukama-Kukamiria	5	1
Uro	1	1
Sin pertenencia	2,406	326
Total	6,682	908
Comunidades nativas
Ashaninka	520	166
Awajún	419	15
Kichwa	315	21
Kukama Kukamiria	216	4
Shawi	185	8
Shipibo-Konibo	153	15
Asheninka	113	41
Achuar	94	1
Yagua	86	2
Matsigenka	69	8
Wampis	65	1
Yanesha	65	8
Tikuna	38	2
Yine	30	5
Nomatsigenga	24	15
Otros	53	6
Total	2,703	320
Total general	9,385	1,228

Fuente: INEI, 2017

Contrastando la información de estas fuentes, podemos concluir que el número de CAD que se mantiene en funcionamiento ha ido disminuyendo con el pasar de los años, entrando en un claro proceso de disolución; más aún, si consideramos que la cifra de CAD recogida en el RENAMU del año 2014 (292) es mucho menor respecto a la del 2017 (210), podemos ver que sus ámbitos territoriales de acción vienen disminuyendo, concentrándose cada vez más en la zona del VRAEM, donde hasta el momento parecen mantener mayor vigencia.

Por otro lado, no se sabe si este proceso de disolución puede estar llevando a la recomposición de los CAD bajo otras formas organizativas, como la de ronda campesina o junta vecinal. Este cambio no parece muy probable si vemos que los CAD han mantenido una identidad claramente diferenciada de las rondas campesinas, tal como fue expresado en un taller en Huanta, organizado por la Defensoría del Pueblo en mayo del 2002, donde ante el planteamiento de convertirse en una suerte de rondas “norteñas” los participantes afirmaron no estar de acuerdo con ello “debido a que los CAD priorizan la defensa de las vidas humanas y no intereses materiales como las Rondas Campesinas del Norte del Perú” .

A pesar de su franca disminución, la persistencia de organizaciones que mantienen una estructura paramilitar, que actúan al amparo de las Fuerzas Armadas y que cuentan con un número no determinado de armas, sigue constituyendo un desafío al Estado democrático de derecho que no puede ser dejado de lado. Ya en 1995, Tapia señalaba la necesidad de desmilitarizar los comités de autodefensa, por considerar que era muy riesgoso para la democracia que cerca de un cuarto de millón de civiles armados, campesinos y pobladores, se mantengan organizados en comités de base, sectores y un comité central -al estilo de un partido político- pero que dependan de la autoridad militar” (Op. cit.: 35) (9). De igual parecer era el Comisionado para la Paz y el Desarrollo de Ayacucho, Wilmer Arazamendi, quien en el 2002 manifestó ante la CVR su preocupación por la presencia de campesinos armados en un contexto de posguerra, sobre todo en regiones tan conflictivas como el valle del río Apurímac, donde la presencia simultánea de residuos del PCP-SL, narcotraficantes y campesinos cocaleros mantiene el riesgo de que un sector de CAD “siga organizado pero como bandas de delincuentes, otro sector pudiera ser captado por el PCP-SL, [y] otro sector podía ser afín o aliado del narcotráfico” (CVR, Op. cit.: 457), más aún considerando la experiencia recogida por Del Pino en la zona del valle del río Apurímac.

3.  Análisis de los proyectos de ley

A pesar de las diversas alertas hechas sobre mantener la vigencia de los Comités de Autodefensa, los sucesivos gobiernos democráticos se han mostrado poco proclives a la desactivación final de los CAD. Y si bien ello puede ser entendido, a primera vista, por presiones derivadas del contexto social en el VRAEM y de la incidencia política de las Fuerzas Armadas, lo cierto es que diversos partidos y organizaciones políticas se han mostrado más que dispuestos a presentar propuestas legislativas que les permitan a los CAD no solo el reconocimiento estatal que requieren para subsistir, sino incluso a ampliar el alcance de sus funciones y atribuciones sin cuestionar aspectos como su posesión y uso de armas de fuego.

Como señalan Guevara Gil y Ramos Arce a partir de un análisis socio-legal de estas iniciativas de ley, lo más preocupante de estas propuestas legislativas es que suelen ser presentadas sin un sustento empírico adecuado, produciendo de esta manera reformas legislativas redundantes y nominalistas que expresan el “fetichismo legal” que reina en el Congreso peruano (2020: 300). Como veremos, muestra de ello es que tanto en las exposiciones de motivos como en los dictámenes no se suele incluir evidencia alguna sobre la realidad que se busca legislar; esto es, sobre cuál es la situación y realidad actual de los Comités de Autodefensa.

Para apreciar mejor estas propuestas, hemos clasificado las mismas a partir de los períodos legislativos en que fueron presentadas. Se distinguen de esta manera cinco (05) etapas: una primera etapa (2000-2001) que corresponde al período final del fujimorismo y a la transición democrática a cargo de Valentín Paniagua; una segunda etapa (2001-2006) que abarca al gobierno de Alejandro Toledo; un tercer período (2006-2011) que corresponde al segundo gobierno de Alan García; una cuarta etapa (2011-2016), correspondiente al gobierno de Ollanta Humala, en la cual no se presentaron proyectos de ley sobre la materia; y una quinta etapa (2016-2021), correspondiente al actual quinquenio, caracterizado por la crisis política que aún persiste en el país.

3.1. Período 2000-2001: Como muestra el cuadro siguiente, en este período se presentaron dos (02) proyectos de ley referidos a los Comités de Autodefensa, ambos con un claro tinte reivindicativo de las funciones cumplidas por estas organizaciones en el marco del conflicto armado interno:

No.	Titulo	Grupo parlamentario	Trámite/Situación actual
00398	Modifica el artículo 1º del Decreto Legislativo 741, para otorgar indemnización por muerte o invalidez derivada de enfrentamiento o incursión con terroristas.	Alianza Electoral Perú 2000 / María Jesús Espinoza Matos	En diciembre del 2000 obtuvo un dictamen negativo de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia, siendo archivado.
01861	Propone Ley Marco de Promoción de Prestaciones de Salud-ESSALUD-para las Rondas Campesinas y Comités de Autodefensa.	Multiparlamentario	En junio del 2001 fue presentado a la Comisión de Salud, Población y Familia, siendo luego integrado a otros proyectos de ley.

Fuente: Portal web del Congreso. Elaboración propia.

Con respecto al primer proyecto (PL 00398) su objeto era otorgar indemnizaciones a los integrantes de los CAD por muerte o invalidez derivada de su participación en enfrentamientos con grupos terroristas. El proyecto fue presentado por la congresista María Jesús Espinoza Matos, quien integró el Congreso a lo largo de la década de los noventa del lado del fujimorismo, y que en 1997 fue designada presidenta de la Comisión Especial del Congreso encargada de investigar las motivaciones y consecuencias de la violencia cotidiana en el Perú, por lo que cabe suponer que la principal motivación de su iniciativa legislativa provino de los resultados de dicha experiencia(10).

Esto se colige además de la exposición de motivos, el cual incluye algunos datos interesantes de resaltar. En primer lugar, destaca el papel jugado por los CAD en el conflicto armado interno, señalando que “el papel que jugaron los Comités de Autodefensa, como ejemplares colaboradores de las Fuerzas Armadas, fue fundamental”. Asimismo, en otro párrafo, precisa que los CAD no habrían sido creados mediante ley, sino que estas organizaciones ya existían desde inicios de los ochenta con otros nombres, como Defensa Civil Antisubversiva, Autodefensa Civil o Defensa Civil, lo que -como vimos arriba- fue recogido también por la CVR.

Precisamente, el hecho de que estas organizaciones de autodefensa existieran antes de 1992 es el fundamento principal del proyecto de ley, dado que éste busca modificar el Decreto Legislativo 741 y su Reglamento para que se amplíe la entrega de indemnizaciones a los miembros de los CAD que fallecieron o resultaron heridos entre 1983 a 1992 (11). Asimismo, el proyecto cuestiona la exigencia de requisitos para solicitar dichos beneficios, como la entrega de certificados de no poseer tierras o propiedades inmuebles, no desarrollar actividades comerciales generadoras de rentas o incluso certificados de defunción, señalando que no se condicen con la realidad del campesinado, limitando su acceso a ser reivindicados por su apoyo al Estado.

En tal sentido, si bien el proyecto no incluye evidencia concreta y cuantitativa sobre la realidad de los CAD –por ejemplo, cuántas personas se hubieran beneficiado del mismo y cuál es el costo que ello hubiera implicado para el erario público- el mismo es interesante en tanto contrasta la legalidad vigente con la realidad social. Cabe señalar aquí que el dictamen emitido por la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia, si bien no va a negar la existencia de los problemas de acceso señalados o a cuestionar la ausencia de evidencia, declaró inviable el proyecto por un tema formal; esto es, por contravenir el artículo 79° de la Constitución, según el cual los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos.

