Justicia de Paz: revisando la nueva ley (parte 2)

6. Sobre los derechos y deberes del juez de paz
Con respecto a la esfera de derechos y obligaciones del juez de paz, los artículos 4º y 5º de la Ley aprobada parece haber tenido como referente lo dispuesto en la Ley de Carrera Judicial, donde se definen los derechos y obligaciones del juez común (arts. 34º y 35º). Y si bien ello acerca a ambos operadores de justicia, muestra también, con mayor claridad, la integración limitada de la justicia de paz de la que hablamos en nuestra primera entrega.

De esta manera, al juez de paz no cuenta con derechos básicos como integrar la carrera judicial, gozar de permisos y licencias, el recibir una retribución acorde a la dignidad de la función jurisdiccional que desarrolla o gozar del derecho de jubilación. Tampoco cuenta con un derecho básico que ha sido negado reiteradamente a la magistratura peruana, como es el derecho a asociarse, a pesar de que todos estos derechos forman parte del Estatuto del Juez Iberoamericano (ver acá)

Con respecto a los deberes, el art. 4º no agrega el deber de denegar pedidos maliciosos, ni incluye la obligación de presentar una declaración jurada de bienes y rentas al inicio y al término del cargo, tal como se exige a los jueces comunes. Este último punto, sin embargo, debería ser incorporado en la ley, ya que si bien es cierto que el juez no recibe retribución alguna del Estado, se sabe de casos en que algunos jueces han aprovechado de su cargo para obtener ganancias ilícitas, por lo que éste constituye un mecanismo de control que puede ser aprovechado ante indicios de corrupción.

7. Sobre las facultades y prohibiciones del juez de paz

Por su parte, los arts. 6º y 7º de la Ley aprobada abordan las facultades y prohibiciones de la justicia de paz, aspectos en los cuales hay algunos avances importantes pero también algunos puntos que merecen más bien cierta crítica.

Así, algunos han señalado que la nueva norma trae consigo una mayor potestad “ejecutiva” del juez de paz, al incluir una serie de mecanismos mediante la cual puede hacer efectivos los acuerdos o fallos que dicte, incluyendo –por ejemplo- el dictado de medidas cautelares (art. 6º, inc. 2), incluyendo el embargo de bienes o la retención de pagos (art. 32º); el imponer sanciones comunitarias (inc. 6, desarrollado en los arts. 35º y 36º); el denunciar por delito de resistencia a la autoridad a quien incumpla las medidas de protección en caso de violencia familiar (inc. 7) y solicitar el apoyo de otras instituciones del Estado y de las rondas campesinas para la ejecución de sus decisiones (inc. 8, repetido en el art. 34º de la Ley con respecto a la Policía Nacional).

Sin embargo, el art. 6º incluye también la facultad del juez de paz de ordenar la detención de personas, hasta por 24 horas, en dos casos: i) cuando ésta perturbe gravemente la realización de una diligencia judicial, y ii) cuando personas procesadas o condenadas por faltas agredan o intenten agredir física o verbalmente a las partes (inc. 5). A nuestro entender, esta facultad es a todas luces inconstitucional, dado que no solo va más allá de las facultades con que cuenta el juez común –el cual solo puede sancionar a las partes cuando practiquen maniobras dilatorias (art. 34º, inc. 11 de la Ley de Carrera Judicial)- sino y sobre todo porque trasgrede en el fondo lo dispuesto en el art. 2, inciso 24, numeral f de la Constitución. Como se sabe, la detención no requiere solo que sea dictada formalmente por un juez sino que debe estar sustentada en ciertos requisitos, como la presencia de un delito previo, la peligrosidad del agente o la proporcionalidad de la agresión; por ello, no se entienda que se pueda detener por 24 horas a alguien por el hecho de intentar agredir “verbalmente” a otra persona, tal como señala expresamente la norma.

