Dr. Eloy Espinosa-Saldaña Barrera
Catedrático de las Universidades Pontificia Católica del Perú y Nacional Mayor de San Marcos. Profesor Principal de la Academia de la Magistratura.
Miembro del Consejo de Honor de la Asociación Civil Derecho & Sociedad

En: Derecho & Sociedad Nº20

I.- NOTAS SOBRE SU PERTINENCIA Y LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LIMITACIONES QUE IMPONE AL EJERCICIO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA


Como bien afirma Valdez Calle, afirmación que asumimos como nuestra, aun la Administración mejor organizada e intencionada es susceptible de incurrir en error, o por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier causa. Por ello, producido un acto administrativo, los diferentes ordenamientos jurídicos le reconocen a los destinatarios de dichos actos la posibilidad de impugnarlos, ya sea ante la propia Administración (de donde sin duda proviene aquella actuación) o en alguna repartición de la judicatura ordinaria.

No nos interesa aquí abordar el segundo escenario de impugnaciones reseñadas en el párrafo anterior, propias del proceso contencioso-administrativo. Nos proponemos en esta ocasión más bien desarrollar los alcances de aquellas actuaciones mediante las cuales aquéllos que aquí llamaremos los interesados, dentro de un plazo establecido a nivel normativo, impugnan un acto administrativo ya dictado ante una instancia u órgano de esa misma naturaleza. Nuestro tema será entonces el del análisis del concepto, alcances, elementos y tratamiento dado en el caso peruano a los recursos administrativos.
El objeto de estos recursos administrativos parece de primera impresión bastante claro: en la línea de preservar el derecho a un debido proceso de todo ciudadano, derecho predicable en sus diversas dimensiones no solamente en los procesos judiciales, sino también en los diferentes procedimientos administrativos e incluso en las relaciones corporativas entre particulares , se buscará preservar la posibilidad de cuestionar actos administrativos ante la misma entidad que los emitió o frente a alguno de sus superiores jerárquicos. Los recursos administrativos se presentarían entonces como una necesaria garantía de los administrados frente a eventuales errores o excesos de diversas reparticiones administrativas.

Sin embargo, y como bien anotan entre otros Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, esa comprensión de los recursos administrativos debe ser adecuadamente matizada si se toma en cuenta que, a la vez, estos recursos son considerados hoy también, en líneas generales, presupuestos de obligatorio trámite para luego poder acceder a la protección de nuestras pretensiones presuntamente agredidas en sede jurisdiccional. Ello explica como son muchos quienes a su vez le consideran un auténtico privilegio de la Administración y, correlativamente, una carga efectiva para el administrado , quien ve así como se retrasa el enjuiciamiento por la judicatura ordinaria de aquellos actos administrativos que asume le causan algún perjuicio.

Es en este contexto en el cual, antes de pasar a un estudio más pormenorizado de nuestro tema, cabe preguntarse si vale la pena mantener una institución como los recursos administrativos o más bien si conviene canalizar toda impugnación a un acto administrativo directamente ante la judicatura ordinaria. Resulta oportuno preguntarse también, aún luego de haber contestado afirmativamente la primera interrogante que acabamos de formular, si el mantenimiento de la exigencia impuesta al interesado de tener que agotar las instancias administrativas como presupuesto necesario para cuestionar judicialmente algún(os) acto(s) administrativo(s) no deviene en un acontecimiento abiertamente violatorio del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.

Intentemos pues dar respuesta a la primera de estas dos interrogantes. Innegable es que, salvo en aquellos casos puntuales donde el recurso administrativo se presente como el medio natural y hasta único para la solución de ciertos conflictos, los recursos administrativos parecen más bien ser una rémora para el acceso de los interesados a los jueces ordinarios; y por ende, no constituiría mayor garantía para sus derechos, además de resultar manifiestamente insuficientes para asegurar un efectivo autocontrol de las mismas Administraciones .

Sin embargo, cabría preguntarse qué ocurriría si todos los cuestionamientos que pudieran efectuarse a un acto administrativo fueran directamente llevados a la judicatura ordinaria. La sobrecarga de trabajo que ello implicaría, unida a la poca o nula especialización de los jueces en estos temas, y a la habitual larga duración de los procesos judiciales, configurarían, en términos de un eficaz acceso a una respuesta rápida y justa a los requerimientos de los interesados, un escenario muchísimo menos beneficioso que aquel al cual se quiere dejar de lado.

