La justicia en segunda vuelta: ¿qué proponen los candidatos?
A unos días de culminada la primera vuelta, ya se conoce quienes son los candidatos presidenciales que finalmente disputarán la Presidencia de la República para el período 2011-2016. Y nos guste o no, la población ha decidido brindar mayoritariamente su respaldo a dos candidatos que parecen ubicarse en los extremos del espectro político: Ollanta Humala (Gana Perú) y Keiko Fujimori (Fuerza 2011).
Por ahora, el primero de ellos ha logrado una votación mayoritaria pero, como bien sabemos, en el Perú nada está dicho y todo el escenario político puede variar de la noche a la mañana. En todo caso, lo que sí hemos definido es la composición del Legislativo, donde Gana Perú y Fuerza 2011 han obtenido ventajas importantes aunque sin lograr la deseada mayoría. Por tanto, si consideramos que por el Congreso pasan o deben pasar la mayor parte de las iniciativas de reforma institucional –incluyendo las propuestas de reforma judicial- contamos ya con un primer escenario en el cual se definirán las políticas del Estado en los siguientes cinco años.
En este marco, la revisión de lo que piensan y proponen los partidos ganadores de esta primera vuelta en materia de justicia constituye un horizonte orientador de la ruta que puede seguir la reforma judicial en el mediano plazo. Ello ha sido claramente entendido por el actual Presidente del Poder Judicial, César San Martín Castro, quién ya ha hecho un llamamiento a ambos candidatos para sentarse a dialogar y fijar de manera conjunta una agenda común sobre los cambios a realizar en la administración de justicia para el próximo quinquenio.
Uno de los objetivos del presente documento es, precisamente, identificar los puntos en común que pueden tener los candidatos aludidos en materia judicial a partir de sus Planes de Gobierno, a fin de establecer cuáles son las posibilidades reales de construir esta agenda común. Sin embargo, como veremos, las diferencias que ambas movimientos mantienen en materia política, económica y social se trasladan también al ámbito judicial, dificultando la posibilidad de generar un consenso mínimo sobre los cambios que requiere la administración de justicia en el país.
A ello debe añadirse que las propuestas revisadas no parecen apuntar a un cambio de rumbo en la orientación que viene siguiendo la reforma de la justicia, dejando más bien de lado iniciativas en curso y sobre las que se presumía un mayor consenso, como la tecnificación de la gestión judicial o la implementación de la justicia electrónica, vía los expedientes virtuales y la notificación electrónica. Por tanto, parece existir un distanciamiento entre las posturas actualmente vigentes sobre lo que debe hacerse en materia judicial, el que esperamos pueda superarse a fin de no desandar sobre lo andado.
La justicia en el Plan de Gobierno de Gana Perú
Como han señalado varios analistas, el Plan de Gobierno de Gana Perú es uno de los más extensos, dado que incluye no solo una presentación sistemática de sus propuestas sino también un amplio análisis crítico de la realidad peruana, sobre el cual se busca fundamentar las líneas estratégicas de la “Gran Transformación” que este movimiento político le propone al país.
En este análisis, los poderes del Estado son presentados como sumidos en una profunda crisis, lo que les impide además cumplir su papel de canalizador de conflictos sociales: “Los poderes del Estado, Ejecutivo, Judicial y Legislativo, viven una profunda crisis que se manifiesta no solo en una creciente pérdida de legitimidad sino también en un mayor desinterés por las condiciones de vida de los pueblos indígenas y nativos, de los más pobres y excluidos del país”. Posteriormente se añade que: “Nuestra democracia no ha desarrollado una institucionalidad inclusiva, transparente, eficaz y justa, capaz de solucionar los conflictos sociales e impedir el despliegue de la violencia social y política. La persistencia y muchas veces preeminencia de formas autoritarias de ejercer el poder y la profundización y masificación de la desigualdad y la exclusión han generado expresiones también crecientes de conflicto y violencia social y política (…)El Estado, al no tener una estrategia integral para transformar los factores estructurales e institucionales que favorecieron el desarrollo de conflictos y expresiones de violencia política y social, genera no solo una democracia débil y una falta de autoridad sino también un círculo vicioso que reproduce la violencia social y política en el país…”.
