La Descentralización en el Perú: avances y desafíos

Por
Epifanio Baca
Nilton Quiñones
Lima, Mayo 2008


El retorno a la democracia en el Perú tras la caída del régimen Fujimorista el año 2000 reabrió el debate sobre las reformas requeridas para recuperar el funcionamiento y la legitimidad del sistema democrático en el Perú. Siendo uno de estas reformas la Descentralización. El objetivo de este artículo es revisar los principales avances y limitaciones en la implementación de esta importante reforma en el período 2001-2008

1. Lanzamiento del proceso de descentralización

Durante el gobierno de transición liderado por el presidente Paniagua (noviembre 2000 a julio 2001) los partidos políticos, los movimientos regionales, actores sociales y políticos diversos, lograron un consenso al identificar a la Descentralización como una de las reformas más importantes del proceso de democratización del país. Los nueve meses que duró este gobierno - que incluyó a la campaña electoral del año 2001- fueron de intenso debate para definir tanto la agenda descentralista como la lucha contra la corrupción.

El gobierno del presidente Alejandro Toledo - que resulta ganador de las elecciones del 2001 - se encargó de concretar tanto la Reforma Constitucional del capitulo 14 que abre paso a la descentralización como de importantes leyes que permitan el inicio del proceso. Entre ellas, la Ley de bases de descentralización, la Ley de creación de los gobiernos regionales, la Ley Orgánica de gobiernos regionales, la Ley de descentralización fiscal, así como de normas que crean mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública y de rendición de cuentas por parte de las autoridades.

En noviembre del 2002 se convoco a elecciones para elegir los presidentes de las 25 regiones, los cuales iniciaron su gestión en enero del 2003 por un periodo de 4 años, aun cuando faltaban algunas importantes leyes para completar el marco normativo de la descentralización. Debido a ello algunos sectores criticaron a este proceso por su apresuramiento. La mayoría de autoridades electas ese año pertenecían a organizaciones políticas distintas, entre ellas Perú Posible (el partido de gobierno), el Partido Aprista obtuvo doce gobiernos regionales. Por otra parte un número importante de gobiernos regionales fueron electos con porcentajes inferiores a 30% de votos, lo que afectaba su legitimidad de origen.

Hasta el 2004 el gobierno del presidente Toledo mostró voluntad política por impulsar la reforma descentralista. De allí en adelante fue perdiendo interés en el tema – tanto porque no tenía claridad sobre el rumbo que debía tomar el proceso como por la presión de sectores que miraban esta reforma con recelo y desconfianza - y en consecuencia el proceso se fue aletargando.
Al finalizar su gobierno en julio de 2006 los logros a resaltar son: a) La transferencia de funciones a los gobiernos subnacionales avanzó muy poco, según el CND se habrían transferido 120 funciones de las 185 establecidas en la Ley Orgánica de Regiones; b) se transfirió a los gobiernos regionales la mayor parte de los proyectos especiales de inversión que manejaba el INADE; c) se inició con la transferencia de los programas sociales a las municipalidades pero esta avanzó poco en medio de marchas y contramarchas. Los gobiernos locales estuvieron prácticamente ausentes en este proceso.

En el plano de la descentralización presupuestal se avanzó mediante la transferencia de recursos de inversión hacia los gobiernos regionales y las municipalidades, pero no debido a las medidas del gobierno, sino a la legislación preexistente. Nos referimos principalmente a las transferencias por concepto de Canon, sobrecanon y regalías provenientes de las industrias extractivas y también Fondo de Compensación Municipal FONCOMUN. La particularidad de esta descentralización del gasto mediante el canon es que beneficia solamente a las regiones productoras de minerales o hidrocarburos y por tanto, ha ido generando inequidades entre regiones.

2. Entre el discurso y la realidad hay una gran distancia.
Como era de esperar cuando el APRA llega al gobierno en julio del año 2006 con Alan García a la cabeza, lo hace en medio de una intensa campaña electoral en la cual lo que sobraron fueron las ofertas de campaña. La mayor parte de las propuestas de campaña y los anuncios realizados luego de asumir el poder – a través del “shock descentralista”- estuvieron referidos a continuar con la transferencia de funciones y recursos, así como de programas sociales y proyectos, ambos iniciados - y continuamente postergados - desde la gestión anterior. Por otra parte, están las medidas referidas a la descentralización del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y al desarrollo de capacidades para la gestión regional y local.
En un contexto de bonanza fiscal heredada del gobierno anterior el presidente García anunció en septiembre del 2006 el llamado "shock de inversiones" como una medida para impulsar las inversiones descentralizadas (con 300 millones de dólares adicionales). Sin embargo, al cabo de un año, las instituciones públicas del nivel nacional, regional y local han mostrado serias dificultades para ejecutar a tiempo estos recursos de inversión. Los informes de la Contraloría General de la República sobre el escaso avance en la ejecución de las obras previstas pusieron el tema en la opinión pública. Ante el relativo fracaso de esta iniciativa, a la que también se sumaron hechos de corrupción en la compra de patrulleros y ambulancias, el gobierno aprista salió culpando a los gobiernos regionales y municipales, así como al sistema nacional de inversión pública SNIP de este atraso.

