CNM: Algunas ideas frente a su (recurrente) crisis
El reciente anuncio hecho por el Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) de anular el proceso en curso de selección y nombramiento de Vocales y Fiscales Supremos, ha querido ser presentado –incluso por instituciones como Justicia Viva- como una medida saludable y oportuna frente a la avalancha de denuncias que se iban sumando alrededor de dicho proceso, y que habían llegado incluso a la inhibición del consejero Efraín Anaya por haber solicitado presuntamente dinero a uno de los postulantes. Creo sin embargo, que la medida ha sido adoptada con más ánimo de buscar cubrir las evidencias que por buscar cambiar las cosas para mejor.
Y es que, como bien han apuntado algunos conocedores del tema, como Javier de Belaúnde o Gorki Gonzáles, el problema del CNM tiene una raíz sistémica, tiene que ver con la misma manera en que se encuentra estructurado el CNM, por lo que una medida como la adoptada poco va a hacer para superar su actual crisis. Porque, viéndolo bien, esta crisis de credibilidad no es algo que se haya presentado recién con este último concurso, sino que es algo que se ha ido presentando en forma reiterada, por más medidas correctivas que se trataron de establecer en cada momento.
Recordando la labor del CNM
Por ejemplo, si echamos una mirada a toda la trayectoria reciente del CNM y sus concursos, podemos ver que de las 7 convocatorias hechas por este organismo entre el 2001 y el 2009 para cubrir plazas en la Corte Suprema de Justicia, la mayor parte de ellas han mostrado irregularidades en mayor o menor grado. Por ejemplo, en la primera convocatoria (001-2001-CNM), dirigida a cubrir 7 vocalías supremas, se presentaron 154 postulantes pero solo se llegaron a cubrir 3 plazas. ¿Es qué tantos abogados tienen un “bajo nivel académico” que les impide llegar a tan alto cargo, como quiso justificar el CNM? Por el contrario, las primeras deficiencias en el procedimiento adoptado se fueron mostrando, como el centralismo de la convocatoria, la variabilidad de las reglas de juego, la extensión excesiva de los plazos, los distintos criterios para la evaluación curricular y la falta de criterios técnicos para la realización de las entrevistas, problemas que en su mayor parte se mantuvieron en los concursos subsiguientes.
A finales del 2004, cuando se llevaba a cabo el tercer concurso para vocales supremos, la credibilidad del CNM se encontraba en los suelos, luego de la bochornosa destitución del ex jefe de la ONPE. A diferencia del primer concurso, a esta convocatoria solo se presentaron 62 postulantes, siendo finalmente nombrados solo tres de las 6 plazas convocadas, entre ellos el actual Presidente del PJ, Javier Villa Stein, y César San Martín Castro, quien dirigió de manera magnífica el juicio a Fujimori. Sin embargo, al igual que ahora reclama Villa Stein, en esa fecha diversos sectores exigían la renuncia de todos los miembros del CNM, llegando a presentarse una moción multipartidaria en el Congreso (donde el único partido que no firmó fue el APRA) para nombrar una Comisión Especial que investigue las diversas irregularidades que mostraba este organismo.
En el 2005, cuando todo el Pleno del CNM fue cambiado, se esperaba ingenuamente que las cosas cambiaran, pensando que el problema se encontraba en las personas –debido a la cercanía de muchos de los ex consejeros con el APRA, como Jorge Lozada Stambury, Teófilo Idrogo y Fermín Chunga- más que en la naturaleza misma de la institución. Sin embargo, 4 años después nos encontramos en una situación igual: con un CNM sin credibilidad, altamente cuestionado y que debe cancelar un concurso debido a los cuestionamientos a sus actuaciones. Todo ello a pesar de sus aparentes intentos de reforma, incluso bajo la asesoría de Justicia Viva ¿Estamos nuevamente ante un problema de politización, o hay algo que está más allá que estamos dejando de ver? ¿Volveremos a caer en la idea de que la solución está en un cambio de personas, antes que en un cambio estructural?
La naturaleza estructural del CNM
Personalmente, creo que para entender a cabalidad que es lo que pasa con el CNM debemos mirar al momento mismo de su fundación. Algunos han recordado precisamente que el CNM peruano es hijo de la reforma constitucional fujimorista, lo que le dio un carácter particular respecto a otros Consejos de la Magistratura que iban creándose en América Latina: así, mientras en el resto del continente los Consejos de la Magistratura fueron diseñados como organismos destinados a la gestión administrativa y disciplinaria de los poderes judiciales –dejando a las Cortes la labor meramente jurisdiccional- en el caso peruano el CNM se diseñó como un organismo autónomo dedicado particularmente a dos tareas: la selección y nombramiento de jueces a todo nivel, y a su ratificación cada 7 años.