En este marco, el Plan agrega escuetamente que “la mayoría de los peruanos no tienen acceso a la justicia y cuando ésta llega, lo hace mal y tarde…”. Frente a ello, se plantea la importancia de una reforma de la justicia como “un paso importante en el proceso democrático”, lo que requiere “de la necesaria construcción de consensos básicos entre las principales fuerzas sociales, políticas y comunidad para orientar y hacerla sostenible”. Así, el acápite 2.5.1., ubicado dentro del tema de reforma de los Poderes Públicos, incluye las propuestas específicas para la reforma del sistema de justicia, que se concretan en los siguientes 15 puntos:
– Constituir un sistema de justicia integral, con autonomía y competencias definidas;
– Adoptar las principales recomendaciones de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS);
– Luchar contra la exclusión de millones de peruanos del servicio de justicia que no acceden al servicio por barreras culturales, lingüísticas, económicas y políticas. Para ello, se considerará la asignación equitativa de las tasas judiciales y se otorgará la exoneración de tasas judiciales a los sectores excluidos en los 516 distritos en 18 cortes superiores de justicia;
– Fomentar la justicia comunal y otras instancias que reflejen la naturaleza multicultural y pluriétnica de la nación, como los consultorios jurídicos populares y defensores de oficio, el uso de reglas de conciliación y arbitraje, traductores y jueces bilingües elegidos, entre otros puntos;
– Buscar la igualdad de acceso a la justicia, fortaleciendo la justicia de paz y haciendo más eficiente la justicia común;
– Priorizar la lucha contra la corrupción en el sistema judicial;
– Incorporar a la justicia militar en el fuero del Poder Judicial;
– Impulsar una nueva carrera judicial sobre la base de un sistema meritocrático, promoviendo el acceso de jueces con una probada trayectoria democrática;
– Fomentar las normas que delimiten el autogobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público, y las de articulación y coordinación del Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional;
– Crear un órgano de control independiente en el Poder Judicial;
– Otorgar al Consejo de Gobierno del Poder Judicial control sobre la formulación, ejecución y control presupuestal del mismo, definiendo las políticas del caso;
– Organizar de manera eficiente las funciones administrativas, de suerte que los magistrados estén a dedicación exclusiva a la labor jurisdiccional;
– Perfeccionar el sistema de selección y nombramiento de los magistrados, y promover que los procesos de evaluación sean públicos y transparentes;
– Convocar a concurso nacional para los niveles iniciales de la carrera judicial (secretarios y jueces de paz letrados), entre los graduandos que ocupen los primeros lugares en las facultades de Derecho de las universidades del país;
– Implementar el nuevo Código Procesal Penal, fijando que la investigación será de responsabilidad del Ministerio Público con el soporte técnico de la Policía Nacional.
Junto con estos 15 puntos, el Plan de Gana Perú agrega algunas medidas en materia judicial en otros acápites, como el que las autoridades y funcionarios del Estado nacional –entre ellos los jueces- tengan conocimientos básicos de los idiomas y de las diversas culturas existentes en el país; la promoción de la judicialización de los casos de violación de derechos humanos; la penalización de la violencia contra grupos LGTB; la regulación o eliminación de beneficios penitenciarios a los que cometan delitos de corrupción de funcionarios, y la reducción de los años desde los que procede la pena condicional, ampliando el número de delitos que merezcan prisión efectiva.