Con relación al segundo proyecto, éste será abordado con otros presentados posteriormente y que llegaron a ser promulgados mediante ley, al ser fusionado con aquellos. En todo caso, es claro que en este período el tema de los Comités de Autodefensa no fue objeto de mayor atención desde el sistema político, optando por suspender cualquier decisión al respecto.

3.2. Período 2001-2006: Como muestra el cuadro siguiente, en este período se presentaron cinco (05) iniciativas legislativas referidas a los CAD, de las cuales dos llegaron a ser promulgadas como leyes. Vale la pena por ello analizar tanto el contenido de estas iniciativas como el debate generado dentro del Congreso que permitió su aprobación y el contexto en el que se dio dicho debate. Estos proyectos fueron los siguientes:

No.	Titulo	Grupo parlamentario	Trámite/Situación actual
02342	Propone conceder beneficios a los miembros de las Rondas Campesinas y de los Comités de Autodefensa que lucharon y/o fueron víctimas del terrorismo.	Grupo Perú Posible / Celina Sulca Palomino	Presentado en marzo del 2002, fue integrado a otras iniciativas legislativas, siendo aprobado por la Comisión Permanente del Congreso en julio del 2005. Promulgado como Ley 28592.
02744	Propone modificar el Decreto Legislativo 741, a efectos de conceder beneficios a los integrantes de los Comités de Autodefensa, víctimas de la violencia terrorista.	Unidad Nacional / Héctor Hugo Chávez Chuchón	Presentado en mayo del 2002, fue rechazado por la Comisión de Economía, siendo archivado.
03320	Propone declarar de necesidad e interés nacional prioritario, la incorporación al Sistema Integral de Salud (SIS) de los integrantes de las Rondas Campesinas y de los Comités de Autodefensa.	Grupo Perú Posible / Mario Molina Almanza	Presentado en julio del 2002, fue integrado a otras iniciativas legislativas, siendo aprobado por el Pleno del Congreso en junio del 2005. Promulgado como Ley 28588.
09460	Ley que crea una comisión de alto nivel para evaluar la situación de los integrantes de los comités de defensa.	Grupo Parlamentario Democrático Independiente / Héctor Hugo Chávez Chuchón	Presentado a fines de enero del 2004, se mantuvo en espera de dictamen en la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas.
10823	Propone otorgar beneficios a todos aquellos integrantes de las Rondas Campesinas o Comités de Autodefensa que se encuentren debidamente empadronados en los Registros del Ministerio del Interior y que deseen postular a las Fuerzas Policiales	Grupo Parlamentario Democrático Independiente / Héctor Hugo Chávez Chuchón	Presentado en junio del 2004, se mantuvo en espera de dictamen en la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas.

Fuente: Portal web del Congreso. Elaboración propia.

Previamente a ver los debates referentes a cada proyecto, cabe unas breves palabras sobre el contexto político en que se dio el mismo. En primer lugar, la labor cumplida por la CVR había hecho manifiesta la división de opiniones respecto al rol jugado por los CAD en el conflicto armado interno, al señalar que “en ningún otro actor de la guerra, la línea divisora entre perpetrador y víctima, entre héroe y villano es tan delgada y tan porosa como en los Comités de Autodefensa (CAD) o rondas campesinas contrasubversivas. Su actitud durante la guerra, su subordinación a las Fuerzas Armadas (FFAA), la terquedad con la cual se niegan a entregar las armas y su innegable contribución a la derrota militar [de SL] (…) han causado opiniones contrapuestas. Pacificadores para unos, asesinos para otros, son inquietud para todos: para la Defensoría del Pueblo, para los ministerios de Defensa y del Interior” (Op. cit.: 437).

Sin embargo, esta dicotomía fue resuelta por el gobierno de Toledo a favor de los CAD. Es así que, en agosto del 2003, el entonces ministro de Defensa, Aurelio Loret de Mola, anunció públicamente la reactivación de más de 600 Comités de Autodefensa en los valles de los ríos Ene y Apurímac, así como la entrega de armas del Estado para dicha labor. Asimismo, señaló que se darían a estas organizaciones atribuciones de desarrollo social, vinculándolos al Consejo Nacional de Descentralización(12). Esto abrió la oportunidad de que las asociaciones y federaciones distritales y regionales de los Comités de Autodefensa, que se fueron constituyendo desde el 2001, pudieran canalizar sus demandas hacia el gobierno, recibiendo un respaldo que se tradujo, como veremos, en la aprobación de algunas leyes a su favor.

En general, los proyectos de ley presentados en este período se orientaron por la concepción de los CAD como actores relevantes en la lucha antisubversiva, buscando resarcirlos de diferentes modos por su participación en dicho proceso sin considerar los excesos que pudieran haber cometido, sobre lo cual no hubo iniciativa legislativa alguna. En otras palabras, se buscó legislar mirando a un pasado que se asume glorioso y frente al cual el Estado tenía la responsabilidad –o como la llamaron algunos, la “deuda histórica”- de compensar el sacrificio hecho por sus integrantes en la derrota de Sendero Luminoso.

Ejemplo de ello lo encontramos en la Exposición de Motivos del PL 02342, el cual señala expresamente que “en reconocimiento de la participación que tuvieron los miembros de las rondas campesinas y los comités de autodefensa y del papel que jugaron en la pacificación del país contra los actos terroristas, donde inclusive muchos campesinos abandonaron sus tierras y trabajos para ayudar a las propias fuerzas militares y policiales de forma directa e indirecta, se propone conceder beneficios a los miembros de estas organizaciones que fueron afectadas por la violencia política desde mayo de 1980 hasta la fecha de promulgación de la presente norma”.

Sin embargo, como vimos en la sección anterior, este solo fundamento no era suficiente para la aprobación de la propuesta legislativa de manera aislada, debido a las limitadas facultades presupuestales del Congreso. Por tal motivo, la bancada del gobierno toledista -que tuvo a su cargo esta iniciativa de ley- apeló al mecanismo de la integración legislativa para lograr un dictamen favorable, cosa que no ocurrió con otro proyecto de tendencia igualmente reivindicatoria (el PL 02744), presentado por la bancada opositora de Unidad Nacional. De esta manera, el PL 02342 fue sumado a otras iniciativas que apuntaban a la constitución de un Programa Integral de Reparaciones, recogiendo las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, lo que facilitó su promulgación como Ley 28592.

Merced a ello, el Programa Integral de Reparaciones (PIR) creado merced a dicha ley, incluyó como beneficiarios individuales -reconociéndolos por tanto como víctimas directas de la violencia política- a los integrantes de los Comités de Autodefensa, poniéndolos al lado de “personas inocentes que han sufrido prisión, los torturados, las víctimas de violencia sexual, los secuestrados (…) miembros de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú y Autoridades civiles heridas o lesionadas en acciones violatorias de los derechos humanos durante mayo de 1980 a noviembre de 2000” (art. 6º, inciso b). Asimismo, el inciso c) incluye como víctimas indirectas a “las personas que siendo menores integraron un Comité de Autodefensa”, junto a otras categorías como los hijos productos de violaciones sexuales durante el conflicto armado interno.

Por su parte, el PL 03320, que propuso la incorporación al Sistema Integral de Salud (SIS) de los integrantes de las Rondas Campesinas y de los Comités de Autodefensa, va a seguir un camino similar al anterior; esto es, fue integrado a otros 10 proyectos de ley en materia de salud presentados por diversos partidos, recibiendo de esta manera un dictamen favorable por parte de la Comisión de Salud, Población, Familia y Personas con Discapacidad y la aprobación por el Pleno del Congreso. Cabe señalar, sin embargo, que el texto final de la Ley 28588 no va a incluir expresamente a los miembros de los CAD, indicando solamente que se incorpora de manera prioritaria a la población mayor de 17 años en situación de extrema pobreza y pobreza, lo que será aclarado mediante una ley posterior, la Ley 30602, promulgada en julio del 2017 (13).

Como muestran ambos ejemplos, en este período legislativo la estrategia utilizada por la clase política peruana para legislar a favor de los Comités de Autodefensa será la de integrar a estas organizaciones dentro de dos categorías sociales, como son las de “víctimas” y la de “pobres”, a fin de beneficiarlos con distintos programas sociales del Estado. Esta categorización resalta así, como señalamos arriba, ciertos rasgos sociales de los integrantes de los CAD -como su carácter de campesinos pobres- mientras otros rasgos son invisibilizados, como su carácter paramilitar o los excesos cometidos durante el conflicto armado interno. Cabe resaltar finalmente que, a diferencia del período anterior, estas iniciativas no provendrán del fujimorismo sino del partido de gobierno (Perú Posible), buscando reforzar políticamente la estrategia de reactivación de los CAD promovida por el Ministerio de Defensa.

