Hemiciclo Raúl Porras Barrenechea del Palacio Legislativo, recinto donde sesionaba la antigua Cámara de Senadores.

La cuestión del retorno al modelo bicameral de organización del Poder Legislativo ha vuelto a la agenda parlamentaria y, al parecer, existe cierta voluntad política de un sector del Congreso por aprobar la respectiva reforma constitucional para lograrlo.

No es la primera vez que se pretende con seriedad dicho propósito. En el periodo legislativo 2006-2011 también se intentó restablecer una segunda cámara (el Senado) e incluso se llegó a votar en el Pleno, aunque no se alcanzó la votación calificada suficiente para aprobarla en sede parlamentaria sin necesidad que se tenga que convocar a un referéndum. Conscientes los congresistas promotores de la reforma que en un referéndum era poco menos que imposible que se aprueba la bicameralidad, ahí quedó el esfuerzo.

En dicha coyuntura, publiqué un artículo en la revista jurídica JUS Doctrina & Práctica (julio 2007) y un post en este blog (junio 2008), proponiendo mi postura al respecto. A la pregunta sobre la necesidad o conveniencia de volver a la organización bicameral del Parlamento peruano mi respuesta era entonces: depende. ¿Depende de qué? Del tipo de bicameralidad que se pretenda establecer. A la misma pregunta hoy día mi respuesta sigue siendo básicamente la misma.

Si la propuesta es repetir el modelo bicameral de la Constitución de 1979, el cual considero centralista e innecesario, estoy en contra. Si de lo que se trata es establecer una segunda cámara que converja con el profundo proceso de descentralización a través de la regionalización en que se haya inmerso nuestro país (que es seguramente la más profunda reforma del Estado peruano de todos los tiempos), estoy a favor.

A propósito del reciente esfuerzo por restablecer la bicameralidad recibí la gentil invitación del Parlamento Joven (programa de la Oficina de Participación, Proyección y Enlace con el Ciudadano del Congreso de la República) para disertar sobre la “Pertinencia del retorno a la bicameralidad en el Poder Legislativo” en una jornada académica que se realizó el 14 de junio pasado. Con motivo de esa invitación, tuve ocasión de revisar los proyectos de reforma constitucional sobre el particular que se han presentado en el presente periodo legislativo (2011-2016): Proyectos de Ley N.º 07/2011-CR (Grupo Parlamentario Alianza por el Gran Cambio), N.º 1457/2012-CR (Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú) y N.º 1493/2012-CR (Grupo Parlamentario Solidaridad Nacional).

Más allá de sus matices, el común denominador de esos proyectos es que proponen establecer un régimen bicameral parecido al de la Constitución de 1979. Si de lo que se trata es de volver a un modelo centralista ya superado, prefiero que se mantenga el actual régimen unicameral, haciéndole sólo algunos ajustes.

Precisemos nuestro punto recordando que en el Derecho Constitucional Comparado y la Política Comparada existen básicamente tres tipos de organización bicameral de los parlamentos: la estamental o aristocrática; la federal; y la funcional de revisión y control.

El caso emblemático de bicameralidad aristocrática es el Parlamento Británico con su Cámara Alta (o Cámara de los Lores) y Cámara Baja (o Cámara de los Comunes) que, como sus nombres lo indican, responden al carácter estamental de la sociedad británica, que no se condice con el principio democrático de los regímenes republicanos según el cual todos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes, pero que aún hoy en día se mantiene junto con la monarquía por razones de tradición histórica e identidad nacional.

La bicameralidad federal es propia de los Estados republicanos federales o con una organización política territorial de tipo federal (como los Estados regionales), en que la existencia de dos cámaras obedece a la necesidad de establecer dos diferentes tipos de representación: una cámara para representar al conjunto de los ciudadanos de la república (propio del modelo republicano) y otra cámara para representar a los estados miembros de la federación (propio del modelo federal).

Antigua Sala de Sesiones del Senado de España.

Casos emblemáticos de este modelo son el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica, con una Cámara de Representantes y un Senado (a razón de dos senadores por estado elegidos por sufragio universal); o el Parlamento Federal Alemán, compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, con miembros elegidos por sufragio universal, y por el Bundesrat o Consejo Federal, con miembros designados por los gobiernos de los länder (estados) de la federación alemana, por lo que los gobiernos de los länder tienen un rol crucial en el proceso legislativo federal y en la determinación de la política federal alemana. Es también el caso de España y de otras repúblicas unitarias pero territorialmente regionalizadas, que sin ser propiamente estados federados han establecido una organización bicameral propia de tales estados, con una primera cámara que representa a los ciudadanos y una segunda cámara que representa a las unidades territoriales que integran la república (regiones o provincias).

