Meta Política

En 1966 fue suscrita la Declaración de Bogotá y en 1969 el Acuerdo de Cartagena creando así la institucionalidad inicial para la integración andina, la cual desde entonces ha pasado por tres grandes fases . Una primera fase la constituye el esquema inicial hasta su estancamiento en la década del 80. Este proyecto inicial estaba basado principalmente en una integración económica bajo un modelo de desarrollo protegido y de industrialización por sustitución de importaciones. Según Elsa Cardoso había también cinco criterios orientadores de la integración:

a) Industrialización mediante la ampliación de mercados
b) Desarrollo armónico y equilibrado a través de una distribución de costos y beneficios de la integración.
c) Programa de liberación que combinase el libre comercio y la planificación
d) Régimen común para la inversión extranjera
e) La existencia de una institución comunitaria

Después de esta primera fase vendría el estancamiento del proceso de integración por el retiro de Chile en 1976 y la grave crisis económica que los países andinos pasaron durante la década del 80. Finalmente, una tercera fase se iniciaría con la reactivación del proyecto en 1987 a partir del Protocolo de Quito. Es aquí cuando serían revisados los cinco criterios iniciales para concretar un nuevo diseño estratégico. Lo que más importaría desde entonces sería “el acoplamiento y dinamismo dentro del espacio integrado, como el fortalecimiento relativo del mismo en su posibilidad de negociación con otros. Ha prevalecido, en suma, la idea de que el regionalismo- como estrategia-es una respuesta tanto a las necedades de cada región como a los desafíos de la globalización.” Asimismo, la agenda de integración desde finales de los 80 y especialmente en la década del 90 ha tenido un giro más político y social que antes. Los gobiernos de los países andinos empezaron entonces a comprender la integración no exclusivamente desde un punto de vista comercial- económico sino multidimensional sumando para ello una nueva institucionalidad política.

El protocolo de Trujillo en 1996 incluyó no solo la proyección externa y regionalismo abierto de la integración enmarcándola en un contexto más acorde con la globalización sino también una agenda social para atender los problemas comunes de pobreza y sub-desarrollo. Asimismo, la multidimensionalidad de la integración incluiría ahora un esquema democrático de seguridad y de construcción de política exterior común, para lo cual se empezó a crear una nueva institucionalidad en la CAN. Dentro de los instrumentos institucionales complementarios más importantes se encuentran el Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia (octubre de 1998), la Carta Andina para la Paz y Seguridad- Limitación y control de Gastos destinados a la Defensa Externa, la formulación de una Política Comunitaria de Seguridad derivada de la anterior carta, la instauración de una Zona de Paz en el espacio andino, el Compromiso Regional en la Lucha contra el Terrorismo así como el compromiso para la adopción de medidas conjuntas para evitar el tráfico de armas y drogas debido a su vinculación con el terrorismo .

El concepto de seguridad utilizado en esta nueva institucionalidad ya mencionada, específicamente en La Carta Andina para la Paz y Seguridad, es el de seguridad común el cual asume que incluso entre estados que se consideran mutuamente hostiles pueden existir intereses comunes en materia de seguridad con el fin de reducir el costo potencial de un eventual conflicto armado . Bajo ese concepto subyace también la idea de una seguridad democrática. Este concepto nos dice que la democracia representativa es el mecanismo más eficaz para evitar escenarios conflictivos, de ahí que la consolidación de la democracia sea considerada como objetivo de seguridad.

De hecho, la consolidación de la institucionalidad democrática contribuiría a la paz y seguridad tanto internas como externas por varios motivos: habría un control civil de las FFAA, se fortalecería la posición del Estado frente a actores de fuera del sistema político y se establecerían medidas de confianza mutua y cooperación entre regímenes democráticos . Sin embargo, vemos que en el área andina la democracia representativa está siendo cuestionada, lo que nos lleva a preguntarnos por la efectividad de La Carta Andina para la Paz y Seguridad.

Ahora bien, lo que pretendemos aquí es preguntarnos acerca de la necesidad y los problemas para construir una agenda de seguridad en la CAN ¿Por qué tener una agenda común de seguridad? Consideramos que el área andina presenta problemas de seguridad y características compartidas razón principal para construir una agenda de seguridad conjunta. La existencia de narco-guerrillas que trascienden fronteras, el tráfico de drogas, la inestabilidad democrática característica de los países de la región, los altos índices de corrupción y las grandes desigualdades económicas son problemas que nos acercan a una identidad compartida en el área andina. De ahí, la necesidad de trascender eficazmente el énfasis en lo económico puesto en la integración, ya que es imposible pensar en un comercio interregional sin antes haber solucionado estos problemas más bien políticos y transfronterizos que tiene la región. En este sentido creemos que la seguridad que debe priorizar en un primer momento la Comunidad Andina es la de los conflictos internos y transfronterizos que le impiden su consolidación.