Como se aprecia, el Plan abarca un amplio espectro de iniciativas de distinto orden, aunque sin contar con un punto de orientación que articule las mismas en un objetivo común. Incluso pueden observarse claras incongruencias, ya que mientras de un lado se adopta una postura represiva en materia de beneficios penitenciarios, de otro lado se adopta una posición garantista para el tratamiento de temas sensibles como el narcotráfico(1). Asimismo, parece extraño que se trate de ubicar la experiencia de la CERIAJUS como eje de estas propuestas, tanto por el hecho de que esta iniciativa fue promovida por el gobierno de Toledo, como por el enfoque institucionalista que tuvo la labor de esta Comisión.
En realidad, la propuesta de Gana Perú muestra más bien una orientación conservadora antes que radical, dado que no encontramos propuestas que apunten a una mayor democratización del sistema judicial o una mayor participación ciudadana en el sistema de justicia, a diferencia de la postura adoptada en rubros como la gestión local y regional o la lucha contra la corrupción. De esta manera, se dejan de lado temas como la elección popular de jueces, la participación de todos los magistrados en la designación del Presidente del Poder Judicial, el reconocimiento del papel político de los jueces o la consagración del derecho de sindicalización de la magistratura, entre otras medidas que hoy forman parte de una agenda democrática-radical y que podrían implicar una verdadera “gran transformación” de la justicia peruana(2).
La justicia en el Plan de Gobierno de Fuerza 2011
En el caso del Plan de Gobierno de Fuerza 2011, éste se encuentra compuesto de 4 grandes pilares y 20 ejes o líneas de acción, de los cuales el tercer pilar -dirigido al tema de seguridad ciudadana- contiene un eje que incluye algunas breves propuestas en materia de justicia. Ello muestra de entrada que la cuestión judicial no es considerada prioritaria en el Plan de Gobierno fujimorista, siendo enmarcada en un esquema de seguridad ciudadana que expresa ya el enfoque represivo que se le da a este tema.
Así, el primer punto incluido en el Plan de Fuerza 2011 se refiere al acceso a la justicia, donde se propone fundamentalmente la creación de juzgados de delitos menores a nivel de comisarías y municipalidades distritales para promover la resolución de conflictos de manera rápida y oportuna. A ello se suma, como medida complementaria, la despenalización de faltas menores a cambio de faenas comunitarias, pero fortaleciendo el criterio de severidad ante la habitualidad y reincidencia. El trabajo comunitario es propuesto, además, como sanción específica para el pandillaje, el robo no agravado y otros delitos menores.
En el caso de los delitos, el criterio de severidad se refleja en el aumento de penas para delitos específicos -como la violación de menores-, la penalización de la reincidencia y la reducción o eliminación de beneficios penitenciarios según la gravedad del delito (“a mayor delito, menos beneficios”). A ello se añade que “la aplicación de una política de mano dura exige la construcción de más cárceles mejores y más seguras, prioridades que deben concretarse a través del esfuerzo público-privado”, fijando con ello un enfoque distinto al vigente, que centra la construcción de cárceles en el Estado.
Sin embargo, más allá de estas propuestas puntuales, el Plan de Fuerza 2011 no incorpora otras ideas sobre la administración de justicia, salvo de manera referencial(3), pecando así por defecto antes que por exceso. De esta manera, no sabemos cuál es la postura de este movimiento con respecto a temas como la independencia judicial, la judicialización de casos de violación de derechos humanos o la transparencia en la selección y ratificación de jueces, todos ellos temas que fueron objeto de crítica durante el gobierno de Alberto Fujimori. Inexplicablemente, tampoco se rescatan algunas iniciativas que tuvieron un impacto positivo durante dicho período, como la separación entre funciones administrativas y judiciales o la creación de la Academia de la Magistratura, entidad ésta que lamentablemente tampoco ha merecido mayor interés en los planes revisados.