La actuación inicial de la misma Administración en estos casos tiene además otras ventajas, bien sintetizadas en el caso peruano por Jorge Danós, quien en un interesante artículo sobre las resoluciones que ponen final a un procedimiento administrativo , agrupa los argumentos esbozados en tres grandes rubros: ventajas desde el ángulo de los fines que sirven al Poder Judicial (donde bajo las invocaciones de tutelar sus funciones conciliatoria y preparatoria hace referencia a consideraciones a las cuales ya esbozamos líneas arriba sobre las limitaciones de la judicatura ordinaria para asumir estos casos), beneficios vistos desde los fines que sirven a los intereses de la administración, y ventajas desde el ángulo de los fines que sirven a los intereses de los administrados.

Para mayor abundamiento sobre el particular, entre los beneficios vistos desde el ángulo de los fines que sirven a los intereses de la administración, Danós, citando a Luis De la Morena y De la Morena, señala que los recursos administrativos cumplen una función de garantía para la administración, dándole la posibilidad de rectificar sus errores o de defender con mayor contundencia el interés público, si estima que actuó correctamente. Añade además que le permite asegurar un control de legitimidad y conveniencia de los actos administrativos de los órganos u organismos inferiores de las Administraciones por sus superiores jerárquicos .

Por otro lado, y visto desde los intereses de los administrados, a través de los recursos administrativos podría llegar a obtenerse una suerte de solución negociada extrajudicial o amistosa . Libera además a los interesados de acudir a procesos judiciales que normalmente son caros y lentos . Finalmente, buscan proporcionar un medio de defensa y de eliminación de perjuicios a los administrados-interesados .

Con todos estos elementos de juicio, pasemos entonces a contestar la segunda interrogante que formuláramos al inicio del presente texto. Asumiendo aún que resulte conveniente contar con diversos recursos administrativos, todavía no hemos respondido si no es que estos recursos resultarían violatorios del derecho a una tutela judicial efectiva, entendido como el derecho de acceso de los justiciables a la judicatura ordinaria o a cualquier otra entidad estatal dotada de atribuciones jurisdiccionales.

Aquí, como bien ha resaltado la interesante jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español (y entre ella, las sentencias 158/1987 y 206/87) es innegable que la obligatoriedad de interponer los recursos administrativos como requisito para acudir al proceso contencioso-administrativo implica un retraso al acceso a la judicatura ordinaria. Sin embargo, si tomamos en cuenta la serie de circunstancias en las cuales hemos visto puede sustentarse esta limitación, sobre la base de motivos como el de la preservación de algunos bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, coincidimos con quienes asumen que esto constituye una limitación razonable, y por ende, no atentatoria de precepto constitucional alguno .

Los recursos administrativos, aún cuando con dudas y detractores, tienen entonces hoy un sentido y utilidad innegable e insoslayable. Pasemos pues a estudiar sus elementos, alcances y tratamiento en el caso peruano, tarea que iniciaremos de inmediato.



II.- APUNTES SOBRE EL CONCPETO Y ALCANCES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS, ASÍ COMO ACERCA DEL TRATAMIENTO PROPORCIONADO A ESTOS RECURSOS EN LA LEY Nº 27444


Algunas consideraciones iniciales

Hoy existe cierto consenso en definir a los recursos administrativos como actos del administrado mediante los cuales éste pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo sobre la base de un título jurídico específico .

La finalidad de estos recursos es pues la impugnación de un acto administrativo anterior que se considera contrario a Derecho. Son pues distintos de las peticiones cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo; o las quejas a nivel administrativo, que aquí no son recursos, ya que no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan defectos en la tramitación de un procedimiento .

También son diferentes, qué duda cabe, de los recursos contencioso-administrativos, ya que éstos, en principio, una vez agotada la vía administrativa, son aquellos que permiten cuestionar un acto administrativo ya no ante la misma Administración, sino en la judicatura ordinaria. Finalmente, debe quedar claro que la facultad de contradicción que está detrás de los recursos administrativos sólo recibe este nombre cuando lo impugnado sean actos administrativos definitivos que ponen fin a la instancia, o en su defecto, actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión .

Coincidimos entonces con quienes señalan que para la eventual procedencia de estos recursos no se establece ninguna causal o pretensión específica que les sirva de fundamento. Es más, la fundamentación de cualquier recurso administrativo es libre en cuanto al señalamiento de algún tipo de agravio presuntamente ocasionado al administrado, pudiendo el cuestionamiento a plantearse basarse indistintamente en razón a su oportunidad, su carencia de mérito, su inconveniencia o en cualquier infracción al ordenamiento jurídico, incluyendo allí la posibilidad de un deficiente análisis del instructor, análisis efectuado bajo parámetros de puro derecho .

Sin embargo, esta imprecisión o libertad para argumentar no se condice con lo que sucede con otros aspectos de este tema, pues, por ejemplo, hay consenso en establecer la existencia de ciertos elementos que siempre deben estar presentes en todo recurso administrativo, elementos a los cuales denominaremos subjetivos y objetivos. Se entiende como elementos subjetivos a los sujetos involucrados en dichos recursos, y como elementos objetivos a los actos administrativos impugnables a través de dichos recursos; elementos cuya formulación en el caso peruano luego veremos con mayor detalle. Cosa similar haremos con el tema de los efectos de los recursos, materia que luego pasaremos a abordar.
Notas sobre el tratamiento dado a este tema en la Ley Nº 27444

Con fecha once de abril de 2001, en el Diario Oficial “El Peruano”, se publicó la ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. Esta norma introduce en nuestro ordenamiento administrativo un conjunto de radicales reformas, modificaciones sobre las cuales ya hemos hablado con detenimiento en otros trabajos .

Lo expuesto, aun cuando no con tanto detalle como en otros apartados de la norma en comento, tendrá incidencia en la regulación proporcionada a los recursos administrativos en la Ley Nº 27444. Así pues, dentro del Título Tercero de dicha norma, título denominado “De la revisión de los actos en vía administrativa”, se hace una acertada distinción entre los mecanismos previstos para la revisión de oficio de actos administrativos por la propia Administración (rectificación de errores, nulidad de oficio, y eventualmente algunos supuestos de revocación), tema que aborda en un primer capítulo, dejando para uno segundo el desarrollo de todo lo referente a los recursos administrativos (artículos 206 a 218 de la Ley Nº 27444).

La actual Ley de Procedimiento Administrativo General dedica el primer artículo del capítulo referente a los recursos administrativos a efectuar algunas interesantes precisiones: circunscribe allí a los recursos administrativos a su carácter de medios impugnatorios de actos administrativos que se suponen violatorios o lesivos de un derecho o interés legítimo, cuestionamiento que el interesado efectuará ante la misma Administración (artículo 206.1 de la Ley Nº 27444).

Acto seguido, se aclara que solamente son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión (artículo 206.2 de la Ley Nº 27444). La regla general continúa siendo, como bien anotó Danós, que, a diferencia del proceso civil, los actos de trámite no pueden impugnarse independientemente, porque en todo caso los posibles vicios que puedan haberse cometido se impugnan mediante el recurso que se presente contra la resolución final .

Encontramos aquí entonces algunas importantes precisiones conceptuales, sin duda útiles en un contexto en el cual el conocimiento de las instituciones de Derecho Administrativo en general y del procedimiento administrativo en particular no se encuentran precisamente muy asentadas.

Ahora bien, justo es señalar como esa lógica que en otro lugar denomináramos didáctico-pedagógica de la Ley Nº 27444 no se expresa de la misma manera al abordar el tema de los requisitos del recurso, forma sin duda útil para permitir comprobar cuáles son reputados como sus elementos centrales. Y es que si revisamos el artículo 211 de la norma en comento, veremos como allí lacónicamente se prescribe que el escrito del recurso (mejor dicho, el escrito en el cual se recoge el recurso) deberá señalar el acto recurrido, ser autorizado por letrado y cumplir con los demás requisitos previstos en el artículo 113 de esta misma ley.

Se deja entonces a una interpretación sistemática de diversos preceptos de la Ley Nº 27444 la determinación de ciertos aspectos vinculados con el tema que venimos abordando. La lectura de lo dispuesto en el primer apartado del artículo 113 de la actual Ley de Procedimiento Administrativo General nos lleva a pensar que en principio sólo podría ser recurrente el administrado involucrado, y en su caso, su representante.