3.3. Período 2006-2011: En este período encontramos un menor número de proyectos legislativos (03), si bien éstos van a marcar un cambio paulatino en la forma de reconocimiento de los Comités de Autodefensa. Estos proyectos son los siguientes:

No.	Titulo	Grupo parlamentario	Trámite/Situación actual
00365	Propone instituir un día al año como Día de los Defensores de la Democracia y crear la condecoración correspondiente.	Partido Aprista Peruano	Presentado en octubre del 2006, recibió el dictamen favorable de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas, siendo aprobado por el Pleno del Congreso en mayo del 2007. Promulgado como Ley 29031.
04576	Propone modificar la Ley 29314, Ley de la Fábrica de Armas y Municiones del Ejército FAME S.A.C.; en lo referente al servicio a las Fuerzas Armadas, PNP, Comités de Autodefensa y otros organismos del Estado de manera directa como único proveedor bajo la modalidad de encargo.	Partido Aprista Peruano	Presentado en diciembre del 2010, fue archivado por fin del período parlamentario en noviembre del 2011.
04596	Propone incorporar al Decreto Legislativo 741, que reconoce a los Comités de Autodefensa, una subvención económica mensual, ascendente como mínimo a la suma de S/. 100.00, por persona.	Grupo Parlamentario No Agrupados /Margarita Sucari Cari	Presentado en enero del 2011, fue rechazado de plano por la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas.

Fuente: Portal web del Congreso. Elaboración propia.

Como puede apreciarse, estamos frente a tres proyectos con distinta orientación y objetivos. El primero de ellos (PL 00365), presentado por el Partido Aprista Peruano, va a continuar con la concepción de los CAD como un actor relevante para la defensa de la democracia, si bien apuntará a un reconocimiento meramente simbólico antes que traducir dicha postura en algún beneficio práctico. De esta manera, los CAD van a ser incluidos dentro de la categoría de “Defensores de la Democracia”, haciendo incluso mención de una cifra “oficial” sobre el total de integrantes de estas organizaciones que habrían sido víctimas del terrorismo(14). Cabe resaltar aquí lo señalado en el dictamen aprobado sobre esta propuesta de ley:

“La iniciativa legislativa servirá para reconocer la valerosa conducta como respuesta de muchos ciudadanos frente al terrorismo, los que con su sacrificio nos legaron un porvenir libre, a fin que todos los peruanos tomen conciencia de su ejemplo, así como coadyuvar en un permanente compromiso nacional para con el fortalecimiento de las instituciones democráticas”.

Si bien el matiz es muy sutil, lo cierto es que este proyecto va a implicar un abandono de la categoría de “víctimas” del terrorismo que se le dio a los CAD en el período anterior, para buscar posicionarlos en una categoría más positiva, como es la de “héroes” de la democracia, categoría que les permitió mantener el apoyo del Estado que ya se les había otorgado en el gobierno anterior, tanto en términos de pago de reparaciones e indemnizaciones como de entrega de armas.

Precisamente, el segundo proyecto (PL 04576) va a hacer referencia a este apoyo militarizado al buscar que se reconozca a la Fábrica de Armas y Municiones del Ejército – FAME S.A., como el único proveedor de armas para los CAD, al igual que para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, dando a entender así que dichas organizaciones eran consideradas parte de la fuerza pública a cargo del Estado. Sin embargo, la iniciativa legislativa no pasó el tamiz de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra la Drogas, la que lo encarpetó sin mayor debate.

Cabe señalar que la presentación de este proyecto en el 2010 va a significar un giro radical en la política adoptada por el gobierno aprista, dado que en diciembre del 2008, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas va a emitir la Directiva No. 076-CCFFAA/D-1/DAC, disponiendo la disolución de los Comités de Autodefensa y la recuperación del armamento otorgado a dichas organizaciones. Dicha norma se dictó además en el marco de lo dispuesto por el Decreto Supremo 003-2007-DE, que declaró de necesidad pública y preferente interés nacional el esquema de intervención estratégica integral denominado “Una opción de Paz y Desarrollo en Seguridad para el Valle de los ríos Apurímac y Ene-PLAN VRAE”, a través de la puesta en marcha de diversos proyectos y programas de desarrollo de carácter multisectorial.
No obstante, al igual que en años anteriores, los CAD se negaron rotundamente a entregar sus armas, llevando al Comando Conjunto a modificar su posición para conformarse con registrar y mantener cierto control del armamento de estas organizaciones a través de la Dirección de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil – DICSCAMEC, entidad a cargo del Ministerio del Interior. De este modo, una vez más el Estado cedió una vez más a la realidad de las cosas, manteniendo un esquema militarizado en la zona del VRAE.

Finalmente, el tercer proyecto (PL 04596) va a repetir iniciativas de períodos anteriores al buscar otorgarle una subvención económica mensual a favor de los CAD, lo que será rechazado por los mismos fundamentos que sus antecesores; esto es, por la prohibición del Congreso de aprobar proyectos que impliquen iniciativa de gasto público, mostrando con ello una limitación clara desde el Estado para otorgarles algún tipo de apoyo económico abierto y directo a estas organizaciones a pesar de mantenerlas vigentes en zonas como el VRAE, salvo a través de categorías de pobreza o victimización.

3.4. Período 2011-2016: Curiosamente en este período no encontramos iniciativas legislativas referidas a los Comités de Autodefensa, a pesar del apoyo expreso que el gobierno de Humala les brindó a estas organizaciones. Ejemplo de ello fue el anuncio hecho en mayo del 2012 por el entonces ministro de Defensa, José Urquizo, de “reactivar” nuevamente los CAD en el marco de una mayor asignación a las Fuerzas Armadas para la lucha contra el narcotráfico(15), a lo que se sumará la ampliación de la zona del VRAE al incorporar al valle del río Mantaro, definiéndola de manera conjunta como una zona de prioridad nacional para el desarrollo económico, social y de pacificación, mediante Decreto Supremo 074-2012-PCM promulgado el 10 de julio de ese año.

Asimismo, durante la entrega de indemnizaciones a integrantes de CAD que perdieron la vida en acciones contra SL, el presidente Humala se comprometió a apoyarlos en todo lo necesario para que continúen defendiendo a sus comunidades y trabajando por la pacificación nacional, expresando al respecto que “los Comités de Autodefensa fueron un factor fundamental para la derrota del terrorismo (…) el Perú les tiene una gran gratitud, gente humilde, pobre, que son los primeros en poner su gota de sudor y a veces su gota de sangre por defender al país”(16). Cabe agregar que para esa fecha (diciembre del 2012), el entonces ministro de Defensa, Pedro Cateriano, aseguró que existían 6 mil comités de autodefensa reconocidos, con aproximadamente 571 mil integrantes, a los que se venía con productos alternativos a la hoja de coca, becas para sus hijos, obras de desarrollo, y créditos para sus tierras. Sin embargo, como señalamos, ninguna de estas acciones se canalizó a través del Congreso.

3.5. Período 2016-2021: Finalmente, cabe analizar cuáles son los proyectos presentados en el último quinquenio, signado por el conflicto y la crisis política que derivó en la renuncia del presidente Kuczinsky y luego en la vacancia del presidente Vizcarra. Cabe agregar además que al año 2016 ya habían pasado cerca de 30 años desde que fueron creados los Comités de Autodefensa, y 20 años desde que se hicieron los principales estudios sobre estas organizaciones. Por tanto, para este período es visible un vacío de información actualizada sobre los CAD, lo que se traslucirá en los proyectos presentados.

