LOS PENSIONISTAS Y EL BENEFICIO CONTENIDO EN EL IMPUESTO PREDIAL

LOS PENSIONISTAS Y EL BENEFICIO CONTENIDO EN EL IMPUESTO PREDIAL


Análisis de la legislación vigente


Mario Alva Matteucci*
Aldo Chaparro Luy *


INTRODUCCION:

Dentro de la regulación del Impuesto Predial existe un tema que normalmente es tratado desde diferentes puntos de vista, incluyendo el político, el social y el económico pero pocas veces se le trata desde el punto de vista técnico, por lo que presenta dificultades en su aplicación.

Nos estamos refiriendo al caso de los pensionistas, los cuales en su mayoría al culminar su vida laboral reciben pensiones exiguas en nuestro país y a veces son dueños de un inmueble, el cual representa su mayor riqueza, al ser en muchos casos su único patrimonio, frente al cual deben cumplir con las obligaciones tributarias exigidas por los Gobiernos Locales, exclusivamente con el Impuesto Predial y el pago de los Arbitrios Municipales.

La regulación existente sobre el beneficio otorgado a los pensionistas ha sufrido varios cambios desde que éste se puso en práctica, por lo que se han presentado innumerables interpretaciones, algunas a veces incoherentes en su fundamentación jurídica, perjudicando el derecho que les corresponde a los pensionistas sobre el tema.

El presente artículo pretende analizar los cambios que se han ido aplicando al caso de los pensionistas desde que se dictó la primera norma que estableció este beneficio.

I.- ANALISIS DE LA LEGISLACION EXISTENTE SOBRE EL TEMA:

Para poder analizar el caso del tratamiento legislativo de los pensionistas frente al Impuesto Predial, es menester hacer una revisión de la normatividad aplicable con respecto al beneficio otorgado a los mismos con relación al Impuesto Predial y de esta manera determinar si las normas señaladas se encuentran vigentes o no.

a) La Ley N° 23552 (Publicada el 30.12.1982).-

La norma que regulaba el Impuesto Predial antes de la entrada en vigencia de la Ley de Tributación Municipal, era la Ley N° 23552, norma que aprobó el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, (Dicho Impuesto fue conocido por las siglas IVPP). La mencionada Ley estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1993. En dicha norma no se establecía un beneficio específico para los pensionistas propietarios de inmuebles.
Esta Ley estuvo vigente hasta el 31.12.1993 y fue derogada por la Ley de Tributación Municipal, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 776.

b) La Ley N° 24405 (Publicada el 19.12.1985).-

El artículo 2° de esta Ley exoneraba de todo gravamen creado o por crearse, a las viviendas ocupadas por los pensionistas de los regímenes generales vigentes, a condición de que sean casa única adquirida por dichos pensionistas con préstamo hipotecario, siempre que se mantengan al día en el pago de las correspondientes cuotas de amortización o hayan sido totalmente canceladas.

Conforme se puede apreciar, esta norma eliminaba cualquier gravamen existente al momento de entrar en vigencia dicha norma y cualquiera que se crease en el futuro, no refiriéndose al término tributo, sin embargo la palabra gravamen consigna como sinónimo a tributo y viceversa, por lo que la verdadera intención del legislador era brindar la exoneración también a los tributos, dentro de los cuales se incluía al Impuesto al Valor del Patrimonio Predial regulado por la Ley N° 23552.

Las condiciones para acceder a este beneficio eran:

 Ser pensionista.
 Haber adquirido una casa a través del sistema hipotecario y que la misma tenga la calidad de única propiedad.
 Estar al día en los pagos o haber cancelado totalmente la deuda por dicho concepto.

Esta norma no fue derogada, aunque fue interpretada por la Ley N° 24625 que se analiza más adelante.

c) La Ley N° 24625 (Publicada el 30.12.1986).-

Esta Ley buscó interpretar el artículo 2° de la Ley N° 24405, con el texto siguiente:

“Artículo 2.- Interprétese el artículo 2° de la Ley N° 24405, en los términos siguientes: Están inafectas del pago del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, dispuesto por la Ley N° 23552 y de todo gravamen creado o por crearse, la vivienda ocupada por pensionistas a condición de que sea casa única y ocupada por el propietario; los propietarios están obligados a presentar la correspondiente Declaración Jurada y las certificaciones que acrediten sus derechos”

Conforme se puede apreciar, se han hecho precisiones con respecto a la norma anterior, toda vez que se ha establecido que ahora será inafectación y no exoneración como decía la Ley N° 24405. Además, se precisa el termino “tributo” determinando que es el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial regulado por la Ley N° 23552, pero manteniendo el supuesto del “gravamen” creado o por crearse.

