En el año 2005 se publicó el Informe del Grupo de Expertos sobre el principio precautorio de la Comisión Mundial de Ética del Conocimiento Científico y la Tecnología (COMEST), elaborado a pedido de la UNESCO (documento disponible en: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001395/139578s.pdf), en el cual se ha desarrollado con detalle las definiciones y problemas básicos para la comprensión y aplicación del señalado principio. El Informe reconoce ciertos elementos compartidos en la definición y aplicación del principio a nivel científico y de elaboradores de políticas públicas a nivel global, tales como:

 El principio se aplica cuando existe una apreciable incertidumbre científica acerca de la causalidad, la magnitud, la probabilidad y la naturaleza del daño.
 Una cierta forma de análisis científico es obligatoria; la especulación simplista no son suficientes para aplicar el principio.
 Como el principio tiene que ver con riesgos cuyas consecuencias son poco conocidas, la posibilidad no cuantificada es suficiente para determinar que su aplicación sea motivo de estudio. Esto distingue al principio precautorio del de prevención. Si se dispone de antecedentes fidedignos para cuantificar las probabilidades, entonces el principio de prevención se aplica en lugar del precautorio. En tal caso, es posible ocuparse de los riesgos, pudiendo acordar un nivel de riesgo aceptable respecto de una actividad y estableciendo medidas suficientes para mantener el riesgo por debajo de ese nivel.
 La aplicación del principio se limita a los peligros que resultan inaceptables, lo que expresa un juicio ético sobre la admisibilidad del daño que pudiera generarse.
 Dentro del marco de incertidumbre señalado, aparece la necesidad de realizar intervenciones antes de que sobrevenga el posible daño, o antes de que pueda tenerse certeza de que el daño se producirá;
 Las intervenciones deberán ser proporcionales al nivel de protección y a la magnitud del posible daño.
 Las medidas que se aplican buscan restringir la posibilidad del daño, o contenerlo, limitando su alcance y aumentando la posibilidad de controlarlo, en el caso de que se produzca;
 Es preciso buscar permanentemente de manera empírica y sistemática más elementos de prueba y procurar entender mejor la situación a fin de aprovechar todas las posibilidades de que una situación evolucione más allá del principio precautorio hacia una forma más tradicional de gestión de los riesgos (principio preventivo).

Sobre la base de lo señalado, el Informe trae consigo una definición referencial del principio:

“Cuando las actividades humanas pueden acarrear un daño moralmente inaceptable que es científicamente plausible pero incierto, se adoptarán medidas para evitar o disminuir ese daño.

El daño moralmente inaceptable consiste en el infligido a seres humanos o al ambiente que sea:
 una amenaza contra la salud o la vida humanas, o
 grave y efectivamente irreversible, o
 injusto para las generaciones presentes o futuras, o
 impuesto sin tener debidamente en cuenta los derechos humanos de los afectados.

El juicio de plausibilidad [del daño] deberá basarse en un análisis científico. El análisis tendrá que ser permanente de modo que las medidas resueltas puedan reconsiderarse.

La incertidumbre podrá aplicarse a la capacidad o a los límites del posible daño, pero no se circunscribirá necesariamente a esos elementos.

Las medidas constituyen intervenciones iniciadas antes de que sobrevenga el daño y que procuran evitarlo o disminuirlo. Deberá optarse por medidas que sean proporcionales a la gravedad del daño potencial, habida cuenta de sus consecuencias positivas y negativas, y se procederá a una evaluación de las repercusiones morales tanto de la acción como de la inacción. La elección de la acción deberá ser el resultado de un proceso de participación.”