Para hacer frente a este problema tomó medidas – apresuradas y poco consistentes – destinadas a descentralizar el sistema de inversión pública lo que es positivo, pero también a flexibilizar y relajar las reglas del SNIP y del sistema de adquisiciones y contrataciones del Estado, lo cual conllevaba el riesgo de bajar la calidad de las inversiones y aumentar la corrupción. Desde Propuesta Ciudadana demostramos que el escaso avance de las inversiones no sólo tocaba a los gobiernos subnacionales sino también al gobierno nacional y que el principal factor que generaba este problema era el déficit en las capacidades técnicas e institucionales del Estado para gestionar recursos de inversión crecientes. Pero, en lugar de actuar sobre esta causa, el gobierno la emprendió contra el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), señalándolo como el principal obstáculo para el avance de las inversiones en lugar de fortalecer las capacidades técnicas y de gestión de los gobiernos. La evidencia más clara de ello es que el gobierno peruano tiene un préstamo del BID por 30 millones de dólares desde el 2005 precisamente para financiar el desarrollo de capacidades técnicas e institucionales en los gobiernos subnacionales que están en gran parte sin utilizar.

En lo que respecta a la transferencia de funciones y competencias, mediante el D.S. 068-2006-PCM, el gobierno decreta la culminación de la transferencia de funciones a los gobiernos regionales y locales antes del 2008. Para tal fin, el gobierno declara la necesidad de cuantificar los recursos presupuestales que deberán acompañar la transferencia de funciones, así como la simplificación de los procedimientos de transferencia. Sin embargo, no se llega a cuantificar los costos de las funciones a transferir tampoco se define con claridad un mapa para la distribución de funciones entre los tres niveles de gobierno ni se establecen mecanismos eficaces de coordinación y negociación del proceso.

Por otra parte el gobierno lanzó una propuesta piloto para municipalizar los servicios de educación y salud, comprendiendo a 50 municipalidades en el primer caso y unas 100 en el segundo. Sin embargo, en los hechos esta propuesta no ha funcionado por ausencia de una estrategia clara para llevarlo adelante. En el caso de Educación la mayor parte de las autoridades municipales involucradas en este programa trabajaron solos, huérfanos de asesoría de parte del Ministerio de Educación y enfrentados con la oposición activa que ejercía el gremio de los profesores, el SUTEP.

En lo referente a la conducción del proceso el gobierno optó por desactiva el Consejo Nacional de Descentralización CND en febrero del 2007, remplazándolo por la Secretaría de Descentralización, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en lugar de reformarlo y constituir una instancia de conducción intergubernamental que operara con mayor eficiencia. Con esta decisión el gobierno privilegia la interlocución directa con cada autoridad y descarta una relación institucionalizada con los presidentes regionales y los alcaldes.

Las reacciones frente a esta medida controvertida no se dejaron esperar y vinieron de todos lados. Es más, en contra de lo que el gobierno esperaba, los presidentes regionales constituyeron la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (marzo del 2007), con la finalidad de discutir y plantear colectivamente e institucionalmente los temas pendientes de la agenda descentralista. Desde esta plataforma –y con bastante rapidez– han logrado establecer mecanismos de coordinación con el ejecutivo y han planteado temas de agenda relevantes (la descentralización fiscal, transferencia efectiva de funciones y recursos, integración de regiones, entre otros). En lo que va de este año, la Asamblea ha logrado establecer reuniones periódicas con el presidente Garcia y todo su gabinete para abordar estos temas, lo cual resulta un logro notable.

En noviembre del 2006 el mapa político regional se modifica por las elecciones regionales, dando como resultado el predominio de los movimientos o partidos locales en la conducción de los gobiernos regionales y municipalidades; en consecuencia la presencia de los denominados partidos nacionales ha quedado muy reducida (tres sobre un total de 25 gobiernos regionales). Pero el cambio más significativo se dio en la representación del partido aprista (partido de gobierno), que de haber tenido 12 gobiernos regionales se quedó solamente con dos, situación que influye decisivamente en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales. Si bien estos movimientos pueden tener la voluntad de ejercer la política a partir de las dinámicas sociales y económicas de sus regiones, son grupos heterogéneos sin mecanismos de articulación, incluso entre quienes comparten enfoques programáticos similares.

