El Consejo de Reforma de la Justicia: una mirada crítica al nuevo modelo de reforma judicial
Luego de una espera de 10 meses, el pasado 08 de mayo fueron finalmente promulgadas tres de las iniciativas legislativas presentadas en agosto del año pasado por el Ejecutivo para impulsar la reforma de la justicia: la Ley No. 30942, que crea el Consejo de Reforma para el Sistema de Justicia; la Ley No. 30943, que crea la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial; y la Ley No 30944, que crea la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público. Por el momento, nos enfocaremos en la primera de estas normas, dejando el análisis del nuevo sistema de control de la justicia para una entrega posterior.
Los cambios en el modelo inicial
Como suele ocurrir, en el proceso de aprobación una norma legal sufre diversas modificaciones que pueden variar, en mayor o menor grado, el o los objetivos que llevaron a proponerla, más aún cuando el proyecto tiene una especial relevancia política o social. Esto es lo que encontramos en el contenido final de la ley del Consejo de Reforma de la Justicia –en adelante CRJ- frente al proyecto presentado por el Ejecutivo, el cual estuvo dirigido principalmente a crear un organismo que no solo permitiera coordinar los refuerzos individuales de reforma de cada entidad de justicia, sino también a fortalecer la lucha contra la corrupción y el tráfico de influencias en el conjunto del sistema judicial, luego del escándalo de los CNM audios.
Esta intención era clara en los tres primeros artículos del proyecto original, los cuales incidían de manera reiterada en el objetivo y finalidad del CRJ, resaltando que éste debía “asegurar el cumplimiento, seguimiento y reporte de las políticas y acciones dirigidas a que la función de justicia sea ejecutada con probidad, y de manera eficiente y oportuna” (art. 1º PL), así como “asegurar (…) la erradicación de la corrupción y el tráfico de influencias en cualquiera de sus modalidades, respetando la autonomía de cada poder del Estado y de los órganos constitucionales” (art. 3º PL). Incluso el dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, aprobado por mayoría en noviembre del 2018, incidía en el rol que podría cumplir este organismo en la lucha contra la corrupción y en la promoción de la integridad en la función pública.
Sin embargo, la Ley No. 30492 va a dejar de lado este objetivo para darle una finalidad presuntamente más relevante pero también más gaseosa, como es la formulación de los criterios para la elaboración de una Política Nacional en materia de Justicia (art. 1º). Este giro ya había sido planteado por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos(1), aunque encargando dicha labor al Consejo o Comisión Técnica, pero será el proyecto sustitutorio presentado por la Comisión de Constitución y Reglamento en abril pasado el que le dará este perfil final recogido en la ley. De esta manera, el tema anticorrupción pasa a un segundo plano para ser solo uno de los componentes a ser incorporados en la Política Nacional, cuya importancia dependerá de los lineamientos que fije finalmente el CRJ.
Otro cambio visible entre el proyecto y la ley es el menor peso otorgado al Ejecutivo dentro del Consejo de Reforma de Justicia. En el proyecto original, el Presidente de la República no solo integraba sino que presidía de manera permanente el Consejo, el que era secundado por el Ministro de Justicia y Derechos Humanos en calidad de Secretario de Coordinación (art. 6º PL). Esta figura fue incluso mantenida en el dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, pero va a desaparecer ya en el primer proyecto sustitutorio de la Comisión de Constitución y Reglamento, donde se hace la propuesta de que la presidencia del CRJ sea alternada cada año entre sus miembros, además de eliminar la Secretaría de Coordinación, lo que también será recogido en la ley final.
Empero, los cambios más importantes –y que muestran la poca claridad que existe sobre el perfil institucional del CRJ- los encontramos respecto de la composición y funciones del llamado “Consejo Técnico para la Reforma del Sistema de Justicia”, en adelante CTR. Incluso su denominación fue objeto de debate, dado que la Comisión de Justicia y Derechos Humanos optó –con mejor tino, a nuestro entender- por variar su nombre al de “Comisión Técnica”, a fin de que no se confunda con el Consejo de Reforma como órgano de coordinación del más alto nivel, a pesar de lo cual la norma final lo mantiene bajo el rótulo de Consejo Técnico.