En un contexto donde la magistratura peruana no mostraba aún una toma de conciencia de su papel social –como ocurrió al final del régimen autoritario-, con una débil independencia y más bien proclive a someterse al poder político, y con un Poder Judicial con escasa credibilidad social, las funciones otorgadas al CNM eran claves para reformular los mecanismos de sometimiento de la magistratura al poder político, en un momento en que ello no podía ya ser tan evidente. Así, se estableció un procedimiento de selección y nombramiento aparentemente profesionalizado, pero en el cual se dejaba un margen de discrecionalidad donde pesaban criterios políticos para los nombramientos finales; por otro lado, se constituyó un proceso de ratificación opaco, altamente discrecional –en tanto no motivado ni revisable por otra instancia-, que permitía asegurar la manipulación de los magistrados, más preocupados por asegurar (e incluso comprar) maestrías que por mostrar una actitud de independencia e imparcialidad frente al poder.
Creo que hay suficientes casos que muestran que lo dicho anteriormente tiene un grado de veracidad, por lo que no cabe abundar en ello. Más bien, lo que puede agregarse a estas ideas es que, una vez derrumbado el régimen fujimorista, estas funciones se mantuvieron aunque sin tener el sustento político que les daba contenido; esto es, se mantuvo la posibilidad de designar o ratificar a jueces manipulables, algo propio de un régimen autoritario, pero dentro de un nuevo marco democrático, sin pasar por una etapa de rediseño de la institución que la ajustara a la nueva realidad. Esto generó dos consecuencias negativas: de un lado, hizo estos procedimientos más sensibles y cuestionables a ojos de la opinión pública, debido a la discrecionalidad que mostraban; de otro lado, permitió que los gobiernos de turno aprovecharan el sistema para incidir tanto en el nombramiento como en la ratificación de magistrados. A ello debe sumarse que, debido a que la elección de consejeros ya no era manejado con criterios políticos –quedando ello más bien en el vacío- algunos miembros de la institución empezaron a aprovechar sus espacios de discrecionalidad en beneficio propio, siendo el caso de Anaya el más emblemático de esta situación.
Algunas ideas para la reforma del CNM
En resumen, si la argumentación presentada tiene algo de validez, creo que el objetivo que debemos tener al momento de reformar el CNM –si esto es lo que queremos hacer- es cómo convertir a este organismo en una entidad de naturaleza verdaderamente democrática, permitiendo que deje de lado, de una vez por todas, sus taras autoritarias.
Ello implica dejar, por ejemplo, de enfocarnos en cómo se elige a los consejeros –cuyos procedimientos de elección son en su mayoría bastante democráticos, incluso supervisados por la ONPE- para pasar a pensar en cómo exigir a éstos una mayor transparencia e independencia en sus acciones y decisiones. Por que lo que ocurre es que, una vez llegados al CNM, los consejeros se dan cuenta de que sus poderes son casi omnímodos, que pueden sacar a cualquier juez que les plazca sin mayor sustento, y que por más que los denuncien, es difícil que el Congreso logre cierto consenso para sacarlo de su cargo. Por tanto, lo que más se requiere es que los consejeros sientan que no son todopoderosos, sino más bien personas sometidas estrechamente a la mirada pública y que pueden ser sancionados oportunamente ante cualquier irregularidad grave que cometan.
En segundo lugar, si bien reforzar los criterios de profesionalización en los procesos de selección y nombramiento puede tener cierta importancia, no debe olvidarse que existen espacios de discrecionalidad que deben ser reformulados, porque de otro modo lo anterior queda en la nada. Más aún, deben empezar a incorporarse otros criterios que a nuestro entender son necesarios para contar con una magistratura más democrática, como son la independencia, ética y transparencia que pueden mostrar los postulantes. Para ello, no basta tomar en cuenta solamente cuántas maestrías o artículos han escrito, sino también qué posiciones han asumido sea en épocas autoritarias o ante situaciones de enfrentamiento desigual entre partes. Porque si bien un juez puede mejorar su formación académica, difícilmente puede aprender una actitud ética o independiente si no la ha asumido a lo largo de su vida profesional.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que, por más reformas que se haga, no existe ni existirá un sistema perfecto para la selección y/ nombramiento de magistrados. En realidad, si hacemos una lectura de la teoría política clásica, uno de sus grandes vacíos es precisamente la carencia de propuestas sobre cómo elegir a los jueces en un régimen democrático. Cuando Montesquieu o Locke señalan que los jueces deben ser la boca de la ley, no nos dicen sin embargo cómo contar con esos jueces. Por tanto, solo la experiencia en la vida democrática es la que nos puede señalar el rumbo de cómo tener jueces más independientes, honestos, transparentes, eficientes y justos.