Ello parecería abonado con lo prescrito en el artículo 109, en el cual se establecen pautas para el ejercicio de la facultad de contradicción administrativa, dejándose así de lado la habilitación que en otros países legal o jurisprudencialmente se le otorga a algunas asociaciones o al mismo Defensor del Pueblo . Sin embargo, no faltan quienes invocan una interpretación bastante menos restrictiva, posición que sin duda debiera revisarse con mayor detalle . Nada se dice en el caso peruano finalmente de la existencia de sujetos expresamente excluidos de la posibilidad de interponer recursos administrativos, situación sí explícitamente prevista en otras legislaciones .

Por el lado de la legitimación pasiva, queda claro que a quien se cuestiona es a la instancia emisora del acto impugnado, dependiendo de qué recurso se trate para determinar si ella misma lo resuelve o lo envía a su superior jerárquico para que éste lo resuelva, o dicho con otras palabras, si existe o no coincidencia entre sujeto pasivo y órgano decisor. Finalmente, las precisiones efectuadas en el artículo 206.2 de la Ley Nº 27444 se nos presentan como suficientes para determinar los llamados por la doctrina elementos objetivos del recurso (los actos recurribles), tema aquí ya abordado y que por ende nos libera de mayores comentarios al respecto.


Los recursos específicamente recogidos y su tratamiento, con especial incidencia en la reconsideración y apelación

El artículo 207 de la Ley Nº 27444, siguiendo una pauta ya recogida anteriormente en nuestro país, prescribe que, sin perjuicio de lo que eventualmente pueda regularse en leyes especiales al respecto, son en el Perú recursos administrativos de reconsideración, apelación y revisión. El término para su interposición es de quince días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta días, plazo cuyo cómputo y transcurso se efectúa dentro de los parámetros previstos en los artículos 133.1, 134.1 y 134.2 de la misma Ley a la cual venimos haciendo referencia .

Pasemos pues a efectuar precisiones sobre estos tres tipos de recursos, los cuales, en el caso peruano, de acuerdo con el artículo 214 de la Ley Nº 27444, solamente se ejercitarán por una vez en cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente.

La reconsideración, siguiendo lo prescrito en el artículo 208 de la Ley Nº 27444, es aquel llamado en otros países recurso de reposición (España), oposición o gracioso. Su objeto es permitir que el mismo órgano emisor del acto administrativo impugnado conozca nuevamente de dicha impugnación y resuelva lo que crea conveniente al respecto, manteniendo o rectificando su anterior decisión .

Estamos pues frente a lo que en doctrina se conoce como un recurso impropio, cuya interposición tiene como requisito en principio de ineludible cumplimiento para su sustentación el de la presentación de nueva prueba (y ya no solamente nueva prueba instrumental, como señalaba la normativa anteriormente vigente), requisito que puede dejarse de lado en el caso de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia .

Sin embargo, en lo que nadie hace excepciones o diferencias, es en anotar el carácter optativo, opcional o de no obligatoria interposición que tiene este recurso en el Perú. Es más, y a diferencia de lo que ocurre en otros Estados, en nuestro país la no interposición de un recurso de reconsideración no impide el inicio de un recuso de apelación contra el acto administrativo supuestamente violatorio o lesivo de nuestros derechos .

Temas como el de los silencios administrativos susceptibles de ser deducibles, una determinación de los efectos del recurso (y como excepción a uno de esos efectos, la eventual suspensión de la ejecución del acto impugnado), los alcances de la resolución del recurso o la especificación de las eventuales causales de agotamiento de la vía administrativa, tienen alcances que pueden predicarse de los otros recursos, por lo cual optamos por darles un tratamiento conjunto al final de ese texto, pasando aquí más bien a abordar lo planteado a nivel del recurso de apelación, tarea que ahora asumimos sin mayor dilación.

Como todos bien sabemos, el recurso de apelación tiene por finalidad exigir al superior jerárquico una revisión de lo hecho y lo resuelto por su subordinado. Ello supone la existencia de una estructura administrativa jerárquica ala cual se recurre buscando un nuevo análisis del acto que reputamos nulo, o por lo menos, producido con un error en la interpretación de las pruebas o en la comprensión de asuntos de puro derecho .