Con respecto a las prohibiciones, la norma trata de ser coherente con el hecho de que se está frente a un juez no remunerado por el Estado, dejando por ello de lado la prohibición de ejercer otros cargos remunerados dentro de instituciones públicas o privadas, o dedicarse a sus negocios particulares. Sin embargo, este vacío muestra a su vez el riesgo de esta modalidad no remunerada, porque nada impediría, por ejemplo, que un juez de paz sea contratado por una empresa privada (por ejemplo, una empresa minera) o por una entidad pública que podría requerir de sus servicios judiciales, creando con ello un conflicto de intereses que puede afectar su independencia o imparcialidad.

8. Sobre las competencias del juez de paz

Con relación a sus competencias y funciones –incluidas en los arts. 16º y 17º de la Ley aprobada- la norma trae consigo más continuidades que cambios, por lo que no hay mucho que abundar por allí. Así, la norma le reconoce al juez de paz competencia en cinco puntos principales: i) en procesos de alimentos, cuando el vínculo familiar está acreditado o las partes se allanan; ii) conflictos patrimoniales de hasta 30 URP (esto es, hasta 10,800 nuevos soles); iii) en materia de faltas y violencia familiar de manera supletoria, cuando no exista juez de paz letrado; iv) en procesos de menores que estén involucrados en actos antisociales, y v) otros derechos de libre disponibilidad de las partes, colocándolo como una instancia netamente conciliatoria.

A estas se agregan funciones de carácter notarial y la tramitación de exhortos. En materia notarial se le faculta para dar fe a los actos y decisiones que adopten en asamblea las organizaciones comunales dentro de su jurisdicción; la certificación de libros de actas, copias y firmas; la elaboración de escrituras de transferencia posesoria y de bienes por un valor de hasta 50 URP (esto es, hasta 18 mil nuevos soles); transferencia de bienes muebles no registrables hasta un límite de 10 URP (esto es, hasta 3,600 nuevos soles); otorgamiento de constancias posesorias, domiciliarias, de convivencia y otras que pueden ser verificadas personalmente por el juez de paz; y protestos por falta de pago de títulos valores.

Tal vez las principales “innovaciones” al respecto se refieren a los “encargos” que le puede hacer la justicia común de llevar a cabo el levantamiento de cadáveres (art. 20º) o de dar cumplimiento a sentencias de habeas corpus (art. 21º). Sin embargo, es claro que ambas “facultades” favorecen más a la justicia común que a la justicia de paz, exigiéndole más bien a éste el traslado a lugares difíciles a los que debería acudir más bien un juez especializado.

7. Justicia de paz y género.

Si bien el art. VIII del Título Preliminar señala expresamente que el Poder Judicial debe promover la mayor participación de las mujeres en los procesos de elección y selección del juez de paz, creemos que hubieron podido incluirse medidas más concretas que una simple fórmula declarativa.

Por ejemplo, en 1999, mediante Resolución Administrativa Nº 844-CME-PJ, se estableció expresamente una cuota de género para los procesos de elección de juez de paz, señalando en su artículo 3º inciso d) que “Para facilitar el acceso, por razones de género, no menos del 40 % de candidatos deben ser mujeres”. Posteriormente, la Resolución Administrativa Nº 1062-CME-PJ del 22 de diciembre de 1999, estableció un procedimiento de elecciones donde se aclara que “en caso de que el Juez de Paz y los dos accesitarios elegidos fueran varones, se reemplazará al segundo accesitario por la dama que hubiere obtenido la votación más alta inmediata”.

Lamentablemente, estas normas fueron tácitamente derogadas por las disposiciones posteriores, las que no incluyeron estos avances. La ley, por tanto, peca también por defecto en un tema en el que se pudo ser más preciso, por lo que esperamos que ello pueda ser corregido a nivel del reglamento respectivo.

8. Sobre el Fondo de Apoyo a la Justicia de Paz.

Una novedad aparentemente “loable” que trae la ley aprobada es la creación de un Fondo de Apoyo a la Justicia de Paz, el cual deberá servir para cubrir gastos como seguro de accidentes y de vida para los jueces de paz (de acuerdo a lo establecido en el art. 4º, inc. 5), y para su apoyo logístico, incluyendo también el costo de los exhortos donde no se cobren las tasas respectivas. A ello se añade que el Fondo será administrado por la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz, quien debe manejarlo bajo criterios estrictos de transparencia y publicidad.

