La Ley del Servicio Civil y la Negociación Colectiva

En un contexto de protestas, desconfianza e incertidumbre por parte de las centrales sindicales de los trabajadores estatales, el 04 de julio de 2013 se publicó la Ley N° 30057, denominada Ley del servicio civil, cuyo capítulo VI está dedicado al tratamiento de los derechos colectivos de los trabajadores de este régimen laboral.

En primer orden, el artículo 40° de dicha norma establece como referencia que los trabajadores sujetos al régimen del servicio civil gozarán de los derechos colectivos previstos en el Convenio 151 de la OIT y en los artículos de la función pública establecidos en la Constitución Política del Perú, excluyendo de su goce a los funcionarios públicos, directivos públicos y servidores de confianza. En tal sentido, hasta este punto, podríamos señalar que la norma no crea nuevos derechos para los trabajadores de la Administración Pública ni restringe aquellos que ya se encuentran reconocidos por nuestra legislación interna.

Sin embargo, el primer tema que llama la atención respecto de la norma aludida es el artículo 42°, denominado “Solicitudes de cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo“, que establece:

“Los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen” (negritas añadidas).

En principio el parágrafo del citado artículo no tendría por qué llamar la atención pero el primer enunciado de su contenido comienza a generar incertidumbre respecto a cuál es la intencionalidad de la norma con relación a la viabilidad de contar con mejoras de sus condiciones de trabajo de contenido pecuniario (incluyendo mejoras salariales) a los trabajadores de la Administración Pública y más directamente, sobre la posibilidad de que estos se generen a través del procedimiento de negociación colectiva. Con relación a ello y partiendo de un análisis individual de dicha disposición, surgen dos posibles interpretaciones, la primera que señalaría que el artículo 42° no contiene una restricción expresa sobre la posibilidad de solicitar la mejora de las compensaciones económicas y que por tanto ello sí se podría invocar y, la segunda lectura, relacionada con la falta del reconocimiento legal que habilite a los trabajadores a solicitar mejoras económicas, por ejemplo, en su pliego de reclamos durante la preparación de la negociación colectiva y por tanto, no se podría invocar.

No obstante, siendo que la Ley del servicio civil reposa, entre otros, sobre los principios de Igualdad de oportunidades, de Mérito y de Provisión presupuestaria, podemos entender que la posibilidad de mejorar las condiciones de trabajo de contenido económico no podría ser mediante un procedimiento diferente que el de la negociación colectiva llevado a cabo mediante el cumplimiento de todas las disposiciones señaladas por la legislación nacional para dicho procedimiento, lo que obviamente prohibiría la posibilidad de realizar incrementos remunerativos o mejoras de las condiciones de trabajo económicas de manera directa e incausada a sólo un grupo determinado de trabajadores elegidos de manera arbitraria.

Sin embargo, si esas tendrían que ser las interpretaciones individuales (y de buena fe) que se le podría dar al artículo 42° de la Ley N° 30057, el tratamiento brindado a la regulación de la negociación colectiva en el artículo 44° de dicha norma deslinda por completo todo intento de interpretación favorable de los preceptos anteriores, desprendiéndose del mismo una lectura prohibitiva y atentatoria del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores de la Administración Pública. Es preciso por ello, revisar que el inciso b) de dicho artículo limita la negociación colectiva y los acuerdos en materia laboral a “La contrapropuesta o propuesta de la entidad relativas a compensaciones económicas son nulas de pleno derecho“; mientras que dicho artículo, en su penúltimo párrafo prescribe “Son nulos los acuerdos adoptados en violación de lo dispuesto en el presente artículo” (negritas añadidas).

En tal sentido, si para la OIT la negociación colectiva comprende todas las negociaciones entre empleador (es) y trabajadores destinada a, entre otros fines, fijar las condiciones de trabajo y empleo, no puede negarse que la redacción señalada del artículo 44° de la Ley N° 30057 constituye una restricción absoluta de un aspecto que normalmente forma parte de la negociación colectiva y tal vez sea el que mayor relevancia represente para los trabajadores por el nivel de aspiraciones y discrepancias que genera.

