En mi post anterior sobre la “Reforma legal del régimen sobre el Proceso Contencioso Administrativo”, sugerí que, junto con las diversas reformas de fondo de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley N.º 27584 (en adelante, simplemente “LPCA”), realizadas por el Decreto Legislativo N.º 1067 (en adelante, simplemente “DL”), se aprobaron algunas modificaciones meramente formales, destinadas a mejorar la redacción o realizar precisiones terminológicas, pero que no afectaban el sentido de las normas modificadas, por lo que no se trataba de verdaderas reformas legales.

Dentro de esas “reformas formales”, señalé la realizada respecto al artículo 23 de la LPCA, actualmente numerada como artículo 25 del Texto Único Ordenado de la LPCA, aprobada por el D.S. N.º 013-2008-JUS (en adelante simplemente TUO), referida al efecto de la admisión de la demanda sobre la ejecución del acto administrativo.

A propósito del comentario realizado por el ciudadano Jorge Paredes Lengua a dicho post, considero necesario realizar algunas precisiones. Jorge pregunta lo siguiente:

“Deseo conocer cuales son los comentarios sobre el art. 25º del TUO de la Ley 27584, aprobado por DS 013-2008-JUS, en relación al texto que tenía el Art. 23º de la Ley 27584, hasta antes de la modificación introducida por el Dec. Leg. 1067. Cuando ahora el Art. 25º permite que vigencia y la ejecución del acto administrativo pueda suspenderse por la sola interposición de la demanda, cuando así lo puede disponer una medida cautelar o "la ley"; puede esgrimirse ahora que el Art. 13º del TUO de la LOPJ, puede paralizar la ejecución de un acto administrativo impugnado en sede judicial mediante una demanda contencioso administrativa, con su sola admisión. Gracias.”

Si no interpreto mal el comentario de Jorge, él considera que bajo el régimen anterior, durante la vigencia del primigenio artículo 23 de la LPCA, la interposición de la demanda contencioso administrativa no suspendía la ejecución del acto administrativo, mientras que bajo el actual régimen, contenido en el artículo 25 del TUO, sí es posible suspender el acto administrativo con la sola interposición de la demanda, cuando así lo puede disponer una medida cautelar o la ley. Si ello es correcto, entonces el DL sí habría realizado una reforma de fondo respecto al efecto de la admisión de la demanda sobre la ejecución del acto administrativo y, por tanto, mi opinión de que la modificación del artículo 23 de la LPCA fue meramente formal estaría equivocada. Veamos.

Luego de revisar nuevamente las normas en cuestión, considero que, en realidad, tanto en el primigenio artículo 23 de la LPCA, como en el actual artículo 25 del TUO, la regla es que la interposición de la demanda no suspende la ejecución del acto administrativo. Sin embargo, en ambos casos, dicha regla podía y puede ser superada a través de una medida cautelar o por mandato de la ley.

Analicemos cada una de dichos artículos por separado. El artículo 23 de la LPCA disponía que: "La admisión de la demanda no impide la ejecución del acto administrativo, sin perjuicio de lo establecido por esta ley sobre medidas cautelares."

Es decir, la regla era que la admisión de la demanda no impedía la ejecución del acto administrativo; pero ello no era óbice para obtener la suspensión del acto a través de una medida cautelar de no innovar, en el proceso cautelar correspondiente, ya que la propia LPCA, en su artículo 35 establecía la posibilidad de obtener una medida cautelar, incluso antes de iniciado el proceso principal, de conformidad las normas del Código Procesal Civil; asimismo, el artículo 37 disponía que eran especialmente procedentes en el proceso contencioso administrativo las medidas cautelares de innovar y de no innovar. Cabe precisar que la medida cautelar (incluyendo la medida de no innovar, que podría ser especialmente eficaz para evitar la ejecución del acto administrativo), debe ser presentada y tramitada en cuerda separada (tanto en el régimen anterior como en el nuevo).

Así también, si bien el artículo 23 de la LPCA no establecía expresamente la posibilidad de superar la regla general de que la demanda no suspende el acto administrativo, por disposición de una ley, esa posibilidad no estaba proscrita. Es el caso de la aplicación de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N.º 26979 (vigente desde 1998), cuyo artículo 23 numeral 23.3 (reformado por Ley N.º 28165, publicada el 10 de enero de 2004), dispone que: “La sola presentación de la demanda [contencioso-administrativa] de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior...”

Entonces, la citada norma, que establece que el procedimiento de ejecución coactiva se suspende por la sola presentación de la demanda en la jurisdicción contencioso administrativa, se aplicaba plenamente durante la vigencia de la versión original del artículo 23 de la LPCA.

En resumen bajo la vigencia del primigenio artículo 23 de la LPCA, era perfectamente posible lograr la suspensión del acto administrativo cuestionado a través de la demanda contencioso-administrativa, ya sea por haber obtenido una medida cautelar de no innovar, o en cumplimiento del artículo 23 numeral 23.3 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Ahora bien, el artículo 25 del TUO, que ha sustituido al Art. 23 de la LPCA, dispone lo siguiente: “La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.”

La primera oración de dicho artículo mantiene la misma regla general contenida en el artículo 23 de la LPCA antes de su modificación: la admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo. Asimismo, la misma norma, establece la posibilidad de superar la citada regla de derecho en caso que el juez, mediante una medida cautelar, disponga lo contrario. Como hemos señalado, el otorgamiento de esa medida cautelar tiene que realizarse en el proceso cautelar correspondiente (en cuerda separada). Es decir, la superación de la regla señalada no ocurre por la sola interposición de la demanda contencioso-administrativa, sino se requiere obtener, antes de iniciado el proceso contencioso-administrativa o ya iniciado este, la tutela cautelar correspondiente, específicamente una medida cautelar de no innovar; de conformidad con los artículos 38 y 40 del TUO (que son los nuevos números de los citados artículos 35 y 37 de la LPCA).

De otro lado, el vigente artículo 25 del TUO, también prevé, esta vez de manera expresa, que la regla puede superarse cuando una ley disponga lo contrario. Y la única ley, a la fecha, que dispone lo contrario es la mencionada Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Sin embargo, incluso en el caso que el artículo 25 del TUO no haya realizado de manera expresa dicha previsión, igualmente se aplicaría el citado artículo 23 numeral 23.3 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

En suma, bajo el régimen del artículo 25 del TUO se puede suspender el acto administrativo cuestionado a través de la demanda contencioso-administrativa, siempre y cuando se obtenga una medida cautelar de no innovar, o en cumplimiento del artículo 23 numeral 23.3, de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Es decir, ni más ni menos de lo que ocurría durante la vigencia del artículo 23 de la LPCA.

IMPORTANTE: Un estudio más exhaustivo sobre la reforma de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley N.º 27584, ha sido realizado en nuestro trabajo “La reforma legal del régimen sobre el proceso contencioso-administrativo”, Actualidad Jurídica, N.º 179, Lima, Gaceta Jurídica, octubre de 2008, pp. 97-105.

Una versión más concisa de dicho artículo ha sido publicado, bajo el título “Breves apuntes sobre la reforma del régimen del proceso contencioso administrativo”, en Revista ESDEN - Revista de Derecho, Empresa & Negocios, Año 2, N.º 6, Lima, Escuela Superior de Derecho, Empresa & Negocios, noviembre 2008 - febrero 2009, pp. 49-56.