En relación a la gestión de los gobiernos regionales, cabe señalar que, con diferencias entre ellos, estos han mejorado su capacidad de gasto, así como en la implementación de sus portales de transparencia Asimismo, algunos de ellos vienen implementando medidas de reforma institucional para mejorar su organización y su capacidad de gestión. En efecto, a partir de la evaluación de las fortalezas y debilidades, han iniciado procesos de reestructuración orgánica y administrativa del gobierno regional que les permita gestionar con mayor eficacia y eficiencia los crecientes recursos de inversión, así como las funciones nuevas a su cargo. Entre estos podemos citar a los gobiernos regionales de Cajamarca y Arequipa. En Piura y La Libertad también están realizando medidas para fortalecer el planeamiento estratégico con miras a promover la competitividad y el desarrollo sostenible.

Finalmente, cabe resaltar que en diciembre del 2007, el Congreso de la República aprobó finalmente la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, con lo cual se completa el marco legal del proceso de descentralización. La importancia de la norma radica en que ordena la intervención del gobierno nacional en el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales. Para ello, toma tres decisiones importantes. En primer lugar, define las competencias exclusivas del Gobierno Nacional y establece las relaciones de coordinación y cooperación intergubernamental en cuanto a las competencias compartidas. En segundo lugar, crea el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), cuyas principales funciones son la coordinación y definición de políticas públicas, y la supervisión de los avances del proceso de descentralización, estará presidido por el Presidente del Consejo de Ministros, con la participación de los Presidentes Regionales y una representación de alcaldes. En tercer lugar, establece que las competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno serán definidas en las Leyes Orgánicas de los sectores.

A partir de lo expuesto podemos concluir que el proceso descentralista enfrenta un doble desafío. Por otro lado, el de renovar un consenso social y político respecto de su consolidación y profundización, tarea nada fácil teniendo a un gobierno que más allá del discurso tiene muy poca voluntad política para hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados concretos de su gestión, lo cual esta todavía por evidenciar.
Desafíos en la descentralización

1. La implementación del Consejo de Coordinación Intergubernamental como espacio de coordinación de políticas entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conducción del proceso y las relaciones de diálogo y concertación con los gobiernos regionales y municipales.
2. La transferencia de competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos regionales y municipales
3. La puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma tributaria que la favorezca y que comprenda el incremento de la recaudación.
4. Un Plan Nacional de Regionalización concertado que haga viable el diseño de unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.
5. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
6. Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociación o integración que permitan economías de escala.
7. La afirmación de la participación y la vigilancia ciudadana para una gestión pública eficiente, responsable, transparente y concertadora.


Bibliografía
Congreso de la República; Evaluación Anual al Proceso de Descentralización, 2005. Lima-Perú.
Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES); Economía y Sociedad Nº 59. Marzo 2006
Eduardo Ballón; Balance del Proceso Peruano de descentralización desde los gobiernos regionales. 2008
Grupo Propuesta Ciudadana; Reportes Nacional de Vigilancia a la Descentralización Nº 11 y 14; Reporte Nacional de Vigilancia a las Industrias Extractivas Nº 5 y 7
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Informe sobre Desarrollo Humano/Perú 2006.
PRODES; El Proceso de la Descentralización. Balance y Agenda a septiembre 2007.
Raúl Lizárraga Bobbio; Descentralización y desarrollo regional. Contexto, avances y retos pendientes. 2007

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Comentarios

Jaime Hugo Escudero Valer escribió:

En el corto plazo hay que incentivar:
Fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil,voluntad politica de las autoridades nacionales y subnacionales para los procesos de presupuestos participativos,debil representatividad de los actores de la sociedad civil,falta de capacidad de concertacion con las autoridades de los lideres de la sociedad civil, debil participacion del empresariado nacional y regional,falta de voluntad politica del congreso de la republica para aprobar normas sobre lla descentralizacion fiscal al interior de regiones y municipios,falta de un organismo nacional y regional en la planificacion del desarrollo.
lunes 04 mayo 17:21

Angel paredes Mendoza escribió:

Me parece bueno el artículo, es un tema que hasta ahora debe tratarse a fondo, ya que los 24 gobiernos regionales, más el Callao, no traen más que más gastos para el pais, para mi todo debe ser como antes, 8 regiones en el Perú ellas asociadas y así se podían ayudar, ahora si nos enfocamos en otros puntos, tiene desventajas, como la mala administración de bienes, ideales dañinos, y hasta corrupción en las regiones, pero eso se puede solucionar, por eso apoyo la descentralización y ¿NO! al capitalismo
miércoles 16 septiembre 18:55

MELISSA escribió:

HOLA LES AGRADEZCO POR PONER ESTA PÁGINA PERO PONGAN LOS TEMAS EN RESUMEN PORQUE ES DIFÍCIL ESPECIFICAR LOS TEMAS AHH Y PONGAN TÍTULOS A CADA TEMA BYE
lunes 16 noviembre 10:39

Carlos escribió:

muy interezante tu comentario gracias me ayudo mucho te pongo 17 de nota espero que sigas escribiendo mas cosas ok bye gracias
miércoles 01 septiembre 12:30

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