Sobre la reciente reforma (casi) silenciosa en el CNM
El pasado 15 de abril, el Congreso incluyó de manera sorpresiva en su agenda de debates las modificaciones propuestas por la Comisión de Justicia a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) –Ley No. 26397- logrando –de manera igualmente sorpresiva- que el proyecto sea exonerado de segunda votación y dejado listo para su promulgación por el Ejecutivo, con una votación respetable considerando la necesidad de votación calificada.
¿Qué cambios específicos trae esta reforma normativa? ¿Cuánto puede ayudar a superar la crisis que mantiene el CNM? ¿Porqué se hizo de un momento a otro, sin mayores aspavientos, como suele ocurrir en estos casos? Responder a estas preguntas requiere no solo una revisión en detalle de las modificaciones aprobadas, sino un análisis del contexto en el que se aprueba esta norma, contexto marcado, de un lado, por una grave crisis institucional producto de las denuncias de manipulación de los procesos de selección y nombramiento de magistrados, que condujo a la remoción de un miembro del CNM por parte del Congreso; y de otro lado por el proceso actualmente en curso para la elección de 3 nuevos consejeros: uno por parte de los Colegios de Abogados del país, y dos por parte de los Colegios Profesionales.
De acuerdo a la información incluida en el Portal Web del Congreso (ver aquí), el proyecto finalmente aprobado combina las propuestas incluidas en los proyectos de ley 03395 (presentado en agosto del 2009 por el Ejecutivo) y 03504 (presentado por la Célula Parlamentaria Aprista en setiembre del 2009) mediante un texto sustitutorio propuesto el mismo 15 de abril, estableciendo cambios en tres puntos específicos: a) fijando como causa grave en el ejercicio del cargo el “aceptar, llevar a cabo o propiciar reuniones o comunicaciones con los postulantes a juez o fiscal, de cualquier nivel, durante la etapa de postulación a concurso público de méritos y evaluación personal o proceso de ascenso, así como con juez o fiscal sometido a ratificación o procedimiento disciplinario, con el objeto de obtener algún tipo de beneficio para sí o para terceros” (art. 8); b) modificando el procedimiento de elección de los dos representantes de los Colegios Profesionales ante esta entidad (art. 17, numeral 4); y c) prohibiendo que sean elegidos como consejeros personas que hayan sido declarados deudores alimentarios morosos (art. 6, numeral 5).
Si hacemos una comparación entre este texto final y el que se encontraba aprobado por la Comisión de Justicia hasta el 10 de marzo del presente año, podemos encontrar algunas ligeras pero importantes diferencias. En el primer punto, por ejemplo, la propuesta manejada hasta marzo incorporaba esta causal solamente como una de prohibición a la función de consejero, la que de producirse motivaba la vacancia del cargo (según el art. 11 de la Ley 26397); la propuesta final, sin embargo, señala expresamente que la misma constituye causa grave en el ejercicio del cargo, la cual, de producirse, debe manejarse conforme a la dispuesto en el art. 157º de la Constitución; esto es, produciendo la remoción del consejero.
¿Cuál es el sentido de este cambio? Tal como lo reconoce el propio Presidente de la Comisión de Justicia, Rolando Souza, en el debate de la norma, el cambio busca principalmente fortalecer la capacidad de control del Congreso sobre la conducta de los consejeros, dado que si la causal se hubiera mantenido como una de vacancia, la declaración o no de la misma hubiera quedado en manos del propio CNM, con lo cual se hubiera mantenido la misma situación actual.
Sin embargo, el apuro en este cambio ha llevado a que la redacción del artículo en cuestión no sea del todo feliz, algo que se hubiera logrado si el tema se hubiera abierto a un mayor debate, como exigieron algunos congresistas. Por ejemplo, si bien en el caso de los procesos de selección y ratificación de magistrados la causal es relativamente clara, en el segundo párrafo –donde se amplía la causal a los casos de nombramiento, ratificación o procedimiento disciplinario de los jefes de la ONPE y del RENIEC- se mantiene esta causal como una de “prohibición” y no como “causa grave”, tal como se encontraba en la propuesta original.
Por otro lado, la redacción de la causal está claramente influenciada por el caso Anaya, buscando de alguna forma que se repita una situación similar, tal como se reconoció en los debates. Sin embargo, si esta causal hubiera estado vigente durante el caso en cuestión, hubiera sido difícil que el mismo hubiera sido configurado como uno de “causa grave”; ello porque:
– La reunión entre el consejero Anaya y el fiscal Gálvez nunca fue aceptada por el primero, menos aún propiciada por aquél, sino que fue impuesta al primero mediante la intermediación de un tercero;
– La reunión no tuvo como objeto obtener “algún tipo de beneficio para sí o para terceros”, como exige la nueva norma, dado que el mismo fiscal Gálvez admitió que Anaya nunca le pidió dinero ni ventaja alguna, solo quedaron en reunirse nuevamente en su oficina.
Siendo así, hay problemas de configuración de la causal que deben ser debidamente revisados, si es que realmente se quiere evitar situaciones como la ocurrida. ¿O es que la misma redacción muestra, finalmente, que no hubo la causal grave que todos vieron en su momento?
Más allá del caso concreto, creemos que la causal tiene problemas de redacción que deben ser analizados si es que se quiere lograr un control efectivo de las funciones del CNM; por ejemplo, ¿porqué se agregó el requisito de que las reuniones o comunicaciones tengan como objeto obtener algún tipo de beneficio para sí o para terceros? ¿No hubiera sido mejor apuntar a que estas reuniones o comunicaciones sean prohibidas si buscan influir en la decisión de los consejeros, logren éstos un beneficio concreto o no? Porque lo que muchas veces se negocia en estos casos no es un beneficio directo sino un “intercambio de favores”; esto es, “yo consejero apoyo tu nombramiento como magistrado, pero tú me ayudarás si es que me someten a juicio”.
