A PROPÓSITO DEL PROGRAMA DE GARANTÍAS DEL GOBIERNO NACIONAL “REACTIVA PERÚ”
Autor: Mg. Luis Alberto Aliaga Huaripata.
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Docente en la Universidad de Lima. Docente en la escuela de Postgrado de la Universidad de San Martín de Porres.
A más de cien días de la declaratoria del Estado de Emergencia Nacional[1] y la disposición del aislamiento social obligatorio dispuesta como consecuencia del brote del COVID-19 se evidenció desaceleración de la economía, incremento de la morosidad bancaria, suspensión o pérdida de puestos de trabajo e insolvencia de las empresas, entre otros; por lo que se impusieron medidas a corto, mediano y largo plazo con el fin de enfrentarlo[2].
Así, con dicho propósito, el Gobierno lanzó diversos programas de apoyo a la población tales como el Bono Independiente, Bono Perú Unido, Programa Reactiva Perú, Fondo de apoyo empresarial a las micro y pequeñas empresas (FAE Mype), Bono Familiar Universal, Bono Rural, etc.
Bajo este contexto, mediante Decreto Legislativo N° 1455 de fecha 06.04.2020, se creó el Programa de garantía del gobierno nacional para la continuidad en la cadena de pagos denominado “Reactiva Perú”[3], el cual es administrado por COFIDE y busca promover el financiamiento de la reposición de los fondos de capital de las empresas que enfrentan obligaciones de corto plazo con sus trabajadores y proveedores de bienes y servicios, mediante garantía del Gobierno (vía fideicomiso o comisión de confianza u otros) a los créditos que sean colocados por las empresas del sistema financiero (en adelante, ESF) hasta por un monto de S/. 60,000’000,000 y por un plazo máximo de 36 meses, incluido el periodo de gracia y con vigencia hasta el 30 de setiembre de 2020.
Al respecto, la medida positiva impulsada por el Gobierno, que conjuntamente con otras, busca conservar la cadena de pagos y así evitar el colapso económico “post cuarentena”, considerando el rol trascendental que juega el crédito en el crecimiento económico del país y en su reactivación.
En ese sentido, es importante resaltar que la relación crediticia implica confianza (como negocio “fiduciario” se sustenta en la confianza en la persona del deudor), plazo (la ejecución de la contraprestación del deudor se realiza en forma posterior y en armadas o cuotas) y riesgo (riesgo del incumplimiento del deudor).
En cuanto al riesgo, este se genera debido al “desfase” o no simultaneidad en el tiempo de la ejecución de las prestaciones, pues por un lado tenemos la ejecución de la prestación de una de las partes (acreedor) y por el otro, la recepción inmediata de bienes o servicios y pago diferido en cuotas de la otra (deudor); lo cual genera un “riesgo” de incumplimiento, es decir, riesgo de que al momento de cobrar el patrimonio del deudor haya desaparecido o reducido sustancialmente o existan más acreedores con quienes se tenga que dividir dicho patrimonio, como podría ocurrir en esta etapa “post cuarentena” y dada la desaceleración económica (Según el Comité de Basilea 2000, es “el potencial de que el prestatario o contraparte de una institución financiera no se encuentre en capacidad de responder por las obligaciones que tiene con la institución, de acuerdo a los términos acordados”). En ese sentido, se habla de una “ventaja estratégica del deudor” en la relación jurídica crediticia, lo que se busca equilibrar mediante la inclusión de una “segunda fuente de pago” (como efecto compensatorio o costo impuesto al deudor para incentivar su cumplimiento), a través de la afectación de un patrimonio en general (garantías personales) o de un bien o bienes determinados (garantías reales) u otros equivalentes.
Así, ante el escenario de la desaceleración económica y la etapa “post cuarentena” el riesgo de incumplimiento aumentaría considerablemente, por consiguiente, las ESF optarían por equilibrar la relación jurídica crediticia mediante la inclusión de una “segunda fuente de pago”, a través de garantías personales, reales u otros equivalentes.
Frente a ello, surge el programa REACTIVA PERU que no implica transferencia de recursos estatales hacia las ESF, sino un mecanismo de garantía otorgado por el Gobierno, como segunda fuente de pago, para que aquellas mantengan su capacidad operativa y continúen otorgando créditos de corto plazo de manera regular a las empresas y se asegure la cadena de pagos. En este caso, la garantía otorgada por el Gobierno garantiza plenamente el crédito otorgado por las ESF, haciéndose efectiva a los 90 días calendarios de atraso de los créditos otorgados, excepción hecha del porcentaje no cubierto (que oscila entre el 2 al 20 %) y que se rige por los términos y garantías establecidos entre aquellas y los deudores.
