Empresa y Universidad, por la Modernización del Estado

Uno de los factores centrales en el desarrollo económico de las empresas, la universidad y del país, no sólo tiene que ver con la creación de riqueza, la mejora de la competitividad, y el crecimiento económico, sino que, principalmente con la profundización, mejora o fortalecimiento de la institucionalidad en el Perú, en particular de la modernización y reforma del Estado peruano, para hacer sustentable y sostenible todos los avances en materia económica.

Existen estudios que señalan que existe una relación directa entre Estado y empresa, así como entre Estado y universidad. En relación al primero, es posible que la relación entre empresarios y gobernantes sea dependiente debido a factores económicos que afectan la política, como el poder material de los empresarios, y hay factores políticos que afectan a los empresarios como la autonomía o posición del Estado frente las discrecionalidades del gobierno o la capacidad operativa del aparato del Estado en la gestión de políticas.

Uno de los factores centrales en el desarrollo económico de las empresas, la universidad y del país, no sólo tiene que ver con la creación de riqueza, la mejora de la competitividad, y el crecimiento económico, sino que, principalmente con la profundización, mejora o fortalecimiento de la institucionalidad en el Perú, en particular de la modernización y reforma del Estado peruano, para hacer sustentable y sostenible todos los avances en materia económica.

Existen estudios que señalan que existe una relación directa entre Estado y empresa, así como entre Estado y universidad. En relación al primero, es posible que la relación entre empresarios y gobernantes sea dependiente debido a factores económicos que afectan la política, como el poder material de los empresarios, y hay factores políticos que afectan a los empresarios como la autonomía o posición del Estado frente las discrecionalidades del gobierno o la capacidad operativa del aparato del Estado en la gestión de políticas.

De otro lado, la universidad tiene una relación del Estado, para mejorar la formación de recursos humanos suficientes y de calidad que aseguren el desarrollo y la competitividad, así como en el diseño de políticas públicas.

Entonces, Empresa y Universidad, juntas podrían cumplir y en algunos casos lo vienen cumpliendo en el fortalecimiento y la modernización institucional del Estado peruano y su aparato público, por lo menos en cuanto resaltar la necesidad de reformar el estado y avanzar de tener islas de modernidad en el aparato estatal, a una reforma sostenida en los tres poderes constitucionales.

Han pasado 30 años desde que Osborne y Gaebler publicaran “La Reinvención del Gobierno , en pleno auge de la implementación del Consenso de Washington, que implicó, como se sabe, una reducción de la presencia institucional y un “achicamiento” real del Estado. Los autores de esta obra propugnaron que como consecuencia de las burocracias anquilosadas de la era industrial debíamos incrementar la eficiencia del Estado y para eso había que reinventarlo: “pasar de un tipo de un gobierno de tipo burocrático a otro de carácter empresarial”.

Así se iniciaron proceso para que el sector público se vaya apropiando de instrumentos y mecanismos del sector privado o empresarial y de ese modo mejorar su performance. En la misma línea luego fueron apareciendo propuestas como los enfoques de nueva gestión pública o nueva gerencia pública. Sin embargo, el tiempo demostró que alcanzar eficacia, eficiencia y sobre todo resultados en el Estado iba más allá de trasladar medios o métodos del sector privado al público.

Además a fines de los 90, Williamson hizo una evaluación sobre los resultados del Consenso de Washington, sobre todo en América Latina, precisando lo siguiente: “…los latinoamericanos tienen derecho a sentirse decepcionados, pues la década pasada no satisfizo las esperanzas que ardían a inicios de los 90, cuando muchos esperaban que las reformas devolverían a la región al camino del crecimiento, permitiendo que los estándares de vida empezaran a igualar a los de los países industrializados”. Y explicando la reducción del Estado por las propuestas del Consenso de Washington alcanzo a resumir que: “el gobierno se presentó como productor de muchos bienes y servicios que pueden ser previstos de forma más eficiente por el sector privado…pero desear recortar la presencia del gobierno en estas áreas no es lo mismo que desear un gobierno minimalista” . Concluye esta parte citando al Banco Mundial: “Un Estado fuerte y capaz es necesario para apoyar a los mercados, y un Estado arbitrario y corrupto puede impedir su desarrollo”.