Extrañamente, lo relativo a este Fondo se regula en un artículo referido al pago de tasas por exhortos (art. 19º), sin merecer un artículo especial. ¿A qué se debe ello? El motivo es que el Fondo adquiere sus ingresos a partir del dinero excedente en el cobro de tasas por exhortos que gestionen los jueces de paz, dado que la misma norma establece expresamente que no se puede dar a cada juez de paz una cantidad mensual superior a una Unidad de Referencia Procesal (equivalente a 360 nuevos soles). En otras palabras, son los mismos jueces de paz los que cubren este Fondo gracias a un “excedente” creado artificialmente por lo que no reciben, dado que en términos reales no se les entrega lo que cuesta realmente los exhortos tramitados.

En este marco, la creación de este Fondo es cuestionable tanto porque se desvirtúa el destino de la tasa que se paga por los exhortos –la que por ley debe cubrir efectivamente la prestación realizada- como por el hecho de que el Estado no contribuye en la práctica para nada en el financiamiento del Fondo, cargando todo el peso del mismo sobre los hombros de los jueces de paz.

9. Sobre el régimen disciplinario.

Con respecto al régimen disciplinario, la Ley aprobada pone en claro que el juez de paz tiene un régimen disciplinario distinto al de un juez ordinario (art. 46º), a pesar de que los órganos de control son los mismos. Como señala el art. 55º, la diferencia esencial se encuentra en la exigencia a las ODECMAS de que tomen en consideración el grado de instrucción y la cultura, tradiciones y costumbres del juez, así como su manejo del castellano y de su lengua materna, junto con las exigencias comunes de respetar su derecho de defensa y garantizarle un debido proceso.

Con respecto a las faltas, éstas se clasifican en tres tipos: leves, graves y muy graves. Entre las leves (art. 48º) se incluyen el retraso o descuido en la tramitación de procesos –incluyendo erróneamente la omisión en la tramitación de procesos, que debería ser una falta grave-, no ejercer control sobre su personal auxiliar, no asistir injustificadamente a los eventos de capacitación y no cumplir con su horario de atención, agregando un tema que debería ser visto como una falta de mayor gravedad, como el dar un uso distinto a los recursos que se le proporcionen para su juzgado.

Con respecto a las faltas graves (art. 49º), se agregan temas como la falta de respeto a las partes del proceso o incurrir en conductas manifiestamente discriminatorias, desacatar las disposiciones administrativas del PJ, causar grave perjuicio en los procesos, no guardar la reserva en los asuntos requeridos, trasladar injustificadamente su residencia o ausentarse por más de 3 días de su sede, laborar en estado de embriaguez o cobrar más allá de los topes fijados por el CEPJ; finalmente, entre las faltas muy graves (art. 50º) se agrega desempeñar simultáneamente un cargo comunal (a pesar de ser remunerado), ser miembro de las Fuerzas Armadas o la PNP; ejercer la defensa judicial de manera irregular; interferir o influir indebidamente en un proceso; aceptar regalos, donaciones o atenciones de las partes; afiliarse y/o participar de grupos políticos o no devolver los bienes entregados para el cumplimiento de sus funciones, entre otras faltas.

Junto con ello, la ley solo señala las sanciones que pueden ser aplicadas –incluyendo las de amonestación, suspensión hasta por 6 meses y destitución del cargo, incluyendo una inhabilitación de 5 años para un cargo público- y un procedimiento bastante general, lo que hace necesario que se reglamente este aspecto para poder garantizar un debido proceso y un efectivo control de los jueces de paz. Solo cabe lamentar la falta de mecanismos preventivos de control, lo que hubiera ayudado a evitar actos de corrupción a este nivel.

Sin embargo, el vacío más grande a nuestro entender es la carencia total de mecanismos de control de tipo comunitario sobre la justicia de paz. La norma ni siquiera brinda un tratamiento especial a las denuncias que pueden provenir de las organizaciones comunales o ronderas, de manera tal que éstas serán tratadas de manera similar a la de cualquier denunciante, ni dispone formas de coordinación entre estas organizaciones, las ODECMAS o la ONAJUP. De este modo, la ley abre una distancia entre el control disciplinario del Estado y el control comunal que de hecho ejercen las comunidades sobre sus autoridades, perdiendo de esta manera una oportunidad de combinar y crear formas de control más efectivas y participativas.