Esta es justamente la situación abordada en el artículo 209 de la Ley Nº 27444. Ahora bien, expresa o implícitamente dicho dispositivo recoge también otras importantes precisiones.

En primer lugar, y a diferencia de lo acogido en algunos ordenamientos jurídicos o propugnado por varios tratadistas, nuestros recursos de apelación son planteados en clave de apelación menor, o, dicho en términos más sencillos, son resueltos por el órgano inmediata y jerárquicamente superior a aquel que dictó la decisión hoy impugnada .

En segundo término, y aunque no está precisado con detalle, coincidimos con quienes al comprobar como aquí se ha acogido una pauta de apelación menor, unida a la adopción de la regla de la interposición única de los recursos (en el Perú hoy recogida en el artículo 214 de la Ley Nº 27444), asumen que en nuestro país no es necesario acceder siempre al máximo representante de la entidad administrativa involucrada para agotar la vía, sino que basta con obtener un segundo pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa inmediatamente superior, sin importar cuál es su nivel jerárquico .

Cerramos este apartado de nuestro texto señalando que el recurso de apelación se interpone ante la autoridad que expidió el acto impugnado, quien de inmediato debe en principio poner todo lo actuado a la brevedad posible en conocimiento de la autoridad jerárquica superior, a quien le compete pronunciarse sobre la admisión a trámite o la procedencia del recurso, así como resolver el fondo de la controversia. Sin embargo, y a tenor de lo prescrito en el artículo 227.2 de la ley en comento, en los recursos presentados dentro de procedimientos trilaterales parecería corresponder a la autoridad que expidió el acto impugnado la tarea de calificar la admisión y procedencia del recurso antes de elevarlo a la instancia superior .


Notas sobre el recurso de revisión

Excepcionalmente, manteniendo así una pauta ya existente en el Perú, podrá contarse con un recurso administrativo que permita impugnar (y como consecuencia de ello, eventualmente modificar, revocar, sustituir o confirmar) un acto ya conocido por dos entidades de la Administración que no son de competencia nacional.

Con este recurso, al cual en nuestro país se le denomina recurso de revisión, una autoridad o instancia con competencia nacional unifica la comprensión a darle a ciertos temas que por su naturaleza pueden presentarse en muchas de las entidades de carácter descentralizado (y eventualmente las de carácter desconcentrado) hasta hoy existentes en diversos puntos del país. Es por ello que este medio impugnatorio no es opcional, sino de obligatoria interposición para agotar la vía administrativa si nos encontramos ante una estructura descentralizada, pero todavía sujeta a la tutela de la Administración Estatal central o nacional .

De acuerdo con el artículo 210 de la Ley Nº 27444, una vez resuelta la apelación que se haya considerado oportuno plantear, quien recurre en revisión deberá dirigirse a la misma autoridad que emitió el acto que impugna para dicho funcionario o funcionarios eleven a su vez todo lo actuado a su superior jerárquico, dentro de las pautas aquí ya descritas.

Evidentemente el creciente fortalecimiento del proceso de descentralización territorial conocido en el Perú con el nombre de regionalización pone en fuerte cuestionamiento la pertinencia y supervivencia de este recurso en el ordenamiento jurídico peruano. Queda entonces por verse qué ocurrirá al respecto, tema que desde ya prometemos no perder de vista.


Algunas preocupaciones comunes a todos los recursos administrativos: efectos del recurso y sus excepciones, alcances de la resolución del recurso y sus silencios deducibles

Ahora bien, e independientemente de que hayamos interpuesto una reconsideración, una apelación o una revisión, el inicio de cualquiera de estos recursos genera una serie de efectos.

En el Derecho Comparado la doctrina suele distinguir entre dos grandes niveles de efectos: un primer plano, vinculado más bien al tema de los plazos; y uno segundo, no menos importante que el anterior, relacionado con las repercusiones jurídicas del acto impugnado.

Consecuencia del primer escenario aquí reseñado es entender que, en líneas generales, la interposición de un recurso administrativo suspende los plazos para recurrir, e incluso, de acuerdo con lo planteado en otros países, aunque ellos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable .

También es o debiera ser lógico resultado de lo que acabamos de mencionar la suspensión de los plazos de prescripción . Finalmente, queda claro que la interposición de un recurso administrativo suspende los plazos de una impugnación judicial ulterior.

Pasando entonces a abordar lo relacionado con las repercusiones jurídicas del acto impugnado, no debemos olvidar que la regla general es, a nivel mundial y en el caso peruano, que la interposición de cualquier recurso administrativo, excepto cuando una norma legal expresamente establezca lo contrario, no suspende la ejecución y efectos del acto impugnado (ver al respecto lo prescrito en el artículo 216.1 de la Ley Nº 27444). Sin embargo, esta regla general admite algunas excepciones, en las cuales sí cabe que la autoridad a quien compete resolver el recurso pueda suspender de oficio o a pedido de parte por lo menos la ejecución de un acto recurrido.

La doctrina en el Derecho Comparado anota como motivaciones válidas para esta suspensión a que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente en el acto impugnado; o cuando quede claro que la ejecución planteada pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación al interesado. Además, se acepta como causal la existencia de norma expresa en sentido contrario, y, finalmente, a la invocación de razones de interés público. Salvo el último supuesto, solamente tomado en cuenta tangencialmente en el Perú (revisar si no lo dispuesto en los artículos 216.3 y 216.4 de la actual Ley de Procedimiento Administrativo General), seguramente temiendo el riesgo de una excesiva e incontrolable discrecionalidad de la autoridad habilitada a la suspensión, todas las otras alternativas han sido expresamente recogidas en el artículo 216 de la Ley Nº 27444.

Es justamente buscando evitar el riesgo de una desproporcionada discrecionalidad que la ley peruana señala que la decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que originaría la suspensión al interés público o a terceros y el perjuicio causado al recurrente como resultado de la eficacia inmediata del acto recurrido (artículo 216.3). Asimismo, deja abierta la posibilidad de que, al disponerse la suspensión, puedan adoptarse las medidas que sean necesarias para asegurar la tutela del ya mencionado interés público (o los derechos de terceros) y la eficacia de la resolución impugnada (artículo 216.4). Finalmente, anota que la suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o en el desarrollo de un eventual proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial correspondiente disponga lo contrario alegando la modificación de las condiciones en las cuales se sustentó dicha suspensión (artículo 216.5).

Por otro lado, la resolución de cualquier recurso administrativo no es asunto sin importancia. Todo lo contrario: es un tema en el cual se generan muy relevantes consecuencias jurídicas.

Como fácilmente podemos presumir, la resolución de cualquier recurso administrativo solamente nos lleva a conclusiones como la de estimación total o parcial del recurso; a su desestimación e incluso a la inadmisibilidad del mismo. En ese sentido se pronuncia el artículo 217.1 de la Ley Nº 27444. Sin embargo, y para así evitar interpretaciones que repugnan a la correcta comprensión del Derecho Administrativo y sus instituciones, tal vez hubiese sido conveniente, al igual como lo hace la normativa española sobre el particular, señalar que la resolución del recurso será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial .

Una última referencia en este punto implica sin duda un comentario a lo consignado en el artículo 217.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Allí se señala que, si al momento de resolver cualquier recurso administrativo, el órgano decidor detecta una causal de nulidad, aquella instancia decisoria deberá –sin duda en la medida de que las pruebas existentes se lo permitan- pronunciarse sobre el fondo de la pretensión, eliminando así una eventual devolución de lo actuado a un inferior jerárquico. Coincidimos con quienes consideran que aquí estamos ante una acertada adopción del principio de plena jurisdicción, principio mediante el cual, como es de conocimiento general, quien ha visto una controversia deberá también pronunciarse sobre la pretensión planteada, superando cualquier obstáculo de forma .

De la mano de la resolución de un recurso administrativo está sin duda el tema de su no resolución dentro de los plazos legalmente establecidos. Y como todos sabemos, la respuesta habitualmente planteada desde el Derecho Administrativo es la de la eventual deducción de un silencio administrativo, institución cuyo análisis en detalle escapa a los alcances previstos para este trabajo.