Desde hace diez años, en el Perú se constituyó un Estado unitario y descentralizado, que como señala la Constitución Reformada en marzo de 2002, busca el desarrollo integral del país , y es claro que asistimos a un notorio crecimiento económico del país, pero también es más notorio que una de las trabas centrales en el desarrollo es el funcionamiento y la profesionalidad del aparato público, que no permite que el Estado pueda cumplir su rol de igualar oportunidades, de tener actos predecibles, una cultura de coordinación y de ejercer su capacidad de regulación y mejoramiento de los contextos de oportunidades para todos los peruanos.

En última instancia podemos estar asistiendo a que producto del crecimiento económico que se avizora todos los días tenemos grandes expectativas de futuro y desarrollo sostenible, pero el Estado como uno de los actores principales para asegurar ese rumbo, no tiene las capacidades institucionales.

Empresa-universidad, colaborando con el Estado

Hay un aporte específico que una alianza empresa-universidad puede brindar para avanzar en modernizar y mejorar la institucionalidad del Estado en el Perú. Ese, también es un factor de crecimiento y de mejora de la economía. Como dijo Fernando Zavala: “Se espera que lo que hace la empresa ayude a que el Estado sea mejor y, a la vez, que la empresa ayude al Estado a mejorar”. Con una estrecha presencia de la universidad habría que agregar.

Pero, ¿por qué la Empresa y la Universidad deberían acentuar su mirada y su aporte al fortalecimiento institucional del Estado, que establezca un desarrollo sustentable del crecimiento y los beneficios económicos?

Una razón concreta es que existe experiencia comparada de que por ejemplo cuando se alcanza a constituir burocracias profesionales a partir del mérito y no de la designación y el favor político, el desarrollo se acentúa. “Como indica el Banco Mundial sobre el “milagro” del Este asiático, la burocracia profesional ayudó a que los países del Asia oriental mantuvieran la estabilidad macroeconómica, así como a mejorar la eficiencia productiva de la economía actuando como árbitro relativamente imparcial que les ofrecía incentivos basados en mérito de los agentes del mercado…con poca vigilancia y regulación burocráticas, los bancos privados, el sector no bancario y las compañías contrajeron deudas excesivas en países extranjeros, acumularon una gran deuda externa y crearon burbujas económicas en el interior”.

El Estado, y su aparato público deben comprender que su papel en el desarrollo del país, no sólo es un proveedor de servicios, sino que principalmente debe gobernar cumpliendo las demandas ciudadana y resolver los problemas públicos más sentidos que impiden el desarrollo integral. Quedando claro que para poder alcanzar estos objetivos, el o, los aparatos públicos del Estado, organizacionalmente está constituido por personas, que están sujetos a normas, procesos y debieran también a resultados.

Si pudiéramos priorizar los problemas centrales del funcionamiento del aparato público, podríamos centrarnos en las personas y sus capacidades, y la normatividad. No podemos olvidar que en el sector público, sólo es posible aquello que norma manda, mientras que en el sector privado, se puede hacer todo aquello que la ley no prohíbe. A partir de esta realidad podemos contar con un aparato público, que planifica, prevé, facilita se anticipa a resolver los problemas; o de lo contrario, a uno que obstaculiza, detiene, fragmenta y compartamentaliza las decisiones.

Varios de los países que hoy día tienen economías desarrolladas, resolvieron el problema de su burocracia a fines del siglo XIX e inicio del XX, confirmando que este aspecto es uno de los factores del desarrollo. “La respuesta histórica a esta necesidad y este desafío fue la creación de burocracias profesionales, como ocurrió en muchos de los países que hoy día son desarrollados hace muchos años atrás. Tenemos hoy día más de 100 años de trayectoria de burocracia profesional en varios de los países desarrollados”.