Distancias, vacíos y consensos por construir
A partir de lo expuesto, podemos ver que existen pocos puntos de concordancia entre las propuestas de Gana Perú y Fuerza 2011, salvo en temas específicos como la reducción de beneficios penitenciarios, por lo que a primera vista parece difícil construir una agenda común entre ambos planes. Por ejemplo, en materia penal es clara la distancia entre ambos planes, ya que mientras la propuesta de Gana Perú apunta más hacia un enfoque garantista y preventivo (aunque manteniendo algunas incongruencias al respecto), Fuerza 2011 orienta más bien sus iniciativas hacia reformas de carácter represivo y sobrecriminalizador.
Por otro lado, si bien la propuesta de Gana Perú incluye una serie de aspectos sobre la reforma judicial que no son tocados por Fuerza 2011, su enfoque tampoco parece apuntar a un mayor cambio en la corriente predominante de reforma judicial –de corte institucionalista- a pesar de las evidentes limitaciones que la misma viene mostrando para generar una mayor confianza o eficiencia en la administración de justicia. Y si bien el Plan humalista resalta cuestiones como el mayor respeto a la justicia comunal y la pluralidad jurídica, tampoco asume una postura radical que apunte a la construcción de un Estado o una justicia pluricultural o plurinacional, tal como se viene proponiendo en países como Bolivia o Ecuador.
Finalmente, como señalamos arriba, ambas propuestas pecan por defecto al no partir de los avances logrados en los últimos años en materia de reforma judicial, sea por regresar hacia iniciativas que ya se encuentran desactualizadas –como la de la CERIAJUS-, sea por concentrarse en una sola dimensión de la justicia, como es la justicia penal y contravencional. Sorprende así que ninguno de los planes recoja propuestas que han sido caballitos de batalla de los recientes Presidentes del Poder Judicial (ver al respecto el plan de gobierno de San Martín aquí), o de las cabezas de las otras instituciones del sistema de justicia, como el CNM o el Ministerio Público. Por tanto, es claro que en la formulación de estos planes no se ha hecho eco de quienes tienen más por decir acerca de los cambios que requiere la justicia peruana. Esperamos entonces que los espacios de diálogo propuestos entre la Presidencia del PJ y los partidos ganadores puedan revertir esta situación, y no se conviertan en falsos espacios de consenso, como ha ocurrido en otras oportunidades.
Notas:
(1) Sobre este punto, el Plan de Gobierno de Gana Perú señala explícitamente la necesidad de “rediseñar una política autónoma de interdicción en materia de drogas que se funde en la persecución, identificación y desmantelamiento de las firmas y los carteles nacionales, basados en un Derecho penal garantista y de última ratio, respetuoso de la libertad individual del debido proceso, y no en la persecución de los eslabones más vulnerables (productores, usuarios y microcomercializadores). Se debe eliminar el actual ineficaz monopolio de ENACO y fomentar un nuevo empadronamiento de productores, así como una nueva ley de coca” (el subrayado es nuestro).
(2) Un bosquejo de este marco de reforma democrática-radical de la justicia se encuentra en Boaventura de Sousa Santos, “Derecho y democracia: la reforma global de la justicia”, en Sociología Jurídica Crítica. Bogotá: ILSA, 2009. En el caso peruano, una propuesta de corte participativo fue presentada por la Asociación de Jueces por la Justicia y Democracia (JUSDEM) en el marco del Consorcio Justicia Viva. Ver al respecto “Propuesta de reforma constitucional en el tema de impartición de justicia”, en: http://www.jusdem.org.pe/articulos/Propuesta%20de%20Reforma%20Constitucional%20en%20el%20tema%20de%20imparticion%20de%20justicia.pdf.
(3) Entre estas medidas adicionales se encuentran la promoción del uso de mecanismos alternos de conflictos, la prevención y control de la violencia social y doméstica, la creación de Observatorios del Crimen y la Violencia, el fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo para que actúe de oficio ante situaciones de injusticia, el desarrollo de programas de reinserción de pandilleros y jóvenes delincuentes, entre otros.