Asimismo, se precisa detectar los eventuales factores distorsionantes del crédito; teniendo presente que el problema del crédito compromete a la sociedad en su conjunto y la solución no es únicamente legal -sin dejar de ser importante-, pues existen otros factores que también influyen, como el riesgo-país, inflación, devaluación, niveles de competencia[4], etc.
Por otro lado, sin perjuicio de los aspectos positivos del Programa Reactiva Perú, hay algunos aspectos que merecen revisarse.
- No todos pueden acceder al crédito (por causas tributarias, bancarias o de otra índole).
La norma establece la prohibición de otorgar crédito a aquellas empresas que se encuentren en cualquiera de las siguientes situaciones:
“a) Tener deudas tributarias administradas por la SUNAT, por períodos anteriores al año 2020, exigibles en cobranza coactiva que totalicen un importe mayor a una (01) UIT al momento de solicitar el crédito a la ESF.b) En caso de encontrarse clasificada en la Central de Riesgos de la SBS, si a febrero de 2020 menos del 90% de sus operaciones crediticias en el sistema financiero presentan calificación de “Normal” o “Con Problemas Potenciales” (CPP).
c) Empresas vinculadas a las ESF otorgante del PRÉSTAMO.
d) Estar comprendidas en el ámbito de la Ley Nº 30737, Ley que asegura el pago inmediato de la reparación civil a favor del Estado peruano en casos de corrupción y delitos conexos así como las personas jurídicas comprendidas bajo el ámbito de la Décimo Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30737, así como cualquier persona o ente jurídico sometida a procesos por delitos de corrupción y conexos o cuyos representantes, debidamente acreditados ante la ESF, estén siendo investigados por dichos delitos; quedando exceptuados los créditos de las personas o entes jurídicos que hayan cumplido con el pago total de la reparación civil a que hubiera lugar y siempre que estas tengan la condición de habilitadas para contratar con el Estado.
e) Empresas dedicadas a, o que pretendan desarrollar, actividades o a la fabricación de productos señalados en la “Lista de Exclusión” que figura como Anexo 1 que forma parte del Reglamento Operativo (actividades económicas que implican incumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores, percepción social negativa, productos peligrosos para la salud humana y los ecosistemas, etc.).
f) derogado.
g) Las personas naturales o personas jurídicas inhabilitadas por el Tribunal de Contrataciones del Estado del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)”.
La norma precisa que “los créditos otorgados bajo los términos y condiciones del Programa REACTIVA PERÚ no pueden ser objeto de refinanciación ni reestructuración a través del Procedimiento Acelerado de Refinanciación Concursal (“PARC”), creado mediante el Decreto Legislativo Nº 1511 (…)”.
En un contexto de crisis económica general, la regla debería ser el acceso al crédito y la excepción su denegatoria; así los supuestos a) y b) se refieren a empresas con problemas de deudas tributarias y el sistema financiero en general y considerando que la contracción económica es anterior a la “cuarentena”, deberían flexibilizarse los criterios de acceso o en su defecto buscar otras fórmulas para incluir un mayor número de empresas; de otro lado los supuestos c), d), e) y g) se refieren a empresas vinculadas a empresas del sistema financiero (ESF) o comprometidas en casos de corrupción y delitos conexos o que se dedican a actividades perjudiciales para la sociedad o que se encuentran inhabilitadas por el Tribunal de OSCE, lo que justifica su exclusión.
- El monto del crédito garantizado es reducido si se considera el tiempo de duración de la cuarentena e inactividad empresarial subsecuente.
Según la norma la garantía establecida en el Programa Reactiva Perú cubre como máximo el monto que resulte menor entre el monto equivalente a:
“12.1 (…) Tres (3) meses de ventas promedio mensual del año 2019, de acuerdo con los registros de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT).