Este es uno de los retos que el Perú debe emprender en el corto y mediano plazo, y responder que sí sólo con islas de modernidad en el aparato público, como SUNAT, Banco Central de Reserva, SERVIR entre otros es posible emprender la sostenibilidad del crecimiento económico, o se requieren intervenciones de desarrollo de capacidades y/o formación continúa de una mayor escala que posibilite que se avance hacia un Estado moderno, unitario y descentralizado.

No es que la empresa y la universidad, no hayan hechos los esfuerzos y los aportes correspondientes para mejorar el Estado peruano, pero no necesariamente de manera conjunta. Por un lado, la universidad, siempre ha alcanzado y producido estudios e investigaciones sobre reformas institucionales pendientes del Estado, formulación de políticas o gestión pública, entre otras, que son puestas a disposición de los tomadores de decisión pública. Los seminarios de Reforma del Estado de la Escuela de Gobierno de la PUCP es una muestra de ello, pero, todavía no logran transcender ámbitos de decisión mayores en el aparato público.

De otro lado, la relación de la empresa y el Estado, o como señala Jaime Barreto , el análisis de las relaciones entre empresarios y el gobierno se desarrolla, y cita a Francisco Durand, cuando señala que “la relación entre empresarios y gobernantes es mutuamente dependiente, pues hay factores económicos que afectan la política, como el poder material de los empresarios, y hay factores políticos que afectan a los empresarios como la autonomía o posición del Estado frente al capital, las discrecionalidades del gobierno en la toma de decisiones, el tipo de orientación macroeconómica y la capacidad operativa del aparato del Estado en la gestión de Políticas Públicas”.

La manera como se resuelva esta relación, si se alcanza acuerdos políticos o se mantiene una relación por interés, es a lo que Durand llamará matrimonio o servinacuy, respectivamente.
Adicionalmente, el Estado ante los recursos escasos que posee, ha visto a la empresa, muchas veces como contraparte o provisora de recursos para activar fondos en programas sociales o proyectos y alianzas público privadas. Y algunas iniciativas, de la empresa, que intentan mejorar la gestión y los resultados en el Estado, han sido poco comprendidos e incluso satanizados. Tanto en el ámbito del Poder Ejecutivo y los gobiernos subnacionales, como en el Poder Legislativo.

Como el tamaño del Estado peruano es amplio y descentralizado, en esta oportunidad sólo me centraré en las dos líneas del aparato público que requieren de manera urgente una intervención conjunta de la empresa y la universidad, buscando ayudar a desentrampar sus nudos o cuellos de botella existentes.

Gestión e institucionalidad del Estado descentralizado

El segundo semestre del 2009 la Comisión de Descentralización del Congreso de la República formó el Grupo de Trabajo: “Seguimiento y cumplimiento de las normas del proceso de descentralización y de evaluación de la gestión pública de los gobiernos regionales y locales”, conducido por el ex congresista Washington Zeballos Gámez, que contó con el apoyo de USAID Prodescentralización, financiando un estudio del arquitecto Raúl Molina sobre la reforma institucional de los gobiernos regionales.

Luego de casi un año de trabajo los resultados fueron notorios respecto a la gestión pública de los gobiernos regionales, y se alcanzan hasta 25 recomendaciones de ajustes institucionales y de modificaciones normativas, con sus respectivos responsables, pero que no ha sido retomado, y que permitiría un mejor performance de los gobiernos regionales y del proceso de descentralización en general.

Entre las principales recomendaciones alcanzadas, se señala que los gobiernos regionales deben optar por una política de gestión basada en delegación de decisiones a distintos niveles, definiendo roles, responsabilidades y formas de decisión, así como las políticas y resultados que deben obtener. También que establezcan las diferencias entre la gerencia estratégica de la gerencia operativa, y que los órganos de línea centrales de los gobiernos regionales deben ser los depositarios de las materias de competencia de responsabilidad regional.