Aproximándonos ahora a la problemática andina revisemos cuáles son los factores de influencia en su integración, para ello los dividiremos en externos e internos. En cuanto a los factores internos vemos que hay problemas de seguridad tradicionales y nuevos que afectan a la región y frente a estos problemas se superponen diferentes agendas y percepciones para solucionarlos. Dentro de los problemas tradicionales tenemos, por ejemplo, las disputas fronterizas entre Venezuela y Colombia y en cuanto a los relativamente nuevos el caso del narcoterrorismo transnacional proveniente de Colombia principalmente. El caso es que hay divergencias de concepciones que se superponen entre países, actores y entidades civiles y locales en cuanto al tema de seguridad que muchas veces imposibilita un consenso para solucionar dichos problemas. Según Monica Hirst, persisten dos tipos de agenda en las concepciones de seguridad en América Latina . Existe, en primer lugar, un tipo de agenda tradicional sustentada en posibles escenarios interestatales conflictivos basados en reclamos territoriales lo que justificó muchas veces la expansión de gastos militares y el papel principal de las fuerzas armadas. A pesar de que la democratización ha permitido dejar de lado estas doctrinas, la cultura política tradicional que las sustenta aún no ha sido eliminada. Así, por ejemplo, Colombia ha doblado su presupuesto militar en la última década y Venezuela ha aumentado su personal militar. También en Venezuela está bastante difundida la hipótesis de una eventual invasión norteamericana.

Un segundo tipo de agenda nueva está relacionado a las amenazas no militares. Los ejes sobre los que gira son el daño al medio ambiente, la inmigración ilegal y el tráfico de drogas, este último tema de principal importancia para nuestro análisis y vinculado en la región al terrorismo, al lavado de dinero y a la corrupción. La problemática andina tiene que ver con que muchas veces los problemas compartidos en relación a este tipo de amenazas no convencionales fueron resueltos por respuestas unilaterales nacionales sin vincular a los demás países de la comunidad. Del mismo modo, diferentes actores priorizaron para combatir dichos problemas visiones de un tipo de agenda tradicional priorizando el rol de las fuerzas armadas, que en ciertos casos tuvo resultados exitosos pero con consecuencias sociales negativas. Otros, por el contrario, se han sustentado en visiones de un tipo de agenda nueva de seguridad lo que ha abierto un debate vinculado con el rol de las fuerzas armadas y sus límites para combatir el problema de las drogas. El asunto de la asistencia de Estados Unidos para combatir estos problemas, especialmente hacia Colombia y Perú debe ser tomado en cuenta debido a que la relación con el hegemón ha sido también fuente de conflicto.

Otro factor de influencia interna para la integración en materia de seguridad es el tema de la estabilidad democrática de los países andinos. Colombia y Venezuela sufren altos grados de polarización, del mismo modo, la crisis política se exacerba en Bolivia con sus opciones separatistas y en Ecuador con su debilidad institucional. Perú tiene también altos grados de inconformidad por parte de la población en relación con sus democracias. Es necesario entender, entonces, que sin una consolidación de las instituciones democráticas será difícil desarrollar la confianza necesaria entre los países para poder llegar a consensos en cuanto al tema de seguridad. De otro lado, para muchos la inestabilidad democrática vivida en la región está asociada también a la crisis del Consenso de Washington que no ha podido suplir las demandas sociales de mayor igualdad de oportunidades e integración social.

Finalmente, las divergencias en cuanto a los diferentes tipos de proyectos políticos asumidos influencian también de una manera negativa a la integración. Los gobiernos de Chávez, Correa y Morales tienden a alejarse de las opciones colombiana y peruana en tanto sus propuestas políticas se relacionan de manera opuesta a EEUU. Venezuela, por ejemplo, apunta por una propuesta crítica a la globalización y al neoliberalismo con el objetivo de crear un polo de poder latinoamericano.

Ahora bien, en cuanto a las influencias externas, es de principal interés tocar el tema de la relación con Estados Unidos y su impacto en la integración andina. Es un enfoque tradicional el aceptar que las influencias sistémicas sean de especial impacto para la región andina por su situación de baja autonomía y dependencia de las prioridades americanas. Estados Unidos es el principal destino exportador de la región y se recibe por parte de dicho país cuantiosas sumas destinadas a la ayuda para el desarrollo, en pocas palabras, los países andinos dependen económicamente de Estados Unidos.