No.	Titulo	Grupo parlamentario	Trámite/Situación actual
00377/2016-CR	Propone modificar el artículo 1 de la Ley 28588, para adicionar el literal d) e incorporar a los miembros de las rondas campesinas, nativas y comités de autodefensa como beneficiarios del Seguro Integral de Salud (SIS).	Iniciativa de la Comisión de Salud	En noviembre del 2016, la Comisión de Salud solicitó el desarchivamiento del PL 351/2011-CR, siendo aprobado por insistencia en junio del 2017. Promulgado como Ley 30602.
00925/2016-CR	Propone modificar el artículo 149º de la Constitución Política del Perú, reconociendo a los Comités de Autodefensa como organizaciones de apoyo de las Comunidades Campesinas y Nativas, para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales consuetudinarias.	Fuerza Popular / Joaquín Dipas Huamán y otros	Presentado en febrero del 2017, en diciembre de ese año recibió dictamen favorable sustitutorio por parte de la Comisión de Constitución y Reglamento. A la espera de debate en el Pleno. Ha recibido diversas adhesiones.
01953/2017-CR	Propone incluir el valor histórico de la lucha contra el terrorismo y el logro de la pacificación nacional a cargo de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional del Perú, Comités de Autodefensa y sociedad civil organizada, en el currículo nacional y en la agenda del bicentenario	Célula Parlamentaria Aprista	Presentado en octubre del 2017, en diciembre de ese año recibió dictamen favorable sustitutorio por parte de la Comisión de Educación, Juventud y Deporte. En espera de debate en el Pleno.
02247/2017-CR	Propone Ley de reconocimiento y funcionamiento de los Comités de Autodefensa.	Nuevo Perú	Presentado en diciembre del 2017, en julio del 2019 recibió dictamen negativo de parte de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas, siendo archivado.
03826/2018-CR	Propone ley que reconoce a los Comités de Autodefensa del VRAEM por su contribución en la pacificación nacional.	Fuerza Popular / Nelly Cuadros Candia	Presentado en enero del 2019 ante la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas. En espera de dictamen.
05424/2020-CR	Proyecto de Ley que reconoce a los comités de autodefensa y desarrollo rural e incorpora en el sistema de seguridad ciudadana	Alianza Para el Progreso /Percy Rivas Ocejo	Presentado en junio del 2020, a inicios de diciembre de ese año recibió dictamen favorable sustitutorio de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas. Integrado al PL 05679, el texto sustitutorio fue aprobado por el Pleno, estando a la espera de su promulgación.
05679/2020-CR	Ley de los Comités de Autodefensa	Fuerza Popular / Valeria Valer Collado	Presentado en julio del 2020, cuenta con dictamen favorable de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas. Integrado al PL 05424, el texto sustitutorio fue aprobado por el Pleno, estando a la espera de su promulgación.

Fuente: Portal web del Congreso. Elaboración propia.

Como se aprecia, en contraste con el vacío legislativo del período anterior, en éste encontramos siete (07) proyectos de ley referidos a los Comités de Autodefensa, de los cuales hasta fines del 2020 solo uno (PL 00377/2016) había sido promulgado como Ley 30602, buscando cubrir en realidad un vacío legislativo anterior, calificando expresamente a los CAD -junto con otras organizaciones como las rondas campesinas- como sujetos de protección prioritaria en el sistema de salud peruano.

Con respecto a los otros seis proyectos, estos pueden ser divididos en tres grupos. Un primer grupo, que incluye al PL 01953/2017y al PL 03826/2018, continúan con la postura vista en períodos anteriores de reforzar el capital simbólico de los CAD, sea reconociendo su contribución a la pacificación nacional en zonas como el VRAEM, sea incluyendo su aporte a dicho proceso dentro del currículo nacional y en la agenda del bicentenario. Es claro entonces que estos proyectos siguen apelando al pasado histórico de los CAD para justificar y legitimar su permanencia dentro de un contexto democrático, tendencia presente a lo largo de los períodos bajo análisis, además de invisibilizar los excesos cometidos y su carácter paramilitar.

En un segundo grupo se ubican los PL 00925/2016-CR y 05424/2020-CR, que apuntan a otorgarles a los CAD atribuciones propias de otras organizaciones como las rondas campesinas, manteniendo una “confusión” vigente desde el fujimorismo y que incluso fue recogida por la CVR . Como señalan Guevara Gil y Ramos Arce, esta confusión nació de un objetivo político, como fue poner a las rondas campesinas autónomas, surgidas en 1976 en el norte del país y que también jugaron un papel importante frente a la subversión, bajo el control de las Fuerzas Armadas, propuesta que no prosperó(17). Sin embargo, incluso en un sector de la academia esta confusión entre rondas campesinas y comités de autodefensa se ha mantenido (ver Korsbaek, 2011), lo que ha sido utilizado por la clase política para fundamentar iniciativas de ley como las señaladas, a pesar de las claras diferencias estructurales y organizativas entre CAD y rondas campesinas (al respecto ver Rodríguez Aguilar, 2007).

Con relación al PL 00925/2016-CR, por ejemplo, este no solo busca darle un marco legal a los CAD sino incluso brindarles un reconocimiento constitucional, incluyéndolos dentro del artículo 149º de la Constitución, que reconoce funciones jurisdiccionales especiales de tipo consuetudinario a las comunidades campesinas y nativas con apoyo de las rondas campesinas, ubicando igualmente a los Comités de Autodefensa como órganos de apoyo de la jurisdicción especial indígena. Cabe señalar, sin embargo, que esta inclusión llevaría a que se reconozca a los CAD funciones jurisdiccionales autónomas, tal como se viene reconociendo a las rondas campesinas merced al Acuerdo Plenario N°1-2009/CJ-116 de la Corte Suprema de Justicia(18).

Por su parte, el PL 05424/2020-CR apunta a integrar a los CAD no solo en los Comités Distritales y Provinciales de Seguridad Ciudadana -derecho que ya tienen las rondas campesinas en virtud a la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana- sino incluso contar con un representante ante el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), asignándoles para ello diversas competencias en materia de seguridad y lucha contra la delincuencia. Asimismo, el proyecto incluye como novedad darle a los CAD atribuciones vinculadas al “desarrollo rural”, incluyendo la facultad de ejecutar proyectos de carácter productivo, de conservación y protección del medio ambiente y otros similares a través de fondos públicos, recogiendo una tendencia mostrada por gobiernos anteriores, como vimos arriba.

Finalmente, en un tercer grupo se ubican los PL 02247/2017-CR y 05679/2020-CR, que vienen de bancadas ideológicamente opuestas pero que comparten un rasgo que las destaca frente a las iniciativas legislativas antes mencionadas, como es la búsqueda de un reconocimiento legal abierto y expreso de los CAD como organizaciones paramilitares(19); esto es, como organizaciones que pueden portar y usar armas de fuego para cumplir tareas de lucha contra el terrorismo, contra el narcotráfico y la delincuencia. En ambos casos, la justificación para este reconocimiento se articula alrededor de tres conceptos: el de “seguridad ciudadana”, el de “defensa de la democracia” y el “desarrollo rural”, por lo que cabe poner mayor atención a estas iniciativas legislativas.

Con relación al PL 05679-/2020-CR, este reproduce buena parte del Decreto Legislativo 741, siendo así una suerte de “versión actualizada del mismo”, incluyendo como mayor aporte el control que se le da a la Policía Nacional, a través de sus comisarías sectoriales, para el funcionamiento de los CAD, pero manteniendo las atribuciones de las Fuerzas Armadas en materia de admisión, capacitación y acreditación de los Comités de Autodefensa, así como para la autorización de entrega y registro de armas. Asimismo, incluye expresamente la obligación del Estado de brindar defensa legal a sus miembros “cuando se encuentren comprendidos o involucrados en investigaciones o denuncias ante el Ministerio Público o procesos judiciales ante el Poder Judicial, por la presunta comisión de delitos cometidos en el cumplimiento del servicio encomendado por el Comando respectivo” (art. 7º).

Por su parte, el PL 02247/2017-CR, presentado por la bancada izquierdista de Nuevo Perú, buscaba otorgarle a los CAD funciones en materia de seguridad ciudadana, prevención del delito y mantenimiento del orden público en apoyo de la Policía Nacional, pero también en la prevención y solución de conflictos en apoyo a la jurisdicción comunal y la justicia de paz, incluyendo incluso la posibilidad de detener temporalmente a las personas. Asimismo, el proyecto mantiene la atribución de los CAD de portar y usar armas en el cumplimiento de sus funciones, señalando como único límite el ser usadas exclusivamente para su “legítima defensa” y estar debidamente registradas, siendo individual y colectivamente responsables de su control y mantenimiento. Otro aspecto a resaltar es el poder recibir apoyo económico de diversas fuentes, incluyendo municipios, gobiernos regionales, del Ministerio del Interior e incluso de fuentes privadas.

Sin embargo, a diferencia del modelo vigente, este proyecto postulará que los CAD ya no sigan subordinados a las Fuerzas Armadas, al proponer que los Comités de Autodefensa se conformen a partir de la decisión calificada en asamblea comunal para su aprobación y reconocimiento (arts. 6º y 11º). Curiosamente, este punto será el más cuestionado en el dictamen de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas, al señalar que esta “autonomía” de los CAD “implicaría que obtengan personería jurídica, y pierdan el control del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y los comandos operacionales, que es el objeto por el cual fueron creados”, agregando que ellos les permitiría “la capacidad de adquirir armamento (…)[poniendo] en peligro la tranquilidad interna del país” (p. 10). A ello añade otros considerandos que, como veremos, no van a ser tomados en cuenta en el proyecto recientemente aprobado en el Congreso, lo que expresa una gran contradicción sobre la postura de este poder hacia los Comités de Autodefensa.