En otras palabras, siendo los aspectos relacionados con condiciones de trabajo de contenido económico (ya sean incrementos salariales, otorgamiento de bonificaciones o asignaciones excepcionales) aquellas que mayores aspiraciones generan entre los trabajadores y las que mayor conflictividad producen al momento de la negociación, resulta ciertamente muy poco aceptable entender que la negociación colectiva sin contenido pecuniario siga siendo negociación colectiva o siga brindando la misma satisfacción del ejercicio del derecho a los trabajadores; con lo cual, tendríamos que concluir en que las prohibiciones contenidas en la Ley del servicio civil constituyen la eliminación de una parte muy importante de la negociación colectiva de los trabajadores de la Administración Pública.

Como se observa, a través de la Ley N° 30057 el Estado ha actuado como tal, premunido de su ius imperium y, abusando de él, ha establecido una regulación sumamente restrictiva de uno de los aspectos más importantes de la negociación colectiva para los trabajadores que pertenezcan a dicho régimen especial. De esta manera, es preciso recordar que existen situaciones en las cuales corresponde y debe el Estado regular las situaciones y relaciones jurídicas que se presentan en una comunidad, generándose así la eficacia vertical de los derechos fundamentales; sin embargo, cuando el Estado asume su rol de Estado-empleador (como es en el presente caso), no puede aprovechar el ius imperium ni tomar partido de una posición ventajosa para evadir sus responsabilidades laborales, es en este plano que entra a jugar la eficacia horizontal de los derechos fundamentales y es precisamente en este aspecto donde el Estado ha utilizado de manera indebida su poder para diseñar un régimen laboral con unas disposiciones que desconocen aspectos inherentes a la negociación colectiva y por ende, a la libertad sindical, vulnerando también, así, la igualdad y dignidad de sus trabajadores.

Por dichas consideraciones, cabe recordar que cuando el Tribunal Constitucional se refería al contenido esencial del derecho a la negociación colectiva hacía mención del deber de fomento y de estímulo por parte del Estado; por ello mismo, es pertinente preguntarnos si al eliminar de la negociación colectiva la parte que quizá resulte más importante para los trabajadores, continúa siendo satisfecha por parte del Estado el cumplimiento del deber de fomentar la negociación. De primera intención, una declaración negativa parece ser la respuesta.

Por otro lado, resulta válido también preguntarnos si con esta restricción del aspecto más importante de la negociación colectiva, el Estado está cumpliendo con su deber de estimular la negociación, en la misma consideración expresada en los párrafos precedentes, creemos que con estas limitaciones no podría darse como válidamente cumplida cualquier obligación del Estado frente al derecho de negociación colectiva de los trabajadores.

Cabe considerar que en la medida en que, a través de la Ley N° 30057, el Estado ha asumido una posición de restricción y prohibición de incluir en la negociación colectiva algún tipo de petición, propuesta o contrapropuesta que contenga alguna condición de trabajo con contenido económico, dicho deber de fomento y estímulo no se encontraría satisfecho de manera eficiente ni mucho menos, de manera mínima.

Continuando esta línea de interpretación, si a través de la Ley del servicio civil el Estado no se encontraría cumpliendo sus deberes de fomento y estímulo de la negociación colectiva, que forman parte del contenido esencial de dicho derecho, no resulta difícil entender, entonces, que con dicha acción el Estado se encontraría alterando y atentando el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del servicio civil, con lo cual, se estaría vaciando de contenido tal derecho, situación que entendemos no puede ser válidamente interpretada a la luz del artículo 28° de la Constitución y las demás normas que integran su bloque de constitucionalidad, tal como hemos señalado en los acápites anteriores.

Llegando a construir una definición, tendríamos que decir que si las disposiciones de los artículos 42° y 44° de la Ley N° 30057 atentan contra el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores sujetos al régimen del servicio civil, entonces, la única conclusión posible que se puede extraer es que dichas disposiciones de dicha ley resultan inconstitucionales, por limitar de manera injustificada y dejar sin contenido esencial el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores públicos que se encontrarán sujetos a dicho régimen laboral especial.