12.2 En el caso de créditos a microempresas, para la determinación del límite de la garantía, además del criterio señalado en el numeral precedente, también se puede utilizar el monto equivalente a dos (2) meses promedio de deuda vigente durante el año 2019, según los parámetros establecidos por la SBS para créditos a microempresas, hasta un máximo de S/ 40 000,00 (cuarenta mil y 00/100 soles), el que resulte mayor. Lo dispuesto en el presente numeral incluye a las personas naturales con negocio. En el caso de las microempresas que realizan actividades que están comprendidas en el Nuevo Régimen Único Simplificado – Nuevo RUS, la garantía individual que otorga REACTIVA PERÚ, cubre como máximo el monto equivalente a tres (3) meses de sus ingresos o compras promedio mensual del año 2019, de acuerdo con los registros de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT). (…)”.
Como queda dicho, el Programa Reactiva Perú se aprobó para enfrentar los efectos económicos perjudiciales de la “cuarentena”, medida dispuesta por Decreto Supremo 044-2020-PCM el 15 de marzo de 2020, cuyo plazo sufrió prórrogas; por lo que debería revisarse el monto de los créditos materia de garantía por el Gobierno, a fin de que se cumpla con la finalidad de proveer capital de trabajo de corto plazo y suficiente a las empresas para afrontar sus obligaciones con los trabajadores y proveedores.
- La garantía que otorga el gobierno nacional en virtud de este programa no cubre la totalidad del crédito, sino que tiene una cobertura escalonada.
La norma indica:
“11.2 La GARANTÍA otorga los siguientes porcentajes de cobertura sobre los PRÉSTAMOS, cubriendo el saldo insoluto del crédito otorgado, de acuerdo con el siguiente detalle:
Total de préstamos por empresa deudora (en soles) / Cobertura de las Garantías (%)
Hasta 90,000 98 %
De 90,001 a 750,000 95 %
De 750,001 a 7’500,000 90 %
De 7’500,001 a 10’000,000 80%”.
Lo que quiere decir, que aún en el mejor de los casos (98%, por créditos que no exceden de S/. 90,000 soles) la ESF deberá evaluar al cliente y exigir las garantías que correspondan por el saldo no garantizado por el Gobierno y lo que afectará la fluidez del proceso de aprobación de los créditos y obtención del capital de trabajo, lo que generará un sobrecosto (la Cámara de Comercio de Lima sugirió desde el inicio que la garantía sea del 100%, retomando el espíritu original de la medida aprobada por el BCRP y que COFIDE realice control ex post).
- El Programa Reactiva Perú, tal como está configurado, se encuentra dirigido a las empresas “formales”, es decir, aquellas con planillas que se encuentran en Essalud o que pagan IGV.
Según la proyección inicial que tuvo del Presidente, el universo de micro, pequeñas, medianas y grandes empresas que podrían beneficiarse con el programa sería de 350,000; sin embargo, dados los requisitos y limitaciones (algunos excesivos) establecidos para las empresas formales ese número podría reducirse al final; sumado a ello el hecho que no se incluye a las empresas informales (problema de larga data, complejo y que excede los alcances de la medida gubernamental).
Sin embargo y conforme se refiere en el diario Gestión[5], el número de microempresas en el Perú asciende a 3.6 millones (94% del total de empresas), de las cuales 1.75 millones son informales (emplean al 73% de los trabajadores), por lo que el universo de posibles beneficiarios de Reactiva Perú no alcanzaría a un amplio sector del empresariado.
Finalmente y según fuentes oficiales, 97,762 empresas se habrían beneficiado de este crédito en su primera fase, de las cuales el 77% son micro y pequeñas empresas (Mypes), 20% medianas empresas y 3% grandes empresas; siendo que estás últimas obtuvieron el 45% del total del crédito disponible, considerando que representan el 62% de las ventas totales; lo que ratifica que el nivel de crédito en este programa es directamente proporcional al tamaño relativo del negocio y a la participación en las ventas[6].
Nota: los artículos publicados en este blog académico no reflejan la posición u opinión del Grupo de Investigación de Derecho Bancario y Financiero- GBF.
Fuente de la imagen: Imagen de mohamed Hassan en Pixabay
[1] Decreto Supremo 044-2020-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15.03.2020.
[2] Banco Central de Reserva del Perú, BCRP, “Impacto de la crisis asociada al Covid-19 y medidas adoptadas por el BCRP”, 6 de mayo de 2020.
[3] Reglamento Operativo fue aprobada por Resolución Ministerial 134-2020-EF/15 del 13/4/2020
[4] Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Documento de trabajo “facilitando el acceso al crédito mediante un sistema eficaz de garantías reales”, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 16.07.2001.
[5] Publicación de fecha 27 de abril de 2020
[6] BCRP, 30 de junio de 2020