Esta falta de claridad se hace más evidente respecto de las funciones asignadas a la CTR, las que han variado bastante en el camino. Inicialmente, el proyecto del Ejecutivo señalaba que este Consejo Técnico tendría como función principal “elaborar los planes y programas de reforma en sus respectivas instituciones, asegurar su articulación, convergencia y ejecución, y gestionar la disponibilidad de los recursos necesarios” además de presentar informes trimestrales ante el CRJ sobre los avances de implementación de las reformas (art. 8º PL), dejando en claro que la gestión de la reforma se encontraba prácticamente en sus manos. Posteriormente, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos va a buscar precisar mucho más sus funciones, fijando 16 tareas específicas a cargo de la CTR, muchas de ellas más propias de la Comisión de Reforma, como aprobar la actualización cada dos años del Plan Nacional de Justicia, debatir y aprobar las iniciativas legislativas que requiera el proceso de reforma, o coordinar la sustentación de los presupuestos a ser asignados al proceso de reforma(2).
No obstante, el art. 7º de la Ley No. 30942 va a optar por dejar de lado estos detalles para reducir sus funciones a dos; esto es, prestar apoyo técnico y asesoría técnica al CRJ, y hacer públicos los reportes trimestrales sobre el avance de los procesos de implementación y de ejecución de las políticas públicas de reforma del sistema de justicia. De este modo, lo que implique este “apoyo” y “asesoría” técnica será definido a nivel reglamentario, las que deberán en todo caso ajustarse a las funciones generales asignadas al Consejo de Reforma, como son impulsar el proceso de reforma; formular los criterios para la elaboración de la Política Nacional; coordinar la ejecución de las políticas institucionales; realizar el seguimiento y control de la reforma, y presentar un reporte anual de avances, los que seguramente tendrán como base los informes trimestrales del CTR, informes que también deberán tener un carácter público.
Finalmente, la composición final adoptada por este Consejo Técnico también muestra variantes preocupantes y cuestionables. Considerando experiencias anteriores, lo ideal hubiera sido que este Consejo hubiera estado integrado por representantes de los órganos que conforman el sistema de justicia y de la sociedad civil involucrada en esta materia, esquema que funcionó exitosamente en el caso de la CERIAJUS. Sin embargo, ya el proyecto del Ejecutivo había optado por darle un carácter más institucional, incluyendo a todas las entidades del sistema – Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Junta Nacional de Justicia, Tribunal Constitucional y Academia de la Magistratura-, pero excluyendo a la sociedad civil para sumar más bien a entidades como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), buscando asegurar más que las políticas y programas de reforma se encuentren alineados al planeamiento estratégico general del Estado, cuenten con los recursos suficientes y apunten a promover la integridad y un adecuado control de los recursos a ser asignados, que recoger las opiniones, demandas y propuestas de la sociedad civil, la que es dejada en un segundo plano.
Por su parte, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos no cuestionó esta composición, salvo por el pedido expreso hecho por la Contraloría General de la República para ser integrada al Consejo de Reforma y no al Consejo Técnico, considerando que ello era más acorde con sus funciones de control(3). Será más bien la Comisión de Constitución y Reglamento la que va a proponer incluir –en una primera propuesta sustitutoria- al Congreso de la República, el Ministerio del Interior y el Jurado Nacional de Elecciones, dejando de lado al CEPLAN, para luego adicionar a otra entidad del Estado -el Ministerio de Economía y Finanzas- y a un único representante de la sociedad civil, como son las rondas campesinas. De este modo, de los nueve integrantes propuestos inicialmente, el CTR aprobado contará con 11 miembros, de los cuales 7 pertenecen al sistema de justicia –incluyendo al JNE-, 2 al Ejecutivo, 1 al Legislativo y uno solo a la sociedad civil, a diferencia de la CERIAJUS que contó con cinco de ellos.
Consideraciones finales
Si bien cabe aplaudir la creación de un organismo de coordinación al más alto nivel para diseñar, implementar e impulsar la reforma del sistema de justicia de manera conjunta e integral, el modelo finalmente aprobado muestra que no exista aún claridad dentro del Estado sobre cómo llevar a cabo esta labor. Como se sabe, hasta el momento lo que ha habido son más bien experiencias puntuales y de corto plazo –como la CERIAJUS- y otras de carácter más político, como el Acuerdo Nacional por la Justicia impulsado por el MINJUSDH desde el 2016, y que sirvió más de caja de resonancia para entidades que ya estaban cuestionadas socialmente, como el desaparecido Consejo Nacional de la Magistratura.