Ello no obsta para que siquiera brevemente hagamos una referencia a lo planteado con respecto a los silencios administrativos en materia de recursos. El artículo 215 de la Ley Nº 27444 señala que este tema se regirá por lo dispuesto por los artículos 33.2 y 34.1.2 de esa misma norma, referidos a los recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, y a los procedimientos de evaluación previa sujetos al silencio negativo cuando se cuestionen otros actos administrativos anteriores respectivamente .

Esto indudablemente tienen innegables repercusiones en el tratamiento del siempre complejo tema de las relaciones entre la Administración y los administrados que demandan a dicha administración la modificación de una decisión que reputan contraria a sus intereses. Imbuidos de una lógica más bien garantista del administrado, hoy en el Perú se ha consolidado la tendencia de aplicar el llamado silencio administrativo positivo en aquellos procedimientos de evaluación previa donde la repartición o funcionario administrativo correspondiente no haya resuelto la controversia que le fuese planteada dentro de los plazos legalmente previstos. Lo que se busca con ello se hace mucho más patente en casos como los del artículo 33.2 de la Ley Nº 27444: llamar la atención a la Administración cuando demuestra poca diligencia e interés en efectuar la tarea de composición de conflicto que le ha sido encomendada.

Esa aparentemente pobre o nula preocupación por cumplir con el encargo asignado se presenta como algo evidente en aquellos casos en los cuales alguien, frente a la inactividad de la Administración, debió optar por considerar denegada su pretensión, y recurrir al superior jerárquico para ver si allí esa pretensión era finalmente acogida. Sin embargo, y allí sin duda está lo más grave, lejos de haber constituido esta decisión un acicate para una pronta y eficaz respuesta del superior jerárquico, se constata como el funcionario o entidad administrativa a la cual se acude también descuida lo que debiera ser la razón central de su quehacer: el atender y tratar de hacer suyos los requerimientos de cualquier ciudadano. Sería entonces en este caso injusto para el recurrente y poco aleccionador para la Administración obtener en situaciones como ésta una nueva denegatoria a lo requerido por el recurrente. Todo lo expuesto explica entonces la radicalidad y contundencia de la postura asumida.

Ahora bien, e independientemente de si la alternativa descrita en el párrafo anterior ha tenido en la práctica en la Administración el efecto aleccionador buscado por quienes la plantearon, cosa que confesamos nos genera muy serias dudas, parece oportuno ser bastante menos radical en el tratamiento a proporcionar a aquellos casos en los cuales la administración omite dictar otros actos administrativos anteriores, manteniendo para esas situaciones la fórmula de un silencio administrativo negativo, tal como lo prescribe el artículo 34.1.2 de la Ley Nº 27444. Sostener lo contrario, a pesar de la innegable buena intención que podría motivar ese razonamiento, podría llevarnos a un escenario de total descontrol, remedio peor que la enfermedad a la cual se busca superar, salvo mejor parecer.


Anotaciones sobre el agotamiento de la vía administrativa y la especificación de sus causales en el Perú

Hemos dejado para el final el desarrollo de todo lo referido al agotamiento de la vía administrativa y la determinación de las situaciones que la originan. No ha inspirado esta decisión una intención de soslayar la importancia de dicha materia, sino más bien el reconocimiento de cuán conveniente parece proceder a abordar un tema tan complejo como éste solamente luego de haber fijado posición en una serie de aspectos que indudablemente se encuentran íntimamente ligados a su mejor formulación y entendimiento, máxime si su tratamiento y comprensión en el Perú históricamente no ha sido precisamente muy feliz. Y es que aun cuando la exigibilidad del agotamiento de la vía administrativa no es una institución nueva en nuestro país (reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema peruana la demandaba como requisito para admitir la impugnación de resoluciones administrativas en sede judicial ), esta necesaria delimitación sobre hasta cuándo es posible debatir lo controvertido en el escenario administrativo y desde qué momento este tema debe discutirse en sede judicial no ha sido un tema de fácil comprensión y determinación en el Perú.