Además se modifica el supuesto establecido para el beneficio, considerándose que solo accederán a él, los pensionistas propietarios de una casa única y que además sea ocupada por ellos. Al igual que la Ley N° 24405 ésta tampoco fue derogada, aunque fue interpretada por la Ley N° 24971 que se analiza más adelante.

d) La Ley N° 24971 (Publicada el 23.12.1988).-

La Ley N° 24971 aprobó la Ley de Financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central para 1989 y en su artículo 42° precisó que el beneficio de inafectación al Impuesto al Valor de la Propiedad Predial, establecida en la Ley N° 24405 y modificada por la Ley N° 24625 correspondía a los pensionistas propietarios de un solo inmueble con ciertos requisitos:

 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la sociedad conyugal.
 Su valor no exceda del equivalente a 30 UIT al 31 de diciembre del año anterior.
 El inmueble esté destinado en su integridad a vivienda del pensionista.
 Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad cuando además de la vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.

En dicha norma se menciona que subsiste la obligación de los beneficiarios de presentar la declaración jurada correspondiente al tributo, así como la de informar a la Municipalidad en el caso de modificarse las condiciones que dieron lugar a la inafectación.

Esta norma no derogó expresamente a la Ley N° 24405 ni a la Ley N° 24625, limitándose únicamente a interpretarla.

e) El Decreto Legislativo N° 512 (Publicado el 31.03.1989).-
Esta Ley sustituyó el texto del primer párrafo del artículo 42° de la Ley N° 24971, Ley de Financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central para 1989. En dicha norma se precisaron algunos aspectos relacionados con el beneficio de inafectación al Impuesto al Valor del Patrimonio Predial por parte de los pensionistas, determinándose los siguientes requisitos:

 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la sociedad conyugal.
 Su valor no exceda del equivalente a 50 UIT al mes de enero de cada año.
 El inmueble esté destinado en su integridad a vivienda del pensionista.

Conforme se puede apreciar, esta norma eleva el valor de Unidades Impositivas Tributarias para efectos de considerar los inmuebles que puedan estar incluidos en el beneficio de inafectación. Asimismo, se establece que la UIT aplicable es al mes de enero de cada año, a diferencia de la norma anterior que consideraba que la UIT aplicable es al mes de diciembre de cada año.

Es necesario precisar que esta norma no tuvo una idea de permanencia en el tiempo, toda vez que de acuerdo al artículo 3° de la propia Ley, se estableció que las modificaciones efectuadas rigen solo para el ejercicio 1989. Del mismo modo, tampoco se derogaron.

f) La Ley N° 25033 (Publicada el 10.06.1989).-

Esta norma buscó regular otros aspectos concernientes al Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, por ello dentro de sus normas se sustituyó al artículo 2° de la Ley N° 24405 (norma que no estuvo derogada sino interpretada de manera auténtica por otra ley). De este modo, se establecieron requisitos para acceder al beneficio de inafectación, entre los cuales se mencionan:

 El inmueble debe figurar a nombre propio o de la sociedad conyugal.
 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la sociedad conyugal.
 Se deduce del valor total del inmueble un monto equivalente a cincuenta Unidades Impositivas Tributarias (50 UIT) vigentes al mes de enero de cada ejercicio gravable.
 Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad cuando además de la vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.

Conforme se puede apreciar, ya no se menciona la figura de la exoneración o inafectación que las normas anteriormente descritas regulaban, sino que se opta por considerar un beneficio denominado “mínimo no imponible”, es decir que si un pensionista poseía un inmueble cuyo valor era de 54 UIT y cumplía con los requisitos para acceder a dicho beneficio, estaba obligado a pagar el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial por las 4 UIT restantes.

Esta norma estableció en su artículo 3° que en ningún caso el pensionista pagará por concepto del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial una suma que exceda el 10% de lo percibido por concepto de pensiones en el año anterior. Esto representa una novedad con respecto a las normas anteriormente descritas, las cuales no establecieron ningún mecanismo para que los pensionistas pagaran una menor cantidad del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial.