En tal sentido, tanto el Ejecutivo como el Congreso están apostando por un nuevo esquema de coordinación interinstitucional, donde serán dos organismos –y no solo uno- los que impulsarán la reforma judicial: un Consejo de carácter más político, donde se definirán las orientaciones y lineamientos generales de la política a adoptar; y otro Consejo aparentemente de carácter más técnico pero que no dejará de tener también un matiz político, dado que es en éste donde se definirán en primera instancia la visión de la reforma, los enfoques y objetivos estratégicos y los mecanismos de coordinación entre las diferentes entidades del sistema de justicia.
¿Cuáles pueden ser, entonces, las ventajas y desventajas de este nuevo diseño? A nuestro entender, una de las pocas ventajas del nuevo modelo es que el debate sobre el contenido de la reforma judicial no se centrará en un solo organismo, sino que podrá ser más complejo y rico al tener que definirse en dos niveles de decisión. Otra ventaja es que la presencia de ambos Consejos asegura también que la búsqueda de una mayor transparencia y publicidad estará más garantizada; pero salvo estos dos aspectos, las desventajas son mayores que las desventajas.
Una primera desventaja es que el mecanismo de coordinación de mayor nivel- como es el CRJ- no cuenta con todos los integrantes que debería tener. Por un lado, es notoria la ausencia de la Academia de la Magistratura y del Jurado Nacional de Elecciones, cuyo nivel como órganos constitucionalmente autónomos debería ubicarlos en dicha instancia. Ya en otras ocasiones, estos intentos de coordinación han fallado precisamente por el interés de cada entidad de mantener y proteger su autonomía funcional, lo que sería más entendible si a dichas entidades no se les da la capacidad de decisión que les corresponde. Tampoco parece claro porqué se mantiene a este nivel la Contraloría General de la República, cuyo aporte debe ser más técnico que político. Asimismo, no se ha considerado cuál es el lugar en el que serán ubicados, en este esquema doble, los nuevos organismos que integrarán el sistema de justicia, como son las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y el Ministerio Público.
En segundo lugar, con respecto a la composición final del Consejo Técnico, cabe hacer dos comentarios. Por un lado, nos parece cuestionable que el CEPLAN haya sido dejado de lado, más aun considerando que la función principal del Consejo de Reforma de Justicia será ahora la formulación de la Política Nacional en materia de Justicia, y que el CEPLAN es el organismo que ejerce la rectoría del Estado en materia de planificación estratégica. En segundo lugar, si bien la incorporación de un representante de las rondas campesinas puede ser vista como positiva en términos de justicia intercultural, la pregunta es porqué no se integró más bien a representantes de las comunidades campesinas y/o nativas, las que de acuerdo al artículo 149º de la Constitución son las que tienen plenas atribuciones de carácter jurisdiccional, mientras que las rondas solo cuentan con funciones como órganos de apoyo.
Precisamente, esta incorporación de las rondas campesinas en el CTR muestra que en el diseño institucional de la “nueva” reforma judicial han pesado no solo criterios técnicos sino también criterios políticos. Esto es especialmente visible en la exclusión, en todo este esquema, de la sociedad civil, incluso desde el nombre mismo, dado que mientras el proyecto del Ejecutivo hacía referencia a la participación de la “sociedad civil” en el proceso de reforma, la Ley No. 30942 habla más bien la participación de “gremios” y “especialistas”, aunque en ambos casos con igual sentido; esto es, como meros “invitados” a discutir los temas que quiera a bien poner sobre la mesa el Consejo Técnico, sin derecho a voto y sin que tampoco se pueda acceder al nivel del Consejo de Reforma de la Justicia, quedando ésta como una instancia cerrada para el pueblo.
