Una expresión común, que se repite cotidianamente por políticos, periodistas, analistas y ciudadanos es que el Congreso de la República del Perú es el primer poder del Estado, en comparación con los otros poderes que forman el sistema democrático de nuestro país. Dicha afirmación cobró fuerza con el retorno a la legalidad a través de la Constituyente de 1979, pero en la práctica hay una discusión no acabada entre los especialistas, en tanto no se podría hablar de poderes y jerarquía entre los mismos, sino del cumplimiento de funciones específicas en cada uno de los poderes y que se complementan.

Si bien es notorio el peso central y a veces casi excesivo que tiene el Presidente de la República en nuestro sistema político, como lo mostrado en el último quinquenio, el Poder Legislativo no deja de ser un espacio importante y gravitante para alcanzar un equilibrio de poderes en el Estado, porque concentra tres funciones centrales: legislar, controlar políticamente a los otros poderes y sectores públicos y representar políticamente a los ciudadanos. Funciones, que de ser ejercidas eficazmente harían del parlamento peruano un espacio creíble y de reconocimiento ciudadano.

Anoto tres razones por la cuales el parlamento peruano se encuentra sumido en un gran descrédito institucional. Primero, la permanente exposición pública de sus acciones, y la mirada recurrente de todos los ciudadanos sobre aquellos a quienes eligieron y le otorgaron el mandato político que poseen. En segundo lugar, la falta de una modernización de su institucionalidad y del servicio parlamentario que no lo hace una entidad transparente y con mayor previsibilidad; y por último la fragmentación política que se reafirma en los últimos 15 años de períodos legislativos, hecho que como lo señalamos en su oportunidad: “hará más difícil realizar ajustes institucionales y modificaciones constitucionales…en el terreno de la representación política, la lucha contra la corrupción, la revocatoria o la renovación por mitades…”

En el presente artículo reflexionaremos sobre los cambios que deben producirse para renovar la relación con los ciudadanos y que muchas veces sólo dependen de la voluntad política, por ejemplo para promover la participación ciudadana y una gestión transparente.

En su discurso inaugural como presidente del Congreso de la República, Daniel Abugattas señaló:

“…iniciamos un nuevo período parlamentario como actores del órgano constitucional más importante del sistema democrático, pero también del más expuesto ante la opinión pública. A diferencia de otras instituciones, el Congreso adopta sus decisiones en forma pública…somos los actores políticos más fiscalizados…”

No le falta razón. El parlamento peruano y los parlamentos en general, a diferencia de otros sectores públicos se encuentran sujetos a una exposición pública permanente. Otros poderes y entidades públicas tienen menos visibilidad mediática o de opinión pública como nos lo recuerda Maurer Lynn:

“Los parlamentos son las instituciones más importantes pero los menos populares en las…democracias…tienen menos aceptación que los gobiernos (aunque estos funcionan mal e ineficazmente)…los parlamentos tienen más visibilidad y así presentan al público todos los vicios y errores…pues engloban y exhiben a todos los agentes y todos los procesos políticos del sistema”.

Esta exposición permanente de la actividad parlamentaria es consecuencia también del fenómeno de la globalización, que en la práctica ha debilitado el papel de los Estados, por lo que tomar decisiones de gobierno se vuelve una acción difícil de alcanzar ya que debe tener un conocimiento pleno de cuál es el interés público. Por eso las políticas públicas o las normas deben ser pensadas como parte de procesos de diálogo en los que los diversos sectores sociales deberían participar en su formulación ya que de ello depende el alcanzar logros.

Giddens, en una de las propuestas finales de su libro “Un Mundo Desbocado” buscando respuestas a esta situación de crisis de la política y de los Estados para resolver los problemas de las personas y donde los ciudadanos cuentan con información permanente sobre lo que hacen o dejan de hacer sus autoridades afirma que:

“…se requiere una profundización de la democracia porque los viejos mecanismos del poder no funcionan en una sociedad en la que los ciudadanos viven en el mismo entorno afirmativo que aquellos que los gobiernan”. Sintetizando su propuesta en una frase de que se requiere: “democratizar la democracia”.