A diferencia de las leyes señaladas que solo buscaban interpretar o sustituir partes del articulado, la Ley N° 25033 si las deroga de manera expresa a excepción de la Ley N° 24405, tal como lo estableció su artículo 8°, al decir “Derógase el artículo 2° de la Ley N° 24625, artículo 42° de la Ley N° 24971, Artículo 2° del Decreto Legislativo N° 512, así como toda disposición que se oponga a la presente Ley”.

g) El Decreto Supremo N° 073-91-EF (Publicado el 29.03.1991).-

Antes de la dación de esta norma, las distintas Municipalidades obligaban a los pensionistas a solicitar el otorgamiento de este beneficio a través de la formación de expedientes, en los cuales era necesario entre otras cosas, demostrar la única propiedad del predio donde habita el pensionista con la presentación del certificado de única propiedad, expedido por el Registro correspondiente.

Asimismo, el beneficio era otorgado a la finalización del proceso de solicitud y no de manera automática con la sola presentación de la declaración jurada, con lo cual el beneficio era considerado otorgado cuando se emitía la resolución correspondiente, de esta manera tenía efecto constitutivo.

Uno de los considerandos de la citada norma señala que al pensionista beneficiario de la inafectación se le solicitaba que inicie un procedimiento administrativo a través del cual debe acreditar con documentos de difícil y/o engorrosa obtención el derecho a gozar de la inafectación, lo que originaba en la práctica que la gran mayoría de ellos se vea imposibilitado de acogerse al beneficio que la Ley les otorga con el consecuente perjuicio económico.

Esta norma buscó regular de manera operativa el procedimiento a seguir para solicitar el beneficio tributario contenido en las normas señaladas anteriormente, por ello se determinó que para acceder a este beneficio era necesario que el pensionista presente una declaración jurada del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial (hoy Impuesto Predial), indicando en ella el derecho del contribuyente a gozar de dicho beneficio, adjuntando únicamente copia de la boleta de pago que acredita la calidad de pensionista correspondiente al mes anterior de la fecha de presentación de la declaración.

Conforme se puede apreciar de lo anteriormente expuesto, el beneficio otorgado a los pensionistas operaba desde el momento en que se cumplen las condiciones establecidas en las normas que regulan el tema, con lo cual el otorgamiento del beneficio tenía efecto declarativo.

h) El Decreto Legislativo N° 776 (Publicado el 31.12.1993).-
La Ley de Tributación Municipal, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 776 significó una nueva regulación de todos los tributos municipales, los cuales se encontraban regulados de manera desperdigada en diferentes dispositivos legales.

Esta Ley buscaba agrupar en un solo cuerpo normativo a todas las regulaciones mencionadas en el párrafo anterior, dentro los cuales se incluye a la regulación del Impuesto Predial y se recoge la estructura del Impuesto Predial que se encontraba regulada en la Ley N° 23552, incluyéndose el beneficio que corresponde a los pensionistas propietarios de un solo inmueble o a nombre de la sociedad conyugal.

El beneficio que regula la Ley de Tributación Municipal se encuentra consagrado en el artículo 19°, el cual establece:

“Artículo 19°.- Los pensionistas propietarios de un solo inmueble, a nombre propio o de la sociedad conyugal, que esté destinado a vivienda de los mismos, deducirán de la base imponible del Impuesto Predial, un monto equivalente a 50 UIT, vigentes al 1 de enero de cada ejercicio gravable.

Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad, cuando además de la vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.

El uso parcial del inmueble con fines productivos, comerciales y/o profesionales, con aprobación de la Municipalidad respectiva, no afecta la deducción que establece este artículo.”

De esta norma se puede inferir que los requisitos exigidos para poder obtener el beneficio de deducción denominado “mínimo no imponible”, son similares a los establecidos en la Ley N° 25033, los cuales son:

 El inmueble debe figurar a nombre propio o de la sociedad conyugal.
 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la sociedad conyugal.
 Se deduce del valor total del inmueble un monto equivalente a cincuenta Unidades Impositivas Tributarias (50 UIT) vigentes al 1 de enero de cada ejercicio gravable.
 Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad cuando además de la vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.
 El uso parcial del inmueble con fines productivos, comerciales y/o profesionales, con aprobación de la Municipalidad respectiva, no afecta la deducción materia del presente análisis.

Conforme se aprecia existe bastante similitud entre los requisitos exigidos, haciendo mención que la Ley de Tributación Municipal tiene como objetivo instaurar una regulación de todos los aspectos relacionados con los tributos municipales, por ello se pone en práctica el principio establecido en el artículo I del Título Preliminar del Código Civil de 1984, según el cual una ley se deroga solo por otra ley. Mencionando además que la derogación se produce si se cumplen tres supuestos:

1. Por declaración expresa.
2. Por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior.
3. Cuando la materia de esta es íntegramente regulada por aquella.