10. Sobre la coordinación con la justicia comunitaria

Finalmente, la Ley aprobada incluye algunos artículos sobre la coordinación de la justicia de paz con la justicia comunitaria (término equivocado, dado que no es el recogido en la Constitución) o especial, tema que a nuestro entender debió ser dejado a la Ley de Coordinación Intercultural presentada por el PJ, pero considerando que esta ley aún no ha sido aprobada nos centraremos en aquello que sí está pronto a entrar en vigencia.

En primer lugar, el art. 60º hace una referencia general a la necesidad de trabajar coordinadamente, allí donde exista tanto un juez de paz como una organización comunal de justicia (llámese ronda, comunidad campesina o nativa), mientras que el art. 64º señala que estas organizaciones deben respetar y hacer respetar las actas y decisiones del juez de paz. Más allá de eso, la ley se enfoca en el tema de las sanciones comunitarias y la comparecencia a audiencias –donde se señala expresamente que el juez de paz debe coordinar con la justicia comunitaria o, en caso de falta de ésta, con los gobernadores y tenientes gobernadores-, así como en la derivación de casos por parte de la justicia comunitaria, con el límite de que el caso debe encontrarse dentro de sus competencias.

De esta manera, la ley no abre la posibilidad de que el juez de paz derive casos a la justicia comunitaria, ni se refiere al intercambio de información requerido para la aplicación del derecho consuetudinario por parte del juez de paz. Tampoco abre la posibilidad de coordinar en otro tipo de actividades, como la vigilancia de las medidas cautelares o de protección ante violencia familiar, donde la acción de las rondas o comunidades puede ser fundamental. Hay de este modo una visión muy limitada sobre las posibilidades de coordinación entre ambas formas de justicia, lo que en todo caso esperamos pueda ser subsanado en la ley específica sobre la materia.

Conclusión: Hacia un nuevo perfil para la justicia de paz

Como hemos visto a lo largo de este análisis, a pesar de sus virtudes la nueva Ley de Justicia de Paz mantiene aún una serie de defectos en temas que merecen mayor debate, y que tienen como cuestión de fondo la falta de un perfil específico y particular sobre el papel que debe jugar la justicia de paz en nuestro país.

De esta manera, la ley solo apunta a una integración limitada de la justicia de paz dentro del sistema de justicia, de modo tal que los jueces de paz no cuentan con una serie de derechos, obligaciones y atribuciones que les corresponderían como parte de la magistratura. Al respecto, la cuestión de ser un servicio no remunerado puede traer consigo algunas ventajas pero también genera una serie de problemas, los que si bien no se han evidenciado hasta hoy no por ello pueden ser dejados de lado.

En este camino, la justicia de paz parece ser “descomunalizada”, dado que en muchos aspectos regulados no se considera que la justicia de paz es parte de una estructura de poder comunal. Ello se expresa tanto en los impedimentos como en sus procedimientos, así como en la manera limitada en que se plantean las coordinaciones con la justicia especial. También se expresa, por ejemplo, en la carencia de mecanismos de control comunal hacia la justicia de paz, ya que ello se limita a lo que puede hacer el Poder Judicial. De esta manera, la ley no solo mantiene a la justicia de paz como una justicia débil, subordinada y restringida dentro del estado, sino que la debilita también como órgano de poder comunal.

Por ello, consideramos que la ley requiere ser mejorada antes de entrar en vigencia, mejora que parte necesariamente por un debate sobre el perfil que debe tener esta justicia con miras al futuro. Al respecto, en diferentes foros hemos hecho mención de que la justicia de paz debe dejar de ser considerada una justicia de pobres para pobres para pasar a ser el eje de una justicia básica con enfoque intercultural (ver aquí). Ello requiere de una redefinición de sus competencias y atribuciones, así como de las coordinaciones que puede hacer con la jurisdicción especial y la común, dentro de un esquema que esperamos presentar en poco tiempo.