4. Las dos caras de Jano: La opción por un modelo paramilitar “de desarrollo rural”

El 22 de abril del 2021, y de manera casi sorpresiva, el Pleno del Congreso aprobó un texto sustitutorio que integra los PL 05679/2020-CR y 05424/2020-CR, formulado por la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas y aprobado por mayoría mediante Dictamen 36-2020-2021-CDNOIDLAD-CR del 7 de diciembre del 2020. Curiosamente, el proyecto sustitutorio fue dispensado de segunda votación, mostrando con ello cierta premura para su aprobación, si bien hasta el cierre del presente trabajo el proyecto no ha sido enviado al Ejecutivo para su rúbrica y promulgación.

Lamentablemente, el texto sustitutorio no solo mantiene varias imprecisiones y vacíos ya identificados en los proyectos originales, sino también los rasgos principales del modelo paramilitar de los Comités de Autodefensa presentes en el Decreto Legislativo 741, a pesar de su cambio de denominación al de “Comités de Autodefensa y Desarrollo Rural”, buscando con ello afirmar que sus funciones no se limitarán a la lucha contra el terrorismo o el narcotráfico, sino también “procurar el desarrollo sostenible en su ámbito de influencia en coordinación con la municipalidad de la jurisdicción que corresponda” (art. 2º). Los artículos que recogen este carácter paramilitar son los siguientes:

–  La acreditación de los CAD sigue a cargo del Comando Conjunto de los Fuerzas Armadas, si bien se agrega que dicha acreditación se hará en coordinación con la Policía Nacional del Perú (PNP) y los gobiernos regionales y locales (art. 4º).

–  El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas define los procedimientos de incorporación a los CAD, precisando que ello se hará de manera voluntaria y no obligatoria (art. 7º). Sin embargo, el artículo 14º dispone que en el caso de jóvenes en edad militar, su participación en los CAD puede ser convalidada como servicio militar voluntario, de acuerdo a las disposiciones que se dicten para tal efecto.

–  El funcionamiento de los CAD es determinado por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas en aquellas zonas declaradas en estado de emergencia, en cuyo caso su labor está orientada prioritariamente a apoyar a las Fuerzas Armadas en el logro de sus objetivos (art. 6.2., inciso g).

–  El Ministerio de Defensa autoriza el tipo de armas de uso civil que los CAD pueden adquirir, sea por compra o donación, sustrayendo esta atribución de las entidades competentes como la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil-SUCAMEC (art. 8.1). Asimismo, el Comando Conjunto administra el registro de las armas de los CAD, limitando la labor de la SUCAMEC a “brindar las facilidades” para el registro y control de armas por parte de dicha entidad militar (arts. 8.1 y 8.3).

–  Con respecto a sus funciones generales, el artículo 11º inciso h) dispone que en los distritos y provincias declarados en estado de emergencia, los CAD realizan actividades de autodefensa de su comunidad, en coordinación previa con la PNP o las Fuerzas Armadas. Entre estas actividades se encuentran las de control, prevención, vigilancia, patrullaje y persecución de la delincuencia común, tráfico ilícito de drogas y terrorismo, detener a sus integrantes y ponerlos a disposición de la PNP, Fuerzas Armadas o autoridades jurisdiccionales correspondientes, poniendo como única condición que éstas se ejercen previa instrucción y certificación expedida por la PNP o las Fuerzas Armadas, según corresponda.

– Finalmente, el Comando Conjunto y/o el Ministerio de Defensa tiene a su cargo la capacitación de los miembros de los CAD en el uso legítimo y apropiado de sus armas de fuego, atribución que es compartida con el Ministerio del Interior y la PNP (arts. 8.4 y 9º).

A nuestro entender, estos rasgos propios de una organización paramilitar buscan ser “suavizados” en el proyecto mediante el otorgamiento de atribuciones y competencias a otros órganos del Estado, como la PNP y las municipalidades, sobre las funciones que se le asignan a los CAD en materia de seguridad ciudadana y desarrollo rural, respectivamente. Sin embargo, como muestran los cuadros siguientes, las capacidades que se le dan a estos órganos son bastante limitadas:

Funciones y mecanismos de control de los CAD en materia de seguridad ciudadana

Funciones asignadas a los CAD

Funciones a cargo del Ministerio del Interior y/o la PNP

Apoyan a la PNP en el control del orden interno y la lucha contra la inseguridad ciudadana en las zonas rurales (art. 6.2., inciso a). Realizan de forma organizada y planificada actividades de apoyo y prevención en materia de seguridad ciudadana en el perímetro de su comunidad (art. 6.2., inciso b). Apoyan a las autoridades de su comunidad o localidad en acciones de seguridad y vigilancia (art. 6.2., inciso c). Desarrollan acciones de prevención de la delincuencia común, el tráfico ilícito de drogas y el terrorismo (art. 11, inciso a). Denuncian la corrupción social e institucional ante las autoridades competentes (art. 11, inciso b). Denuncian los actos delictivos y delitos flagrantes ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes (art. 11, inciso c). En coordinación con la PNP, apoya en las acciones de recuperación y requisa de bienes robados, armamentos ilegales, tierras usurpadas, drogas e insumos químicos no autorizados, debiendo entregarlos a las autoridades jurisdiccionales competentes (art. 11, inciso d). En coordinación y apoyo a la PNP, desactiva pandillas juveniles o barriales, u otras organizaciones delictivas, mediante la detención y entrega de sus integrantes a las autoridades jurisdiccionales competentes (art. 11, inciso e). Asume la defensa de los derechos humanos de la familia, de la mujer, del niño, adolescente y adulto mayor (art. 11, inciso f). Realiza rondas y patrullajes comunales en coordinación y apoyo a la PNP (art. 11, inciso i).

Apoya a las Fuerzas Armadas en la acreditación de los Comités de Autodefensa y Desarrollo Rural (art. 4º). Autoriza a los CAD, a través del Ministerio del Interior, la adquisición de armas de uso civil por compra o donación, por parte del Estado o particulares, las que solo pueden ser usadas en apoyo a la PNP en seguridad ciudadana (art. 8.2). Ejerce control y supervisión de su funcionamiento a través de las comisarias sectoriales (art. 6.1). Capacita a los CAD en materia de prevención, seguridad ciudadana, seguridad pública, resguardo, arresto ciudadano, intervención, reducción, uso de la fuerza pública y uso legítimo de armas de fuego (art. 9º).

Con respecto a la seguridad ciudadana, podemos ver en primer lugar que los CAD podrán desarrollar funciones tanto de manera autónoma -como realizar acciones de prevención, seguridad, vigilancia, denuncia y defensa de derechos de grupos vulnerables- como en “apoyo” y “coordinación” con la PNP, lo que no implica necesariamente una “subordinación” a la Policía Nacional, a diferencia de lo que sí se señala expresamente respecto a las Fuerzas Armadas en estados de emergencia. Esto último entra además en contradicción con la personería jurídica como “organizaciones civiles y democráticas” que se les brindaría a los CAD (art. 3.1).

En segundo lugar, para mantener el control de las acciones de los CAD, el proyecto solo otorga al MININTER y la PNP dos mecanismos directos: la autorización para la compra o donación de armas de fuego, y el control de su funcionamiento mediante las comisarías sectoriales(20). Sobre lo primero, el proyecto deja en claro que dicha autorización solo se aplica respecto de aquellos CAD que actúan en situación de normalidad, si bien bastaría que la zona sea declarada en emergencia para que dicha autorización pase a manos de las Fuerzas Armadas; además, ésta mantiene el registro de todo tipo de armamento y no el órgano competente del sector Interior, como es la SUCAMEC. Finalmente, Asimismo, no se establecen disposiciones sobre qué medidas, procedimientos o sanciones se aplicarían en caso de un uso indebido o excesivo de estas armas, lo que se deja para ser regulado en el reglamento respectivo.

Con respecto al control a cargo de las comisarías sectoriales, si bien éstas suelen tener un mayor número de personal y capacidad logística que una comisaría básica o rural para realizar sus funciones, suelen tener un ámbito territorial bastante amplio por cubrir, por lo que difícilmente podrían asumir un control efectivo sobre las acciones de los CAD, especialmente en el uso de sus armas. En tal sentido, un vacío del proyecto es la definición de mecanismos a través de los cuales se ejercerá dicho control policial, siendo necesario para ello la formación de unidades especializadas debidamente equipadas.