Finalmente, la bicameralidad funcional de revisión y control se presenta en Estados unitarios en que, como bien señaló el colega Pedro Hernández Chávez en la jornada académica referida, en verdad no sería necesario establecer una segunda cámara por lo que en tales Estados es algo optativo. En efecto, en los Estados unitarios, que no están organizados oficialmente como aristocracias ni como estados federados, la existencia de dos cámaras no se justifica en las distintas necesidades de representación, sino únicamente en la supuesta calidad revisora o rol de control que tendría el Senado dentro de la estructura parlamentaria.

Se parte del supuesto que las decisiones de la Cámara de Diputados (“cámara joven” o “cámara política”) obedece a criterios políticos poco técnicos, que podría afectar la calidad de las leyes. Frente a ello, un Senado, supuestamente compuesto por individuos más experimentados, sería una “cámara reflexiva”, encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cámara baja. No obstante, ese es un supuesto falso, ya que en verdad la aprobación de las leyes y la toma de decisiones, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, siempre obedecerá a las correlaciones de fuerza, a las alianzas o acuerdos políticos a los que pueden arribar las bancadas o grupos parlamentarios.

Aunque es deseable que haya mecanismos que garanticen una mejor calidad de leyes, para lograrlo bastaría que —dentro de la actual organización unicameral— se otorgue un mayor peso al trabajo en las comisiones parlamentarias, proscribiéndose la práctica de la dispensa del trámite de comisiones. De otro lado, sobre el supuesto rol contralor del Senado, cabe señalar que la Constitución Política ya prevé dos controles interorgánicos de control de la actividad legislativa: la atribución de observar la ley del Presidente de la República (art. 108) y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional (art. 202, num. 1). ¿Para qué entonces sumarle otro mecanismo –el Senado– el cual, por lo demás, no asegura un eficiente desempeño como órgano de control?

Como adelantamos, si el objetivo de la reforma es retornar a una organización bicameral meramente revisora o de control (como proponen los tres proyectos de ley mencionados), que además es profundamente centralista, sin considerar los distintos tipos de representación que debe tener cada una de las dos cámaras, no es necesaria la reforma del parlamento, ya que los costos de tal reforma no justifican sus supuestos beneficios.

Sí tendría sentido, en cambio, tener un organización bicameral de tipo federal, coherente con el proceso de regionalización por el que transita el Perú. En tal sentido, de existir una segunda cámara debería ser un órgano representativo de las regiones en el parlamento. Ello, además, contribuiría a superar la actual inexistencia de una instancia de articulación entre los gobiernos regionales y el nivel nacional del Estado. Ello implica que los senadores o representantes de la segunda cámara sean elegidos (o designados) en el ámbito de cada uno de los gobiernos regionales. No como proponen los proyectos de ley analizados (que plantean la elección del Senado en distrito nacional único), como se precisa en nuestros escritos de 2007 y 2008.

Moderno Hemiciclo (Sala de Sesiones) del Senado de España.

PROPUESTA. Pasará a la historia el acopio manual de firmas de los ciudadanos que están a favor de la revocación de alguna autoridad.

El JNE, la ONPE y el Reniec proponen modificar el porcentaje de votación requerido para sacar de su puesto a una autoridad. 

El Congreso evalúa cambiar el trámite para la revocación de autoridades edilicias y regionales. El sistema electoral en su conjunto y Gana Perú han elaborado propuestas para que esta consulta popular no sea una herramienta de venganza política.

Por: Jorge Saldaña Ramírez

Qué duda cabe que la democracia electoral venezolana tiene serios problemas. Tantos que está en cuestión su carácter democrático. Pero esos problemas no se encuentran en los aspectos que insistentemente se están señalando estos días por quienes no aceptan o ponen en duda el resultado de la elección presidencial del 14 de abril.

Se dice que habría existido fraude electoral, en el sentido que el resultado de lo votado por los venezolanos mediante las máquinas de votación habría sido cambiado para dar por ganador al candidato oficialista Nicolás Maduro, arrebatándole el triunfo al candidato opositor Henrique Capriles.

Ante esa convicción se exigió que se proceda al “recuento” del 100% de los votos, completando el 53% que ya se había realizado en los centros de votación el mismo día de la elección, como propuso Vicente Díaz, uno de cinco rectores del Consejo Nacional Electoral (CNE). En un momento incluso el propio Maduro aceptó tal posibilidad, aunque a las pocas horas se retractó. Tras varios días de tensión, finalmente el CNE aceptó hacer dicho “recuento”.