Sin embargo, también se reclama la elaboración de una matriz en el Estado peruano que permita vincular las políticas que provienen de los sectores nacionales, con la ejecución de las mismas en el ámbito territorial regional, estableciendo de ese modo que los gobiernos regionales sean una correa de transmisión entre las políticas sectoriales nacionales y los ámbitos territoriales donde éstas deben converger. Definiendo previamente con la mayor claridad las competencias por nivel de gobierno. Asimismo, un retraso que afecta directamente la gestión de los gobiernos subnacionales es la adecuación de los Sistemas Administrativos Nacionales con los que funciona el Estado, pero que se mantienen en esa escala, y no aterrizan al territorio de los gobiernos regionales o locales.

Junto con ello, es obvio que cómo ha ocurrido en las experiencias más avanzadas de descentralización, estos procesos requieren de reformas complementarias que modernicen el Estado y su aparato público, como el contar con una carrera pública profesional, gestionar partir de resultados, y no necesariamente del gasto público presupuestal, normatividad ordenada y predecible; y sistemas de información que permitan contar con un Estado interconectado. Sino seguiremos asistiendo a afirmaciones simples de que los gobiernos regionales tienen mucha plata y no saben gastar ni tener resultados.

La empresa y la universidad pueden establecer acercamientos conjuntos a buscar resolver y construir la capacidad institucional del Estado descentralizado y de las autoridades involucradas en los tres niveles de gobierno, y que en muchos casos tiene que ver con fomentar capacidades con las que no se cuentan, por lo que simplemente se desconoce como operar para absolver el problema de gestión o implementación de política.

Es un gran reto, porque no podemos olvidar que no existe en el sector público una política de recursos humanos y si una amplia fragmentación de formas de contratación, regímenes laborales y remuneraciones, que dispersa la atención y formulación de dichas políticas. Pero el acercamiento debe ser de manera conjunta de la empresa y universidad para evitar “malos entendidos” por supuestos conflictos de intereses y revelar los objetivos de cooperación y aporte honesto de los sectores no públicos al funcionamiento del Estado.

Recuperar al primer Poder del Estado

Un segundo campo urgente que puede ser materia de intervención de la empresa y la universidad, es el Congreso de la República, que requiere con urgencia construir una institucionalidad que le permita cumplir con sus funciones principales como es la de realizar control político, legislar y representar.

Como señalamos en su momento: “Tres son las funciones principales de los congresistas: legislar, el control político y la fiscalización, y representación de los ciudadanos. Pero estas serán asumidas de manera asimétrica en un parlamento fragmentado y sin mayorías absolutas. Es decir con más o menos eficacia dependiendo de la experiencia profesionalización y rigurosidad para ejercer la tarea parlamentaria. Por eso, que la permanente renovación parlamentaria afecta la institucionalidad” .

Cuando Víctor Raúl Haya de la Torre se refería al parlamento como el primer poder del Estado, en el fondo se refería a lo que Delolme llegó a decir en su momento que “el parlamento puede hacer todas las cosas; menos una mujer de un hombre o un hombre de una mujer”. Luego se hizo un lugar común señalar que el parlamento lo puede todo.

Y en efecto, un parlamento institucionalmente fuerte y moderno es un instrumento que aplicando de manera coherente su función de control político, por ejemplo, aportaría de manera directa al funcionamiento adecuado del Estado, de su aparato público y del diseño e implementación de sus políticas.

Ello implica tener equipos profesionales meritocráticos, un centro de investigación y estudios parlamentarios, que puedan realizar un seguimiento sostenido sobre la gestión y la aplicación de las políticas y del cumplimiento de la normatividad nacional, con el fin de que los parlamentarios determinen el pedir explicaciones, soluciones y recomendar sanciones, de las autoridades y funcionarios del Poder Ejecutivo y de otros poderes del Estado cuando corresponda.

Sin embargo, en un parlamento fragmentado y sin mayorías al cual asistimos desde el año 2000, es más complejo realizar una labor de este tipo, porque los parlamentos lo conforman forman los congresistas o los parlamentarios, y son ellos los que toman decisiones o dejan de hacer para fortalecer su institucionalidad. Por eso una de las tareas de la empresa y la universidad debe apuntar a fortalecer la tarea de los congresistas, buscando superar las asimetrías existentes a nivel personal, pero también institucional.