En tercer lugar, la incorporación de los CAD en los Comités de Seguridad Ciudadana (CSC) en sus diferentes niveles (distrital, provincial, regional y nacional)(21) no implica un control adicional sobre la actuación de dichas organizaciones. Como se sabe, los CSC son principalmente espacios de coordinación liderados por la autoridad municipal, los que tienen a su cargo formular y evaluar los planes, programas, proyectos y directivas de seguridad ciudadana, y ejecutarlos en sus respectivas jurisdicciones, en el marco de la política nacional diseñada por el CONASEC. En tal sentido, cada integrante ejecuta los programas a su cargo de manera autónoma, por lo que estos Comités servirían más como fuentes de ingreso que como entidades de control, salvo en materia de gestión del presupuesto que se asignaría a los CAD.

Finalmente, el problema más grave en este rubro es la superposición que el proyecto genera, tanto a nivel territorial como funcional, respecto a organizaciones como las rondas campesinas. A nivel territorial, el proyecto señala que los CAD se organizan en el ámbito de las comunidades campesinas, nativas y centros rurales del país (art. 1º), ámbito que también es señalado por la Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas y su reglamento(22), mientras que a nivel funcional el proyecto no solo otorga a los CAD funciones similares a las de las rondas campesinas, sino incluso más amplias, dado que a diferencia de aquellas, los CAD podrán actuar en materia de narcotráfico -incluso requisando bienes, armas e insumos-, así como en la desactivación de pandillas y organizaciones criminales, teniendo la facultad de “detención” de sus integrantes(23).

En tal sentido, lo señalado en el artículo 6.1. del proyecto, en el sentido de que el ámbito de acción de los CAD no debe superponerse “con el espacio de otras organizaciones civiles de similar finalidad”, no puede ser tomado como una limitación allí donde ya existan rondas campesinas. Ello porque los CAD pueden alegar que ambas organizaciones no tienen la misma finalidad, tanto por su definición como organizaciones de “autodefensa contra el terrorismo”, como por las atribuciones que se le otorgan en materia de desarrollo rural, las que no forman parte del marco funcional de las rondas campesinas. Peor aún, a diferencia de éstas, la conformación de un CAD no requiere de un acuerdo previo de la comunidad o de la sujeción a sus estatutos o formas de autoridad, bastando que se ajusten a los criterios y procedimientos fijados por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, como vimos arriba.

Funciones y mecanismos de control de los CAD en materia de desarrollo rural

Funciones asignadas a los CAD

Funciones a cargo de las municipalidades provinciales y/o distritales

Pueden constituirse en Núcleos Ejecutores, para participar en proyectos de infraestructura social básica, productiva o natural, o en el mantenimiento de los mismos en el ámbito de su localidad o comunidad, conforma a la Ley 31015 (art. 10.2). Participan activamente en el desarrollo sostenible de su comunidad o localidad, en coordinación con sus autoridades y de la municipalidad de su jurisdicción (art. 6.2., inciso d). Participan en la formulación de planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos, y fiscalizar su ejecución física y financiera (art. 6.2., inciso e). Apoyan en actividades de limpieza pública, conservación de parques y jardines, centros históricos, monumentales y recreacionales (art. 6.2., inciso f). Proponen proyectos sociales de inversión pública, proyectos productivos, conservación y protección del medio ambiente y la biodiversidad, conforme a los planes de desarrollo local concertados (art. 10.1).

Administrar el registro local de los CAD que funcionen en su ámbito territorial correspondiente, el que debe incluir la relación de sus miembros activos, debidamente identificados y acreditados, así como su sede institucional (art. 5.1.y 5.2). Otorgar subvenciones económicas a los CAD de acuerdo a su disponibilidad presupuestal, así como registrar a las entidades privadas que realicen donaciones a favor de los CAD.

Con respecto a las funciones de desarrollo rural que tendrían los CAD, éstas son igualmente amplias, siendo la principal de ella la posibilidad de constituirse como núcleos ejecutores conforme a la Ley 31015, Ley que autoriza la ejecución de intervenciones en infraestructura social básica, productiva y natural, gracias a lo cual podrán acceder a recursos públicos e incluso a financiamiento externo(24), para la realización de proyectos de inversión de diverso tipo en sus localidades y comunidades.

Sin embargo, esta atribución genera nuevamente -al igual que en materia de seguridad ciudadana- una superposición de funciones que puede conllevar a múltiples problemas. Y es que, de acuerdo a la mencionada ley y su reglamento, los Núcleos Ejecutores pueden constituirse sobre la base de diversas organizaciones, como los comités de usuarios de riego, comisión de usuarios, juntas de usuarios de riego, organización de productores, comunidades campesinas o nativas, municipalidades de centros poblados, u otras similares. En tal sentido, existiendo ya una diversidad de entidades de carácter rural que pueden actuar como núcleos ejecutores, cabe preguntarse cuál es el sentido de agregar una más, máxime cuando los CAD no tienen competencia directa sobre recursos naturales o comunales.

Este escenario se agrava cuando vemos que las posibilidades de control de las municipalidades sobre los CAD son aún menores que las de la PNP, ya que éstas se limitan a administrar el registro de los CAD que se ubiquen en sus jurisdicciones -sin dejar en claro si pueden hacer alguna observación a las solicitudes que se presenten-, así como el registro de las entidades privadas que realicen donaciones (sea en dinero, armas u otro tipo de recurso) a los CAD, sin que se establezca tampoco si puede negar dicha inscripción en caso de detectar, por ejemplo, algún conflicto de intereses o indicios de que dicha donación puede provenir de fondos obtenidos de manera ilícita. Finalmente, este registro municipal no tiene carácter constitutivo, dado que el registro que les da dicho carácter es el que deben hacer ante la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP).

En resumen, lo que nos presenta el proyecto sustitutorio aprobado por el Congreso es una suerte de modelo “híbrido” de Comités de Autodefensa de dos caras: por un lado, nos muestra Comités que siguen siendo conformados de acuerdo a una lógica paramilitar, cuyo control es compartido en parte con el Ministerio del Interior para darle un matiz más democrático aunque sin dejar de lado su rasgo principal, como es la facultad de uso de armas de fuego; mientras de otro lado tenemos Comités que son formalizados como “asociaciones civiles” orientadas al desarrollo rural(25), con capacidad de gestión de recursos públicos pero con una baja capacidad de control por parte de las municipalidades, donde el riesgo principal se centra en que parte de dichos recursos puedan ser orientados a cumplir con sus funciones de autodefensa.

5. Los cuestionamientos al modelo “sustitutorio” de Comités de Autodefensa

Los cuestionamientos a este modelo “híbrido”, sin embargo, han estado puestos principalmente en el mantenimiento del carácter paramilitar de los CAD, tal como se trasluce de los comunicados y pronunciamientos hechos por diversas organizaciones sociales, especialmente de carácter indígena. Así, en carta remitida al Ejecutivo el 28 de abril, la Organización de Mujeres Indígenas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA) solicitaron que el proyecto de ley sea observado por ser un proyecto inconsulto “que vulnera los derechos de los pueblos indígenas y pone en riesgo la pervivencia de su autonomía organizativa”, entre otros puntos.

Posteriormente, mediante comunicado público de fecha 03 de mayo del 2021, diversas organizaciones indígenas denunciaron que la implementación de la ley llevaría a una “militarización de los territorios indígenas”(26), señalando las siguientes objeciones:

–  El proyecto es inconstitucional y contrario a convenciones internacionales como el Convenio 169 OIT, porque promueve en territorios de comunidades campesinas y nativas una forma de organización armada, que no es parte de su estructura orgánica y compite con las autoridades comunales y las rondas campesinas.

–  Vulnera la autonomía y libre determinación comunal, su derecho a la función jurisdiccional y su derecho a la integridad.

–  No ha sido objeto de consulta previa, pese a afectar derechos de los pueblos indígenas u originarios.

–  Abre la posibilidad de enfrentamientos internos, con la gravedad de que los CAD estarán armadas y contarán con la asesoría legal gratuita de los Ministerios de Defensa e Interior en caso de abusos o excesos.

–  Se cuestiona el hecho de que, a pesar de que la CVR identificó diversos casos de abusos y crímenes cometidos por los CAD en el período del conflicto armado interno, no se halla hecho nada por investigar y sancionar a los responsables.