Sin embargo, no existe en el sistema de votación electrónica venezolano posibilidad de hacer un nuevo escrutinio de los votos. El denominado “recuento” es una auditoría que consiste en contrastar el resultado del escrutinio automatizado realizado por la maquina de votación con las constancias de votación (vouchers) que los electores depositan en una caja tras emitir su voto, con el objeto de verificar que el resultado del escrutinio electrónico coincide con el conteo de los vouchers.

Por: Luis García Rojas

La consulta de revocatoria en Lima ha evidenciado las serias deficiencias con las que ha venido funcionando hasta el momento. El miércoles, el gobierno incluso expresó su disconformidad con esa figura porque en algunas zonas del país ha representado un factor de desestabilización democrática. ¿Sigue siendo viable la revocatoria en una democracia como la peruana?

Si bien nadie ha planteado seriamente su eliminación de la Constitución –hacerlo, además, sería complicado–, diversas entidades democráticas ya han señalado la necesidad de reformarla profundamente. El mismo presidente del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Francisco Távara, dijo ayer que ya prepara una propuesta que será alcanzada al Congreso.

Según fuentes cercanas a los organismos electorales, el JNE ya coordina con el RENIEC y la ONPE para alcanzar una reforma a la revocatoria dentro de una nueva propuesta de código electoral. Este nuevo documento reemplazará al que alcanzó el anterior jefe del JNE, Hugo Sivina, a la Comisión de Constitución del Congreso, el cual, por cierto, nunca fue consensuado con los otros organismos electorales.

Estas coordinaciones empezarían a concretarse la próxima semana y se espera que la nueva propuesta esté lista en un tiempo bastante corto.

En Ideeleradio, Távara incluso dijo que las coordinaciones alcanzarán a la Defensoría del Pueblo, a Transparencia y a los partidos políticos.

ENLACE NACIONAL: Entrevistamos a Carlo Magno Salcedo Cuadros, profesor de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Marcos, quien analizó la revocatoria como mecanismo electoral e instrumento democrático. Ello tras la conclusión del proceso de revocatoria en la capital del país.

Por: Francisco Pérez García

Tras el fallecimiento del presidente venezolano Hugo Chávez, incluso desde que desapareció de la esfera pública durante la evolución de su enfermedad, empezó toda una discusión sobre quién sería el sucesor natural del líder de la autodenominada Revolución Bolivariana en Venezuela.

Dentro del partido de Chávez se tejió todo un enfrentamiento entre Diosdado Cabello, presidente de la Asamblea Nacional y Nicolás Maduro, vicepresidente de la República, que culminó con la “bendición” de Chávez a su segundo en el mando y una foto de los dos “benjamines” abrazados en pos de la “revolución”.

Sin embargo, la otra gran pregunta que ronda en el ambiente es ¿habrá un chavismo sin Chávez en América Latina?, ¿el modelo del proyecto bolivariano que Chávez Frías proponía podrá perdurar en la región? En síntesis, ¿alguno de los presidentes amigos y seguidores de Chávez puede ser su heredero?, ¿su sucesor?

Partamos precisando que en la consulta popular de revocatoria de las autoridades ediles de Lima Metropolitana a realizarse el próximo 17 de marzo, a pesar de tratarse de un solo proceso, se realizarán 40 consultas simultáneas: la de la alcaldesa Susana Villarán, así como la de cada uno de los 39 regidores que conforman el Concejo Metropolitano.

Ello debido a que el propio promotor de la revocatoria solicitó someter a consulta de revocatoria a la alcaldesa y a todos los regidores, resultando de aplicación el art. 21 de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.º 26300 (LDPCC), que expresamente establece que “la solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular”. De este modo, no es posible que la cédula de sufragio sea más simple de lo que la ONPE ha diseñado ya que hay que consultar si se revoca o no a cada una de estas 40 autoridades.

Recién cuando la consulta popular de revocatoria de autoridades se realiza respecto de las autoridades ediles de Lima Metropolitana muchos le han empezado a encontrar defectos. Hay quienes opinan que esta institución está inadecuadamente regulada en nuestra legislación, por lo que, en caso de mantenerse, debe ser objeto de diversos ajustes. Y no faltan quienes consideran que es un mecanismo incompatible con la democracia representativa, que es perjudicial y que afecta la gobernabilidad, por lo que pretenden suprimirlo.

Entre todos los mecanismos de democracia directa consagrados por la Constitución de 1993 y regulados por la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.º 26300 (referéndum, iniciativas legislativas ciudadanas, revocatoria de autoridades, remoción de funcionarios designados y rendición de cuentas) es el que más se ejerce y cada vez con un mayor alcance, siendo de hecho el que más se ha consolidado. Tanto que podría decirse que este mecanismo de control ciudadano se ha convertido, en nuestro medio, en la institución de democracia directa por excelencia.