De otro lado, Estados Unidos ha tenido una presencia permanente en la región y su interés en esta ha girado en torno a los temas de narcotráfico y terrorismo, especialmente después del 11 de Septiembre así como suministro de recursos energéticos como el petróleo. En materia de drogas ilícitas, por ejemplo, el interés especial ha sido por Colombia, Ecuador y Perú, ya que albergan estos problemas. Se creó así en EEUU un mecanismo de certificación impuesto por su Congreso desde 1986; asimismo. hacia estos países se ha destinado la mayor parte de ayuda militar y económica para acabar con dichos problemas. En este contexto, lo importante es que hay en la región diversas posturas en cuanto a la intervención de Estados Unidos en materia de seguridad. Colombia prioriza la relación con el hegemón para combatir su lucha interna. Por otra parte, Perú en los años 90 tuvo una cercanía bastante fuerte con Estados Unidos a tal punto que fue su principal destino de ayuda. Sin embargo, Venezuela y Ecuador son bastante renuentes a la intervención de dicho país, lo que ha llevado ya a generar crisis regionales.

La relación con Estados Unidos nos permite volver a revisar lo que se entiende por seguridad y su relación con nuestra particular situación regional. Las nociones sobre seguridad, señala Barry Buzan , tratan actualmente sobre la capacidad que tienen los Estados o sociedades de liberarse de amenazas y mantener la independencia de su identidad y funcionamiento ante fuerzas hostiles. Ante esto, dos opciones se presentan para el caso de los países miembros de la CAN: una seguridad sobre actores trasnacionales (terrorismo, narcotráfico) que representan un peligro activo para la institucionalidad de la subregión, y para cuyo enfrentamiento se han visto amparados por agentes estatales ajenos a los de la Comunidad que imponen sus particulares lógicas, mismas que acrecientan la dependencia arriba descrita. El caso de Estados Unidos es, en este sentido, gravitante para este tipo de estrategias y configuración de la seguridad en nuestra subregión. Ejemplos como el Plan Colombia o la implantación del Plan Dignidad en Bolivia son muestras de esta dependencia en temas de seguridad regional. Se deriva de aquí la segunda opción a la que aludíamos, siempre en concordancia con lo expuesto por Buzán: una política regional de seguridad que propicie el mantenimiento de la independencia de identidad de la Comunidad.

La definición de Buzan se da en el marco de la nueva estrategia de seguridad norteamericana, lo cual parece develar su poca utilidad para la comunidad andina. En efecto, no son de interés de nuestra subregión la problemática surgida a partir de la existencia de armas de destrucción masiva ni una radicalización excesiva de movimientos terroristas que amenacen la institucionalidad de los países miembros. La aceptación de tal entendimiento justifica la aplicación de estrategias de seguridad como el “Plan Colombia” o “Plan Dignidad”, las cuales responden a concepciones que colocan a los países de la subregión bajo la etiqueta de “estados fallidos”, subyaciendo a ello nociones de dependencia. Como podemos percibir, a la problemática de una noción también dependiente de seguridad en la región se le añade otro problema: la dificultad que tal dependencia significa para la configuración de un plan conjunto, integrador y que mejor elabore una estrategia que se circunscriba al entendimiento que la subregión tiene del problema y de las soluciones basadas en la sinergia y no en esfuerzos aislados; una rápida revisión del Plan Colombia y sus consecuencias ilustrará mejor lo que aquí señalamos.

Como bien sabemos, las relaciones que EE.UU. tiene con la región andina priorizan dos temas: democracia y narcotráfico, es en base a esta última que se ha configurado la estrategia de seguridad para la región en tanto el país del norte considera que otros problemas (pobreza, desigualdad, etc.) están estrechamente vinculados con el narcotráfico. Esta reducción facilita la imposición e implementación del Plan Colombia.
Este, concebido entre 1998 y 1999, tiene como objetivo combatir el cultivo de hoja de coca y su posterior conversión en productos derivados para el narcotráfico, para ello se realizan tanto incursiones de tipo militar (con activa presencia de las fuerzas armadas norteamericanas) y fumigaciones en grandes zonas de cultivo demostrado. Lo que pareciera ser un ataque frontal y efectivo contra esta práctica ilegal ha resultado ser un fracaso, no solo en cuanto a sus objetivos, sino también por consecuencias no esperables que ha generado y que afectan a la región.