Este rechazo llevó incluso a una movilización ante la sede del Congreso de la República realizada el 06 de mayo, donde las organizaciones participantes no solo exigían que se revise la aprobación del proyecto hecha por el Pleno en nueva votación, sino que se priorice la aprobación de la Agenda Legislativa del Bicentenario de los Pueblos Indígenas y Afroperuanos, agenda que incluye una serie de iniciativas legislativas presentadas por organizaciones indígenas, como la Ley de Reconocimiento Pleno y Registro de Personalidad Jurídica de Pueblos Indígenas u originarios, y pueblos afroperuanos, así como la Ley de Titulación de la Propiedad Territorial de Pueblos, la Ley de Coordinación Intercultural y la Ley que Concede Amnistía a las autoridades y miembros de pueblos indígenas, comunidades campesinas, nativas, rondas campesinas y rondas urbanas, perseguidos por la aplicación de sus derechos jurisdiccionales. Cabe agregar que como resultado de esta acción, voceros de diferentes partidos políticos acordaron convocar a un “Pleno de Pueblos y Ambiente” para los días 3 y 4 de junio.

Cabe señalar, sin embargo, que el proyecto no solo cuenta con el rechazo de las organizaciones indígenas sino también de algunas entidades del Ejecutivo, las que emitieron opinión técnica en contra respecto de los PL 05424/2020-CR y 05679/2020-CR, las que fueron sustentas incluso en una reunión virtual llevada a cabo con la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas. En el caso del Ministerio del Interior, por ejemplo, se sustentó el riesgo de que se constituya una organización armada paralela a la Policía Nacional del Perú y las Fuerzas Armadas o una suerte de policía local militarizada a cargo de los alcaldes, además de que los CAD no cuentan con representaciones a nivel nacional, por lo que no cabía darles un asiento en el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, estos argumentos no fueron tomados en cuenta por el dictamen final de dicha Comisión.

Finalmente, en la emisión de su dictamen se aprecia una contradicción de la Comisión de Defensa Nacional respecto a otros dictámenes previos, como el emitido respecto al PL 02247/2017-CR, en el cual objetaban que se busque otorgarle personería jurídica a los CAD -lo que, como hemos visto, se les otorgó en el texto sustitutorio- así como atribuciones para adquirir armamento de manera particular, lo que se también fue incluido en el proyecto final. Todo ello muestra, así, la poca consistencia interna del proyecto aprobado por el Pleno, por lo que es muy probable que el mismo sea observado por el Ejecutivo.

6. Algunas conclusiones preocupantes

A pesar de esta oposición, el contexto político que vive actualmente el país puede llevar a un giro en esta corriente contraria al proyecto de reconocimiento de los Comités de Autodefensa y Desarrollo Rural, de darse la victoria de Fuerza Popular en la segunda vuelta electoral, accediendo con ello al Ejecutivo y a mantener una mayoría en la composición del nuevo Congreso.

Por un lado, este giro se fundamenta en que uno de los proyectos fue presentado por esta agrupación política, por lo que cabe esperar que mantengan su postura frente al contenido del mismo, más aún cuando su posición se vea legitimada por el voto popular. Por otro lado, parece claro que el proyecto permitiría al nuevo gobierno contar con un mecanismo legal no solo para la lucha contra los remanentes de SL y del narcotráfico en el VRAEM, sino para mantener un control sobre sus opositores políticos en el interior del país, considerando las acusaciones de “comunismo” y “terrorismo” que viene haciendo Fuerza Popular y sus aliados en la actual campaña electoral.

Esta idea se fundamenta además en las declaraciones públicas hechas el 01 de mayo por dirigentes de los CAD del VRAEM(27), en el sentido de que fueron ellos y no las rondas campesinas del norte las que combatieron contra SL y aportaron a la pacificación del país, mostrando no solo la continuidad de un discurso contrario a las rondas campesinas ya expresado a inicios de la década pasada, sino que además expresa claramente el mantenimiento de su lógica de guerra, al declararle la guerra “a todos aquellos que promuevan el caos social y económico”, siguiendo un discurso similar al sostenido por Fuerza Popular y sus aliados.

En tal sentido, la aprobación final del proyecto de ley a favor de los CAD no solo expresaría la incapacidad del Estado y de sus fuerzas del orden para hacer frente al terrorismo o el narcotráfico en zonas como el VRAEM, o para avanzar en la desmilitarización del país, sino más bien a legitimar una alianza política en desmedro tanto de diversas organizaciones indígenas y ronderas, sino de otras fuerzas políticas que se opondrían a las políticas neoliberales de un gobierno fujimorista.

De producirse ello, es claro que los CAD dejarían de ser meros “defensores de la democracia” en un sentido simbólico, para pasar a ejercer diversas funciones que les permitirían introducirse y controlar múltiples aspectos de la vida de las comunidades, desde el manejo de conflictos interpersonales y familiares, la ocurrencia de faltas y delitos, la promoción de valores conservadores y los objetivos de desarrollo social y económico, sin mayor capacidad de supervisión y control por parte de otros poderes locales como alcaldes, comisarios, autoridades políticas y las propias autoridades comunales.

Bajo este panorama, el proyecto de ley es solo expresión de un proceso social y político mucho más peligroso, que cuestiona directamente la vigencia de un Estado constitucional y democrático de derecho en el país, no solo por la legitimidad que le brinda a un modelo paramilitar sino porque apunta a un proceso de militarización de la vida de las comunidades campesinas y nativas y las áreas rurales del país. Cabe esperar entonces un esfuerzo por parte de las fuerzas democráticas no solo para que el proyecto de ley no prospere y quede en una mera intención, sino también para hacer frente al proceso de militarización que dicho proyecto expresa, sea a través de los mecanismos constitucionales y legales que correspondan, como a través de una política decidida por darle un nuevo giro al proceso de pacificación nacional, que refleje los principios democráticos que se requiere asentar en el Perú de cara al bicentenario.

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Normatividad revisada
– Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas.
– Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y sus modificatorias.
– Ley 28592, Ley que regula la creación del Consejo de Reparaciones y el Registro Único de Víctimas.
– Decreto Legislativo 741, que reconoce a los Comités de Autodefensa como organizaciones de la población para desarrollar actividades de autodefensa de su comunidad.
– Decreto Supremo 077-92-DE, Reglamento de Organización y Funciones de los Comités de Autodefensa.
– Dictamen 36-2020-2021-CDNOIDALD-CR, de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas.

 

Notas:
Ponencia presentada en el Encuentro virtual: Vigilantismo y violencias colectivas en Latinoamérica, llevado a cabo los días 11, 12, 18 y 19 de marzo de 2021, organizado por el Grupo de Trabajo CLACSO Vigilantismo y violencia colectiva. Revisada y actualizada al 10 de mayo del 2021.

(1) Para una reflexión similar sobre los procesos de legalización del paramilitarismo, ver Centro Nacional de Memoria Histórica de Colombia, 2018.

(2) Seguimos aquí la definición de López y Rivas, quien define a los grupos paramilitares como “aquellos que cuentan con organización, equipo y entrenamiento militar, a los que el Estado delega el cumplimiento de misiones que las fuerzas armadas regulares no pueden llevar a cabo abiertamente, sin que eso implique que reconozcan su existencia como parte del monopolio de la violencia estatal. Los grupos paramilitares son ilegales e impunes porque así conviene a los intereses del Estado. Lo paramilitar consiste, entonces, en el ejercicio ilegal e impune de la violencia del Estado y en la ocultación del origen de esa violencia”. Ver López y Rivas, 2013.

(3) Como recoge Del Pino para el caso del Valle del Río Apurímac, entre 1985 y 1987 la indiferencia del Estado y de las FFAA frente a las matanzas de integrantes de las organizaciones de autodefensa a manos de Sendero Luminoso llevaron a los éstos “a establecer alianzas con el narcotráfico, a cambio de armas y recursos, con los cuales a la vez que derrotaron a los grupos armados, mantuvieron “limpia” la zona de la presencia de policías y militares.  En medio de las adversidades de la guerra y la pobreza surgió esta alianza peligrosa entre ronderos, cocaleros y narcotraficantes, en la cual estos últimos terminaron financiando la lucha contra SL” (1996: 119).

(4) El Decreto Legislativo 1136, dictado el 10 de diciembre del 2012, estableció expresamente como una de las funciones del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas el organizar y supervisar los Comités de Autodefensa y trabajar con ellos (artículo 4º, inciso 20).

(5) Cabe precisar que, en el caso de Piura o Tumbes, los números incluidos por Castañeda García pueden no estar referidos a Comités de Autodefensa propiamente dichos sino a rondas campesinas que fueron registradas como tales en el marco de la emite el Decreto Supremo 002-93-DE/CCFFAA, que dispuso dejar sin efecto el Reglamento de la Ley 24571 -Ley de Rondas Campesinas- obligando a éstas a adecuar su organización y funciones al de los Comités de Autodefensa. Esto se colige del hecho de que, a diferencia de los CAD de otras zonas, en estos departamentos no se registra la entrega de armas, al igual que en el caso de Loreto. De ser así, para esos años el número de CAD sería mucho menor, sumando algo más de 3,800 organizaciones.