Si analizamos el caso concreto, se puede apreciar que la Ley de Tributación Municipal estableció en la Primera Disposición Final que se derogan determinadas normas, así como sus ampliatorias y modificatorias y en el literal c) se determina que se deroga la Ley N° 23552, que regula el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial.

Lo que habría que analizar es si las leyes N° 24405, 24625, 24971, 25033 y el Decreto Legislativo N° 512 son normas ampliatorias y modificatorias de la Ley N° 23552, que reguló el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial.

Al respecto debemos establecer que la Ley N° 23552 reguló el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, señalándose en dicha norma aspectos como:

 Hipótesis de incidencia.
 Hecho Imponible.
 Sujeto activo.
 Sujeto pasivo.
 Base imponible.
 Periodicidad de pago.
 Obligación de presentar declaración jurada.
 Tasa.
 Inafectaciones.
 Exoneraciones.
 Rendimiento del impuesto.

Las leyes N° 24405, 24625, 24971, 25033 y el Decreto Legislativo N° 512 regularon solo un aspecto relacionado con el otorgamiento de un beneficio tributario a los pensionistas propietarios de un predio, estableciendo un supuesto que no figurara en la ley N° 23552 que reguló el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial. Sin embargo el beneficio tributario descrito en líneas anteriores, no podría tener existencia por sí solo si no existiera la ley N° 23552, por lo que se configura el hecho de ser una norma ampliatoria y por tanto derogada por la Primera Disposición Final literal c) de la Ley de Tributación Municipal.

También se puede establecer que la Ley de Tributación Municipal incluyó el beneficio descrito en párrafos anteriores dentro de su estructura normativa, toda vez que el mismo se incluyó en el artículo 19°, siendo modificado posteriormente por la ley N° 26952. Por ello se cumpliría el tercer supuesto establecido en el artículo I del Título Preliminar del Código Civil de 1984, al haberse regulado toda la materia relacionada con el Impuesto Predial en una sola norma, evitando tener normas dispersas que impidan su cabal aplicación.

Es pertinente aplicar la legislación civil en el presente caso, toda vez que el propio Código Civil de 1984 establece en su artículo IX del Título Preliminar que las disposiciones de dicho Código se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas por otras leyes (en este caso normas tributarias), siempre que no sean incompatibles con su naturaleza.

En lo que respecta a la formalidad establecida por las normas señaladas anteriormente, se debe señalar que solo el Decreto Supremo N° 073-91-EF mantiene vigencia por cuanto ha determinado el procedimiento por el cual los pensionistas que cumplan con los requisitos establecidos en las normas que regulan el tema. Asimismo, no hay ninguna norma que expresamente lo derogue o que regule el tema en su integridad.

II.- ANALISIS DE LOS REQUISITOS PARA ACCEDER AL BENEFICIO:

Ahora bien, el beneficio establecido en la Ley de Tributación Municipal así como los requisitos son interpretados y aplicados de distinta forma por las diversas municipalidades, en muchos casos desnaturalizando el beneficio o en otras restringiendo la aplicación a partir de un determinado ejercicio.

A continuación analizaremos cada uno de los requisitos:

1. El inmueble debe figurar a nombre propio o de la sociedad conyugal.

El término figurar puede generar confusiones, en todo caso debe entenderse que se requiere que el predio sea propiedad o se encuentre inscrito en Registros Públicos o en el Registro Predial a nombre del pensionista o de la sociedad conyugal. En este último caso, si cualquiera de los dos integrantes de la sociedad conyugal tiene la condición de pensionista se extiende el beneficio a la sociedad conyugal.

2. El inmueble debe tener la condición de única propiedad
>, del pensionista o de la sociedad conyugal. Se considera única propiedad, cuando además de la vivienda el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la Cochera.

Para que el beneficio alcance al pensionista, es necesario que dentro de su Patrimonio sólo exista un inmueble, bastando incluso que sea titular de una cuota ideal en calidad de copropietario.

En efecto, de acuerdo al criterio establecido en la RTF 345-3-99 el beneficio es aplicable a la vivienda única del pensionista sin importar si este es propietario exclusivo o copropietario de un inmueble. En ese sentido, los pensionistas que poseen sólo el porcentaje o cuota ideal de un inmueble pueden obtener la deducción de la base imponible, que esta constituida por el porcentaje del autoavalúo que le corresponde.