Respecto de la erradicación efectiva, esta no ha representado una reducción desde que el Plan Colombia empezó, por el contrario, según cifras de la Washington Office on Latin America (WOLA), basados en un informe de la Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas (ONDCP), para el año 2006 los más de 4 mil millones de dólares hasta entonces invertidos habían logrado un aumento de las zonas de cultivo en un 26% (de 122, 500 has. a 157, 200 has.), y con ello un aumento de la producción (de 617 toneladas métricas en 2001 a 640 toneladas métricas en 2005), pese al aumento de zonas fumigadas (de 60, 700 en 1999 a 172, 000 en 2006) . Sin duda ello representa pésimas noticias para el Estado colombiano (además del norteamericano); pero lo más grave se da al ver el alcance que la aplicación de esta política de seguridad tiene sobre los países cercanos. La fase de fumigación del Plan, si bien parte desde Colombia (las brigadas salen desde las cabeceras del Amazonas y del Orinoco), realizan el fumigado también sobre Bolivia y Perú, lo cual no solo no ha resultado efectivo, sino que se ha demostrado el daño que provoca en la salud de las poblaciones sobre las que se aplica y en la tierra y cultivos, legales y alternativos, que han adoptado dichas zonas.

Como se puede concluir del último punto, el Plan Colombia no solo alcanza al Estado en él comprometido, sino que se extiende hacia los países vecinos, lo que da muestra de su carácter extensible y regional , no solo en lo que a fumigación se refiere, sino también en cuanto a su proyección militar. Así, por ejemplo, una conexión importante de esta estrategia erradicadora y de combate contra el narcotráfico es la base de Manta, en Ecuador, la cual cuenta con 5000 soldados, 6 naves P3 y 12 militares norteamericanos dedicados a labores de espionaje y apoyo logístico a Perú y Colombia. La conexión con Bolivia estuvo activa con el Plan Dignidad, también de erradicación de cultivos de coca . Aquí podemos sumar la casi nula importancia que se le da a la institucionalidad del país involucrado con el Plan que revisamos, demostrado esto por la forma arbitraria en la que el Plan Colombia desplazó al Plan de Paz propuesto por Andrés Pastrana y al Plan de Desarrollo que ya había sido aprobado por el Congreso . La consecuencia lógica es el riesgo que corre la gobernabilidad de un país al someterse a tales imposiciones

De lo visto, observamos contradicciones entre el discurso de la política exterior norteamericana y su real aplicación en la región andina: mientras apuntan a una búsqueda de mayor democracia, a la que ven afectada por el narcotráfico de la zona, la puesta en marcha de sus planes de combate contra este solo logran restarle prestigio a sus instituciones (el caso del ignorado Parlamento colombiano y su Plan de Desarrollo así lo demuestra), lo cual desestabiliza la gobernabilidad de los países a los que busca incluir (el surgimiento de grupos paramilitares y su posible proyección a otros Estados), elemento gravitante para lograr una real integración de la región. Además, la excesiva influencia de este elemento externo norteamericano no es, pues, positiva; descansa en una aparente necesidad de regionalizar el problema colombiano sin que se atiendan las peculiaridades de los países a los que se busca incluir en su estrategia, con lo que se logra afectarlos antes que beneficiarlos (las fumigaciones que alcanzan a Perú o los problemas que surgieron en Bolivia por la erradicación así lo demuestran). A todo esto cabe añadir la inexistencia de resultados efectivos en la lucha antinarcótica, más aún, como se ha visto, la puesta en práctica de su estrategia no ha hecho sino agravar la situación, tanto con el aumento de lo que se buscaba erradicar como con la aparición de conflictos sociales y políticos que en vez de integrar a la región en una real política conjunta de seguridad la dividen mucho más.

Todas estas influencias, las internas y externas, han sido en su mayoría negativas para el proceso de integración andina, lo que ha imposibilitado la toma de acciones conjuntas debilitando la credibilidad en la CAN. Sin embargo creemos que el marco institucional ya adoptado es una gran fuente de posibilidades para un avance conjunto y la ejecución de planes alcanzables en materia de seguridad. Para ello, Martha Ardilla nos dice que la nueva institucionalidad deberá responder a tres desafíos: vincular lo económico efectivamente con lo político, incluir a sectores no estatales tales como el sector empresarial, laboral y académico y contar con liderazgo y voluntad política para el tratamiento de temas de seguridad. Nos queda solo esperar que estos puedan cumplirse y se logre así concretar una integración en materia de seguridad que la región necesita.