(6) Sin embargo, la propia CVR va a señalar sobre esa cifra que ella “incluye también a muchas rondas campesinas norteñas de Cajamarca y Piura que surgieron a comienzos de los ochenta principalmente como mecanismo de defensa contra el abigeato y que, por lo general, no están armadas. Por lo tanto, es difícil establecer siquiera una aproximación sobre el número actual de CAD”.

(7) Al respecto, los argumentos utilizados por los integrantes de los CAD para oponerse a la entrega de sus armas son diversos. Por un lado, como señala la CVR, para algunos la posesión de sus armas se ha convertido en parte de su identidad: “algunos dicen quitarnos los armamentos sería como quitarnos nuestro documento de identidad, así dicen, ¿no?”. Por otro lado, como señaló un “rondero” del Tulumayo, las armas les dan la posibilidad de ser escuchados y plantear sus demandas al Estado: “al menos nos escuchan cuando vamos a reclamar”. Finalmente, otros consideran que las mismas es parte de la indemnización que les debe el Estado por su aporte a la pacificación del país.

(8) Acta del I Encuentro Regional de Comités de Autodefensa, Huanta, 11 de mayo 2002, recogida en CVR, 2003: 457.

(9) Por su parte, el Informe Final de la CVR recoge también la opinión del entonces jefe político militar de Ayacucho en 1982, General EP Howard Rodríguez, quien afirmó que con los entonces denominados Defensa Civil Antisubversiva (DECAS), “estaríamos promoviendo la creación de un ejército paralelo al nuestro. Provocaríamos una enorme contradicción: por un lado, el Estado con sus propios mecanismos de defensa, es decir, las fuerzas del orden, y, por otro lado, las rondas civiles con armas de guerra, un estamento paralelo que no está contemplado en la Constitución [Política]. Las consecuencias de aceptar este pedido serían imprevisibles. Aceptarlo sería reconocer la incapacidad del Estado para defenderse a través de los mecanismos que establece la Constitución” (CVR, p. 445).

(10) Cabe señalar que mediante Resolución Defensorial 55-DP-2000 del 8 de noviembre del 2000, la Defensoría del Pueblo recomendó igualmente extender el alcance de los beneficios indemnizatorios a los integrantes de las rondas y comités de autodefensa víctimas del terrorismo a la par que flexibilizar el trámite de sus solicitudes de reparación.

(11) El artículo 10° del Reglamento de Organización y Funciones de los Comités de Autodefensa, aprobado por Decreto Supremo 077/DE-92 del 19 de octubre de 1992, disponía que en caso de muerte, lesiones o invalidez derivadas de un enfrentamiento con terroristas, el integrante del CAD o sus deudos podían solicitar la atención preferente del Estado, a través de ayuda asistencial, indemnizaciones o pensión por muerte o invalidez, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Posteriormente, mediante Decreto Supremo 068/98-DE/SG del 27 de diciembre de 1998, se fijaron los montos de las indemnizaciones a ser entregadas, con cargo al presupuesto aprobado para tal efecto por el Ministerio de Defensa.

(12) “MINISTRO DE DEFENSA, LORET DE MOLA, REACTIVA LOS COMITÉS DE AUTODEFENSA”. Video del Centro de Información para la Memoria Colectiva y los Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo. Ver: https://lum.cultura.pe/cdi/video/ministro-de-defensa-loret-de-mola-reactiva-los-comit%C3%A9s-de-autodefensa.

(13) Dicha ley incorporó así en el artículo 1º de la Ley 28588 como grupos de carácter prioritario a ser incorporados en el SIS a los “miembros de las rondas campesinas y nativas debidamente acreditadas e inscritas en el Registro dispuesto por la Ley 27908 y su reglamento, y Comités de Autodefensa”.

(14) Así, de acuerdo a la Exposición de Motivos del proyecto, 1,500 integrantes de los CAD habrían sido asesinados como producto de la lucha antiterrorista; sin embargo, a diferencia de las cifras referentes a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, no se incluye data sobre el número de heridos o discapacitados.

(15) “Anuncian reactivación de comités de autodefensa para combatir a Sendero”. Diario La República, 16 de mayo del 2012. Ver: https://rpp.pe/politica/actualidad/anuncian-reactivacion-de-comites-de-autodefensa-para-combatir-a-sendero-noticia-482685

(16) “Gobierno ratificó respaldo a labor de Comités de Autodefensa en lucha contra terrorismo”. Diario La República, 19 de diciembre del 2012. Ver: https://andina.pe/agencia/noticia-gobierno-ratifico-respaldo-a-labor-comites-autodefensa-lucha-contra-terrorismo-440514.aspx.

(17) El Decreto Supremo No. 002-93-DE/CCFFAA, dictado durante el régimen fujimorista, disponía expresamente que las Rondas Campesinas adecuen su organización y funciones al de los Comités de Autodefensa, lo que fue rechazado por las rondas campesinas. Posteriormente esta norma quedó sin efecto con la promulgación de la Ley No. 27908, Ley de Rondas Campesinas, en enero del 2003.

(18) Sobre los alcances de este Acuerdo Plenario consultar La Rosa Calle y Ruiz Molleda, 2010; Quiroz y Bazán Cerdán, 2017. Otra norma relevante al respecto es el artículo 18º, inciso 3 del Código Procesal Penal, que estipula que las autoridades del sistema penal no pueden intervenir cuando ya han ejercido su competencia las autoridades comunales, de acuerdo al artículo 149 de la Constitución. Ver al respecto Ardito Vega, 2010.

(19) Como es previsible, ninguno de los proyectos hace mención al término “paramilitar”, pero su contenido incluye claramente las características propias de estos grupos, de acuerdo a lo propuesto por López y Rivas, 2013.

(20) Conforme al glosario de términos del INEI, el término “Comisaría Sectorial” corresponde a la comisaría que agrupa a varias comisarías básicas o especializadas, por cercanía, operatividad policial y accesibilidad entre ellas. Usualmente tienen un carácter provincial.

(21) Esto merced a lo dispuesto en la Única Disposición Complementaria Modificatoria del proyecto aprobado, que modifica los artículos 7º, 14º, 15º y 16º de la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.

(22) El artículo 2º del Reglamento (D.S. 035-2003-JUS) es más preciso al respecto, al establecer que “son Rondas Campesinas, las organizaciones sociales integradas por pobladores rurales, así como las integradas por miembros de las comunidades campesinas, dentro del ámbito rural. Son Rondas Comunales, las organizaciones sociales integradas por miembros de las comunidades nativas”.

(23) Al respecto, el proyecto debió optar por el concepto de “arresto ciudadano” y no el de detención, si bien la opción por este último parece apuntar a que esta acción no solo se podría hacer en caso de flagrancia. Sin embargo, esta opción contradice expresamente lo dispuesto en el artículo 24º, inciso f de la Constitución, dado que la detención en sentido estricto solo compete a la Policía Nacional en flagrante delito o por mandato judicial.

(24) Ver al respecto las modificaciones a la Ley 31015, hechas mediante Decreto Legislativo 1482, promulgado el 8 de mayo del 2020.

(25) Por ejemplo, una pregunta que surge de la revisión del proyecto es: ¿cuándo se constituye un Comité de Autodefensa: cuando es registrado ante el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas o ante la SUNARP? ¿Qué relación existe entre ambas formas de constitución (por ejemplo, se exigirán los mismos requisitos)? ¿Las municipalidades solo deben registrar a aquellos CAD que cuenten con ambas formas de constitución? Aquí hay una línea de incertidumbre que debe ser resuelta para aclarar además cuál será la naturaleza jurídica de los CAD hacia el futuro.

(26) Publicado en el diario La República, suscrito por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNARC), Confederación Campesina del Perú (CCP), Organización de Mujeres Indígenas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Wampis (GTANW),  Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Oriente (ORPIO), Coordinación de Territorios y Áreas Conservadas por Pueblos Indígenas y Comunidades Locales (TICCA), Pueblos Indígenas Amazónicos Unidos en Defensa de sus Territorios (PUNAMUDT), Federación de Comunidades Nativas de Ucayali (FECONAU), Federación Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC), Organización de Desarrollo de las Comunidades Campesinas del Cenepa (ODECOFROC), Federación de Rondas Campesinas de Cajamarca y otras federaciones regionales, provinciales y distritales de rondas campesinas a nivel nacional.

(27)  Ver al respecto: https://gestion.pe/peru/politica/comite-de-autodefensa-del-vraem-es-absolutamente-falso-que-pedro-castillo-haya-combatido-a-sendero-luminoso-nndc-noticia/