Estos aportes intelectuales llaman la atención de que no es suficiente para la política y por lo tanto para el parlamento, entender que la democracia sólo es aquella que elige representantes políticos, y no promueve con el mismo interés otras formas de democracia, como la democracia participativa, es decir el diálogo con los ciudadanos y sus instituciones.

Nuestra Constitución vigente producto de las modificaciones constitucionales realizadas durante la transición política de los años 2001 y 2002 incorporó mecanismos de democracia participativa, principalmente en los gobiernos regionales y locales como los presupuestos participativos, los consejos de coordinación regional y local, audiencias de rendición de cuentas, entre otros, pero no ocurrió de la misma manera en las entidades nacionales, como el Congreso de la República.

Reducir la democracia a la elección de representantes cada cierto período, y reafirmar que esta es la auténtica forma de democracia, y que los ciudadanos y/o sus instituciones deberían esperar el próximo proceso eleccionario para elegir otras autoridades si tienen discrepancias con estas, es no entender el momento de la crisis de los Estados y de la representación política en el Perú y en el mundo. Sin embargo, en el último quinquenio, hemos escuchado afirmaciones de autoridades nacionales y regionales que la única democracia es la que elige a sus autoridades para representarlos en sus intereses, poniendo por delante la autoridad formal que la elección les otorga, pero no sopesando la importancia de la legitimidad ciudadana.

El parlamento peruano, que es el espacio natural de la representación política nacional, para ganar legitimidad y eficacia debe afianzar la relación con la democracia participativa es decir con los ciudadanos y la ciudadanía organizada. Pero no sólo con aquellos, como los gremios empresariales, que pueden financiar oficinas de coordinación parlamentaria e interactuar diariamente con los congresistas y las comisiones ordinarias, sino con la diversidad de expresiones de la ciudadanía organizada, que por diversos modos y canales busca alcanzar su opinión, sobre materias, denuncias y decisiones públicas. Precisamente el hecho de que los gremios empresariales y todos los sectores públicos cuenten con presencia diaria en el parlamento muestra el peso gravitante del Congreso en el Estado y la sociedad.

Al parlamento peruano le ha ido mejor cuando ha promovido institucionalmente la participación ciudadana para establecer un diálogo destinado a mejorar el contenido de sus iniciativas legislativas o realizar el control político en los sectores públicos. Un ejemplo, fue el proceso establecido el año 2002 para incorporar el capítulo de la descentralización y regionalización en la Constitución, y la aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, entre otros.

En ese proceso participaron junto a los parlamentarios, sectores empresariales, ONGs, instituciones públicas y una multiplicidad de actores regionales, lo que produjo que esta reforma descentralista, perdure en el tiempo, por más de ocho años. Hoy podrán haber críticas de que dicha política requiere cambios y mejoras, pero muy pocos discuten su vigencia. No ha habido una experiencia parecida, aunque la que más se asemeja por el volumen de reuniones, pero no por los consensos alcanzados, es el proceso para aprobar la Ley Forestal y Fauna Silvestre, el 2011.

Esta es una línea que el parlamento debe promover, y sobre todo colocar al lado de las comisiones ordinarias y los parlamentarios, los diversos intereses ciudadanos, y no sólo de los que cuentan con mejores condiciones logísticas, porque de eso se trata el trabajo en el Estado, consensuando los diversos intereses de la sociedad.

Por ejemplo, en la Comisión de Pueblos Andinos el año 2008, antes de los sucesos de Bagua, se tomó la decisión de crear una Comisión Consultiva de dicho grupo parlamentario que se mantuvo hasta el final del período, con la participación de especialistas e instituciones y de las organizaciones indígenas en sus más diversas expresiones. Esto posibilitó alcanzar los consensos para el dictamen de la ley de consulta previa, que fuera aprobada por el Congreso de la República, casi de manera unánime, pero observada por Alan García. Este espacio de consulta coadyuvó también con la función del control político. Por cierto, en esta línea de promover la participación, el parlamento peruano requiere aprobar una modificatoria de su reglamento, que indique como va a procesar la consulta previa respecto de los proyectos de ley y normas que se encuentran en su agenda y que pueden afectar a los pueblos indígenas.