De mantenerse este esquema, es muy probable que los procesos de reforma judicial a construir en los siguientes años no lleguen a buen puerto. Para que ello ocurra, las dimensiones técnica y política de la reforma judicial deben quedar claramente definidas, las que deben ser gestionadas y decididas por todos los que deben estar de cada lado, ni uno más ni uno menos. Asimismo, las instituciones a cargo de diseñar e implementar las políticas y programas deben entender que sin la participación activa de uno de estos actores –como es la sociedad civil- estas acciones no podrán ser sostenibles en el tiempo, quedándose como documentos bellamente diseñados pero guardados en los cajones de un escritorio, tal como ha ocurrido con muchas de las iniciativas de reforma judicial de los últimos años. Aún es momento de que ello no ocurra así, y podamos empezar a construir de manera conjunta la justicia que todos queremos de cara al Bicentenario.
NOTAS:
(1) De acuerdo al artículo 2º del texto sustitutorio propuesto por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, la finalidad de la ley debía ser “asegurar el cumplimiento, seguimiento y reporte del proceso de reforma del sistema de justicia e institucionalizar las acciones de coordinación, integración y colaboración mutua en la gestión de la Política Pública en Materia de Justicia; asimismo, garantizar la promoción y protección de los derechos fundamentales de las personas y la erradicación de la corrupción y el tráfico de influencias en los órganos constitucionales que conforman el sistema de justicia, respetando la autonomía de cada uno de ellos”.
(2) Para dejar más en claro las confusiones y enredos sobre las denominaciones y funciones, veamos las 16 funciones asignadas a la Comisión Técnica en el proyecto sustitutorio de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos:
a) Elaborar la Política Pública en Materia de Justicia y los planes y programas de la reforma del sistema justicia.
b) Establecer las coordinaciones necesarias para articular los planes estratégicos de las instituciones conformantes.
c) Aprobar y actualizar, cada dos años, el Plan Nacional de Justicia, con indicadores y metas compartidas.
d) Concordar e integrar los planes y programas de desarrollo de cada organismo del Sistema de Justicia e integrante del Consejo Técnico, con el Plan Nacional de Justicia.
e) Aprobar los lineamientos de acción de la Comisión Técnica, en concordancia con los planes y programas de desarrollo, así como con el Plan Nacional de Justicia.
f) Coordinar acciones conjuntas en el marco de un plan de interoperabilidad y de justicia digital, fomentando las líneas de trabajo definidas al interior de las entidades conformantes.
g) Coordinar, previamente a su presentación y sustentación, los presupuestos de las entidades que forman parte del Sistema de Justicia e integran la Comisión Técnica, sin que ello afecte la independencia que tiene cada entidad para formular su propio presupuesto.
h) Acordar la formación de comisiones y grupos de trabajo para tratar temas interinstitucionales vinculados a la aplicación de la Política Pública en materia de Justicia o de cualquier materia que permitan lograr los objetivos de la Comisión Técnica.
i) Encargar la elaboración de informes, diagnósticos o estudios, sobre temas específicos o generales, en torno a la Política Pública en materia de Justicia o sobre cualquier materia que permita lograr los objetivos de la Comisión Técnica.
j) Emitir recomendaciones u observaciones para la implementación eficiente y concertada de la Política Pública en materia de Justicia.
k) Debatir y aprobar iniciativas legislativas en materia de justicia para su presentación posterior por alguna de las entidades que integran la Comisión Técnica, en el ámbito de sus competencias, o emitir opinión respecto de iniciativas o proyectos que incidan en la Comisión Técnica, sin que ello afecte su independencia para presentar iniciativas legislativas.
l) Emitir opinión especializada respecto de la elaboración de políticas públicas en materia de Justicia.
m) Presentar informes anuales respecto de la implementación del Plan Nacional de Justicia y la Política Pública en Materia de Justicia ante la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República.
n) Asegurar el cumplimiento de los acuerdos al interior de cada una de las instituciones del Sistema de Justicia que integran la Comisión Técnica.
o) Aprobar el reglamento de sesiones de la Comisión Técnica, elaborado por la Secretaría Técnica.
p) Otras que se aprueben en su seno.
(3) Ver Oficio No. 01503-2018-CG/DC, donde la Contraloría General de la República emite opinión sobre los proyectos de le presentados por el Ejecutivo para la Reforma del Sistema de Justicia.