El Congreso de la República ha propuesto modificar el texto actual del Principio Precautorio recogido en las Leyes 28611 y 28245 (Proyecto de Ley N° 449/2006-CR. Sin embargo nos preocupan algunos aspectos que podrían afectar la aplicación del principio a partir de dicha reforma legal.

a) La principal preocupación proviene de la introducción de la referencia de “indicios razonables” como justificación para la aplicación del principio. El concepto de “indicio” alude a una etapa “probatoria” posterior, típica de procesos penales (y por extensión de los procesos sancionadores administrativos). No obstante, la aplicación del principio precautorio no ocurre por “falta de pruebas” sino porque no están claramente definidas las teorías existentes que explican los vínculos de causalidad entre los hechos o la magnitud de daños que podrían generarse. A esto se refiere la referencia a “certidumbre científica”. Como el informe de la UNESCO reconoce, existe una amplia discusión sobre la naturaleza de dicha incertidumbre. Aunque esta discusión no está cerrada, es apropiado sostener que ella no implica ausencia de formulaciones científicas razonables sobre determinado hecho o suceso, sino ausencia de teorías científicas ampliamente aceptadas, Esto implicaría la existencia de duda científica sobre las causas o consecuencias del hecho estudiado, razón por la cual no existe consenso sobre la materia.

b) Debe dejarse muy en claro que el principio no se aplica ante la simple ausencia de información sobre el hecho, sus causas y consecuencias. El conocimiento científico relaciona hoy en día la presencia de ciertos metales pesados en el ambiente con determinados daños en la salud de las personas. Si el Estado carece de información sobre la presencia de dicho metal en el ambiente bajo su jurisdicción, no corresponde invocar el Principio Precautorio para tomar medidas, pues aquí no hay incertidumbre científica, sino falta de información que permita establecer el tipo de medidas necesarias.

c) La aplicación de Principio Precautorio no se ha limitado a la gestión ambiental, también se ha presentado en otras áreas de la gestión pública. Sin embargo, considerando que su inclusión se encuentra en normas orientadas a regular la gestión ambiental, es necesario precisar que su ámbito de aplicación corresponde a: i) evitar daños al ambiente, o ii) evitar daños a la salud o a otros bienes públicos, a través del daño al ambiente.

d) El otro problema que se plantea es la relación que se marca entre las medidas para evitar, eliminar o reducir el peligro y la eficacia de las mismas. Esto es muy problemático, en tanto precisamente existe incertidumbre que impide en gran medida conocer la posible eficacia de la medida a adoptar. Por dicha razón, las medidas pueden ser razonables, dentro de los límites impuestos por la incertidumbre científica. La definición de las “medidas precautorias” se constituye por lo tanto en el elemento práctico más complejo, pues se encuentra frente a toma de decisiones en situaciones de incertidumbre. Un primer requisito evidente es que la medida precautoria no vaya a generar más costos que los que originaría el escenario (o escenarios) que se supone se evitaría, dentro del marco de incertidumbre existente que impide tener una valoración más precisa de dichos costos. Es por ello que hablamos de comparar medidas frente a escenarios probables, por lo que la medida tiende normalmente a ser conservadora, es decir, que no toma el peor escenario posible como punto de referencia para definir las medidas razonables.

e) Finalmente, como es lógico, resuelta la situación de incertidumbre, se tienen que adaptar las medidas, adecuándolas al consenso científico emergente.

Desde luego, la formulación actual podría ser mejorada. En todo caso proponemos la siguiente formulación legal para el principio:

“Artículo 5º.- de los Principios de la Gestión Ambiental

La gestión ambiental en el país se rige por los siguientes principios:
(…)

k. Precautorio; de modo que la ausencia de certeza científica no debe utilizarse como razón para no adoptar o postergar la adopción de medidas razonables destinadas a evitar o reducir los posibles daños al ambiente o, a través de este, a otros bienes públicos como la salud. Los costos de las medidas deben ser razonables considerando los posibles escenarios que el análisis científico disponible permita identificar. Luego de dictadas, la autoridad correspondiente deberá adecuar las medidas adoptadas a los cambios en el conocimiento científico que se vayan produciendo. El principio no es aplicable ante la simple carencia de información suficiente para utilizar el conocimiento científico disponible.

Desde luego, esta propuesta podría seguir mejorándose. Lo importante es no generar confusión sobre el contenido del principio y las razones de su aplicación.

Ivan Lanegra

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