De otro lado, la casa de las leyes debería ser la primera en cumplir con la ley de transparencia y acceso a la información y retornar a los estándares establecidos en los períodos gubernamentales de los presidentes Paniagua y Toledo, respectivamente. La transparencia pública se instituye con el objeto de darle información al ciudadano y que estos puedan vigilar la gestión de sus autoridades electas. En esos períodos presidenciales, los ciudadanos podían conocer no sólo los proyectos de ley o los eventos promovidos desde el parlamento, sino la gestión administrativa que los congresistas o las comisiones hacían en cuanto a viajes, usos de telefonía, mensajería, contratación de personal, entre otros. Hoy, se debería retomar ese camino, porque hasta el 7 de agosto del presente año, la nueva directiva parlamentaria seguía heredando el oscurantismo establecido en el quinquenio anterior. Desconociéndose, por ejemplo, cuáles fueron los acuerdos de mesa directiva del parlamento en los años 2006, 2007 y 2008.

A diferencia de otros períodos legislativos, hoy se puede decir que el Congreso tiene periodismo escrito, televisivo y de medios digitales, pero los ciudadanos conocen menos el Congreso. Son plausibles las acciones desplegadas para recoger las iniciativas individuales de los ciudadanos y canalizarlas a las Comisiones o los parlamentarios, o las convocatorias a participar en el parlamento virtual, pero no es suficiente, porque falta un trabajo más institucional de comunicación política, que vuelva a convertir al parlamento en una fuente de información, y no sea sólo una caja de resonancia de los medios de comunicación.

El parlamento produce mucha información importante que los ciudadanos e incluso los nuevos congresistas, no conocen. Sólo dos ejemplos, ¿sabían que el parlamento tiene un estudio aprobado en la Comisión de Descentralización el año 2010, donde se ha evaluado la gestión pública de los gobiernos regionales planteando soluciones a los problemas encontrados? En la Comisión de Presupuesto de manera parecida existen informes sobre el uso del canon, o descentralización fiscal que muy pocos conocen. ¿No deberían los periodistas del Congreso preparar productos periodísticos y comunicacionales que pudieran colocar en los medios nacionales, dándole otra cara al Poder Legislativo ante los ciudadanos?

A su vez el Congreso como órgano político y jurídico podría alentar el debate público y la reflexión de la ciencia política o el derecho parlamentario, mediante una publicación donde a manera de ensayos, la academia o los especialistas formen una opinión pública y por el otro lado introduzcan en la vida parlamentaria nuevas iniciativas y propuestas que fortalezcan su institucionalidad.

Finalmente, es central descentralizar la actividad parlamentaria a las provincias mediante audiencias públicas (oir) para recoger las inquietudes y demandas ciudadanas, pero más importante es el procesamiento de esas demandas y la forma como se incluye en la agenda parlamentaria. De lo contrario, se puede generar un problema mayor.

Asimismo, a propósito del caso Urtecho es necesario revisar el actual sistema administrativo del parlamento que fue diseñado por el fujimorismo en el CCD, y que alienta la constitución de 130 feudos congresales, sujetos a recortes y agresiones laborales, que por cierto no son una novedad sino que también existían en la década del 90. ¿Porqué los congresistas tienen que contratar al personal de la oficina? ¿Porqué el parlamento, como en otras experiencias no le a asigna personal especializado a los representantes políticos según los temas de sus prioridades?

Son algunas reflexiones y propuestas que buscan que el Congreso de la República profundice la democracia en el Perú, de la mano de sus ciudadanos y sus organizaciones, y quizá de ese modo confirme su condición de primer poder del Estado.