El razonamiento resulta adecuado, toda vez que el requisito establecido en la Ley de Tributación Municipal consiste en ser propietario de un solo inmueble, pero no se señala que tenga que ser el único propietario, requisito que apunta beneficiar a aquellos cuyo único patrimonio es el inmueble que habitan.

Asimismo, no basta que el inmueble esté destinado a vivienda es necesario que este se encuentre efectivamente habitado u ocupado, tal como lo ha establecido la RTF 1068-5-97.

3. El uso parcial del inmueble con fines productivos, comerciales y/o profesionales, con aprobación de la municipalidad respectiva, no afecta la deducción que establece el artículo

Se permite que una parte del inmueble sea utilizada con el objeto de generar recursos económicos. Esta modificación fue introducida por la Ley 26952 y en cierta medida contradice la intención original de la norma que era conceder un beneficio a aquellos pensionistas por constituir este su único ingreso. Además, no se establece el significado de “uso parcial del inmueble” por lo que, bastaría que una porción mínima sea dedicada a vivienda para efectos de la aplicación del beneficio.

4. No interesa la calidad de pensionista

Se debe señalar con claridad que el beneficio es otorgado a los pensionistas que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 19 de la Ley de Tributación Municipal, de este modo cuando se habla de pensionista, se incluirá dentro de este concepto a los diferentes tipos de pensión existente:

• Viudez.
• Montepíos.
• Orfandad.
• Invalidez.
• Otros tipos de pensiones.

Asimismo, cabe señalar que no se puede hacer ningún tipo de distingo por el origen de la pensión ni tampoco si se trata de un pensionista público o privado, nacional o extranjero. En este sentido se debe recordar que no se pueden establecer diferencias donde la propia Ley no las hace.

En otro orden de ideas, es necesario precisar que algunas Municipalidades han intentado reglamentar el beneficio del mínimo no imponible, regulado en el artículo 19 de la Ley de Tributación Municipal, lo cual no es válido, toda vez que se estaría infringiendo el Principio de Legalidad contenido en la Constitución Política del Perú y en la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario.

De este modo, si existe alguna Ordenanza aprobada por una Municipalidad Distrital o Provincial sobre el tema, contra la misma se podría plantear la Acción de Inconstitucionalidad ante en Tribunal Constitucional por las personas que se encuentren legitimadas por Ley, o también una Acción de Amparo, luego de haber agotado la vía previa en la Administración Tributaria y recurrir posteriormente al Poder Judicial, pero nunca utilizar la vía del procedimiento contencioso tributario, toda vez que en dicha vía no se discute la legalidad o ilegalidad de una norma.

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Comentarios

HUMB ERTO G. CRUZ escribió:

Un cordial saludo: me parece interesante sus comentarios sobre la evolucón del proceso de exoneracion del IVPP, a los pensionistas. Lo malo es que cada Municipalidad hace su propia interpretación, quisiera compartir con Uds., sobre la fecha de vigencia de la exoneración, debe ser a partir de la presentación de la Solicitud o al año siguiente como pretende aplicar la Municipalidad de Ventanilla, a mi juicio debe ser a partir del trimestre siguiente que se resuelve la petición, y se emita la resolución de exoneración, siempre y cuando se haga dentro de los plazos que establece el TUPA.
miércoles 29 abril 09:33

MARIO ALVA MATTEUCCI escribió:

Estimado Sr. Humberto Cruz

En atención a su consulta le informammos que el beneficio se debe otorgar en el período en el cual el pensionista adquiere tal condición. Si por ejemplo una persona adquiere la condición en el mes de mayo del año 2008, solo podrá solicitar el beneficio a partir del 1 de enero del año siguiente (es decir 2009) al cual ocurrió tal hecho, en aplicación de las reglas de anualidad del Impuesto Predial.

No sería correcto verificar a partir de la fecha en la cual se resuelve la
solicitud sino desde cuando el pensionista adquiere tal condición verificando por supuesto la anualidad.

Saludos cordiales

Mario Alva Matteucci
martes 14 julio 09:46

Hector Tarrillo Gonzales escribió:

Como es de ser, el comentario no da lugar a dudas, es el caso, que algunos gobiernos locales condicionan la inafectación del IP (pensionistas) con la supuesta emisión de la resolución administrativa segun el TUPA, requisito de desnaturaliza el beneficio. Recibe un cordial saludo, amigo
martes 14 julio 14:14

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