Experiencias como la de la ONG Reflexión Democrática a partir del programa “Impulso para un mejor Congreso”, que con fondos del sector privado busca capacitar y apoyar la postulación de ciudadanos de partidos políticos al Congreso de la República, es una tarea que debe ser complementada, con el fin de que no sea usada para la mala interpretación política.

Una de las propuestas de políticas que surgió del proceso de transición democrática en los gobiernos de Valentín Paniagua y de Alejandro Toledo, fue la posibilidad de que el Estado financie las campañas electorales a la presidencia de la República y el parlamento, con el fin de hacerlas más equitativas, y que no sea la mayor o menor cantidad de dinero lo que defina una elección.

Cuando apareció una iniciativa legislativa en ese sentido, la campaña mediática fue de tal magnitud, que terminó por abortar esa propuesta. Y, se mantiene hasta ahora la inequidad en la participación electoral, donde cada vez es más claro que no siempre son los mejores los que llegan a ganar las elecciones presidenciales o parlamentarias.

Programas como el de Reflexión Democrática, que mediante aportes privados, busca abordar de algún modo a la solución de este problema, pero requiere de una mayor extensión y visibilidad en la convocatoria y los objetivos. Porque el problema no sólo es cooperar con que puedan ingresar los mejores al parlamento, sino que se fortaleza la institucionalidad parlamentaria a partir de un ejercicio eficaz y eficiente de las funciones constitucionales que les otorga el Estado.

Un parlamento institucionalmente fortalecido colaboraría con el funcionamiento de un Estado moderno, predecible, donde se prioriza la resolución de problemas nacionales de envergadura. Por ejemplo, el tema de la carrera pública profesional, es un tema que depende casi exclusivamente del parlamento. La posibilidad de su aprobación se inició en el año 2003 y casi desde esa fecha duerme el sueño de los justos.

Por esa razón, la propuesta de apoyar las campañas y el ingreso de los nuevos representantes al parlamento, requiere ser complementando con un acompañamiento del ejercicio de las funciones congresales, redefiniendo prioridades, inclinaciones y talentos, pero sobre todo estableciendo compromisos (indicadores) que puedan mostrar resultados verificables.

La universidad, y en particular la Pontificia Universidad Católica del Perú, ha dado muestras de establecer alianzas con el sector privado en diversas iniciativas, una de ellas y que funciona hasta la fecha es el proyecto de “Lima Como Vamos” que es un observatorio para monitorear la calidad de la vida en al ciudad de Lima y donde participan, además de la PUCO, la Asociación Atocongo (Cementos Lima), Radio Programas del Perú y la Asociación Civil Transparencia.

Pero, es una iniciativa que forma parte de la responsabilidad social de las empresas privadas con temas públicos en espacios de sociedad civil, también se requiere que esta mismo tipo de alianzas funcionen para fortalecer y modernizar la institucionalidad del Estado, de quien tanto se reclama su presencia, sobre todo en los sectores menos favorecidos.

El presidente del Consejo de Ministros, Oscar Valdés, el 29 de marzo lanzó el reto de que los empresarios no sólo deben pagar impuestos sino también prestar un “servicio civil voluntario” en diferentes entidades públicas. Siendo interesante la afirmación, no deja de bosquejar una salida individual, que como él mismo señaló tiene que ver con que se necesitan 20 mil gerentes en el Estado: “una cifra muy difícil de encontrar y formar” reconocería el mismo.

Se trata entonces de buscar salidas de mayor dimensión que sin prisa y sin pausa marquen el rumbo de la modernización del aparato público y del parlamento nacional, y donde la empresa y la universidad, en acuerdos públicos con el Estado, pueden ser colaboradores estratégicos en esta materia.

(Publicado en la Revista Brújula N° 24 AEG-PUCP)