En segundo lugar, la causal no hace referencia a la posibilidad de que las reuniones o comunicaciones se hagan con personas vinculadas a los consejeros –como sus familiares directos- o con otros funcionarios del CNM, como asesores, secretarios, gerentes, etc. ¿Estas reuniones o comunicaciones se encuentran prohibidas, entonces, o no? ¿Qué ocurre si se detecta una de estas reuniones, y que la misma haya sido coordinada con un consejero o sea llevada a cabo bajo su conocimiento? Igualmente, ¿Qué ocurre si las reuniones o comunicaciones se llevan a cabo entre un consejero y una persona allegada o un intermediario de algún postulante o magistrado sujeto a proceso de ratificación? ¿Ello implica que los postulantes o magistrados ya no podrán acudir a los consejeros para pedir aclaraciones sobre los procesos en curso, como se ha dado hasta el momento, siendo mejor que estén totalmente alejados entre sí?
Lo cierto es que, si la norma es finalmente promulgada tal como está, los consejeros deberán pensar dos veces con quién y cómo se van a reunir, y con quién y cómo se van a comunicar, dado que es claro que cualquier reunión o comunicación va a generar suspicacias. Sin embargo, la consecuencia de ello puede ser un aislamiento pernicioso de los consejeros frente a la sociedad, lo que tampoco es bueno para la marcha de esta entidad, la que necesita estar permanentemente informada acerca de lo que sucede en la administración de justicia antes que caminar temerosa respecto del tipo de información que puede recibir. Por tanto, este es un aspecto que debe ser sopesado por el Ejecutivo antes de promulgar la norma, dado que ésta puede tener un efecto perverso que puede agravar la crisis del CNM antes que ayudar a superarla.
Con respecto a los procedimientos de elección de consejeros por parte de los gremios, la principal diferencia de la norma aprobada con el proyecto remitido por el Ejecutivo es la exclusión de la iniciativa referida a los Colegios de Abogados, lo cual –como fue claro al momento del debate- genera una suerte de discriminación y sinsentido que es poco explicable. Dado que el objetivo de la modificación era uniformizar los procedimientos de elección que estaban siendo distorsionados por la hegemonía de ciertos gremios –como el CAL en el caso de los colegios de abogados, y el Colegio de Enfermeros en el caso de los colegios profesionales, no se entiende porque la norma finalmente aprobada solo involucra a los segundos y no a los primeros, lo que solo puede llevar a que la hegemonía del CAL se mantenga en la elección en curso.
En este marco, uno de los cuestionamientos que se hizo a la propuesta era si ella debía regir desde el momento de su promulgación –quebrando el actual proceso de elección de representantes de los Colegios Profesionales- o si debía respetarse las reglas de juego ya previstas, mas aun existiendo candidatos declarados aptos mediante resolución de la ONPE. Ello, considerando además que el periodo de cada consejero es de 5 años, por lo que de aceptarse la segunda alternativa la norma recién regiría dentro de cuatro años, lo que muchos congresistas consideraron absurdo. Por ello, la norma final incluye un dispositivo final en el cual se señala expresamente que deberá entrar en vigencia desde su promulgación, lo que en la práctica implicará la suspensión del actual proceso y la necesidad de una nueva convocatoria.
Por tanto, de mantenerse el proyecto aprobado, solo los Colegios de Abogados tendrán a un nuevo representante ante el CNM, mientras el resto de Colegios Profesionales deberá esperar aún algunos meses –cuando se culmine con la reglamentación del nuevo procedimiento, que prescribe que los agremiados hábiles de cada colegio deberán elegir ahora a su delegado-candidato, quien a su vez se reunirá con sus pares en Asamblea de Delegados- para poder contar con sus nuevos representantes. Nuevamente, ¿es ello justo? ¿Esta demora ayuda a mejorar la legitimidad del CNM, o genera más confusión, incertidumbre y desconfianza? ¿Qué pasará, en todo caso, con los candidatos que ya han hecho el esfuerzo de reunir los votos necesarios y ya se encuentran inscritos? Eso es algo que también deberá definir el Ejecutivo antes de la promulgación de la nueva norma.
Finalmente, la última modificatoria recoge, en realidad, una pauta que ya fue incorporada en la Ley de Carrera Judicial y que, por impulso de diversas organizaciones, se viene incorporando como un requisito para acceder a alguna función pública. Sin embargo, a pesar de la importancia ética que tiene el tema, lo cierto es que el mismo no tiene un impacto directo sobre el funcionamiento del CNM, por lo que constituye un agregado que no aporta mucho a la mejora del CNM.
Por el contrario, muchos de los temas que podrían involucrar una reforma más seria de esta institución no han sido tocados por esta reforma, manteniéndose en espera. Cuestiones como la calidad profesional de los consejeros, la publicidad de los procesos de selección y nombramiento, las fundamentaciones en el caso de los procesos de ratificación, etc., deberán esperar una mejor suerte, o que se produzca un nuevo caso de corrupción para que el Congreso vuelva a reaccionar y presente una nueva iniciativa legislativa. Sin embargo, el problema con las reformas reactivas es que siempre se agotan en el momento, no siendo más que maquillajes que solo encubren los problemas, pero no les dan una adecuada solución.