Buena parte del problema ha estado en la confusión existente en muchos para entender qué implica encontrarnos ante un acto o resolución administrativa que cause estado, requisito de procedencia para la interposición de un proceso contencioso-administrativo en el Perú si nos ceñimos a lo prescrito primero en el artículo 240 de la Constitución de 1979 y luego en el artículo 148 del texto de 1993. Un acto administrativo que causa estado, como afortunadamente ya ha señalado la doctrina nacional más calificada sobre el particular, es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa fijando de manera definitiva la voluntad de la Administración. Constituye entonces la manifestación final de la acción administrativa, respecto de la cual no es posible interponer otro recurso, situación a la que se llega cuando se ha obtenido el pronunciamiento del funcionario o instancia con mayor competencia para decidir definitivamente sobre un acto impugnado. En estos casos entonces el único cuestionamiento posible tendría que efectuarse ya no a nivel administrativo, sino ante la judicatura ordinaria nacional .

Con esta toma de posición se marcan, por ejemplo, importantes diferencias de conceptos como el de “acto definitivo”, aquel que, como bien sabemos, es el que genera la cosa decidida, discutiblemente denominada por algunos “cosa juzgada administrativa”. Actos definitivos son aquellos que gozan de un estado de permanencia que impide su modificación, aun cuando no necesariamente ponen fin al procedimiento. Son actos firmes o consentidos por el transcurso de los plazos para recurrir, respecto de los cuales no cabe impugnación alguna .

Lo expuesto nos permite comprender que si bien el acto que causa estado puede ser un acto definitivo, también hay actos administrativos que producen el mismo efecto sin causar estado. El ejemplo puesto por Jorge Danós, el de una resolución dictada por un funcionario de menor rango que no es recurrida oportunamente por el interesado ante el órgano superior que le preceda inmediatamente en la línea jerárquica, es bastante aleccionador sobre las diferencias existentes al respecto .

Siguiendo el camino inicialmente trazado por la Ley Nº 26810 (publicada en el Diario Oficial “El Peruano del 18 de junio de 1997), la Ley Nº 27444 busca precisar en qué casos estamos ante actos que agotan la vía administrativa. De acuerdo con el artículo 218.2 de dicha norma, entre ellos tendríamos a:

- Aquellos actos respecto de los cuales no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración. En este último caso, la resolución que se expida o el silencio administrativo que pudiera generarse a propósito de dicha reconsideración es la que agota la vía administrativa (artículo 218.2.a).
- Los actos expedidos o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica (artículo 218.2.b).
- Aquellos actos expedidos o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo 210 de la presente Ley Nº 27444 (artículo 218.2.c).
- Los actos que declaran de oficio la nulidad o revocan otros actos administrativos en los casos a que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley (artículo 218.2.d).
- Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales (artículo 218.2.e).

Lo dispuesto en el artículo 218.2.a) es lógica consecuencia de, por un lado, encontrarnos frente a decisiones emanadas por entidades o funcionarios no sometidos a subordinación jerárquica, y del otro, del carácter opcional y discrecional de la reconsideración en nuestro país. Asumir una postura distinta sería dilatar innecesaria e irrazonablemente el acceso del recurrente al escenario jurisdiccional, situación sin duda no deseable cuando nos preciamos de estar en un Estado Constitucional.

En esa misma línea de pensamiento, la de evitar una dilación innecesaria e irrazonable del acceso del recurrente a la judicatura ordinaria, deberá entenderse lo prescrito en los apartados 2.b) y 2.c) del artículo 2.18 de la Ley Nº 27444. Con la resolución en su caso de los recursos de apelación o revisión que el interesado haya decidido plantear (o en su defecto, la deducción del silencio administrativo correspondiente ante la falta de pronunciamiento de la Administración) parece suficientemente satisfecha la facultad (por no decir el derecho) de contradicción reconocido a favor del interesado.

Igual constatación puede hacerse frente a los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales, en principio máximas instancias a nivel administrativo para la composición de los conflictos sometidos a su conocimiento. Finalmente, si con la nulidad de oficio (artículo 202 de la Ley) y los supuestos excepcionales de revocación recogidos en el artículo 203 de la norma en comento lo que se quiere es darle a la Administración una última oportunidad de enmendar sus actuaciones, se nos presenta como algo ilógico plantear la necesidad de encontrarse en escenarios distintos de los esbozados en el apartado 2.d) del ya mencionado artículo 218 de la Ley Nº 27444 para allí recién dar por agotada la vía administrativa y habilitar un eventual seguimiento de la controversia ante la judicatura ordinaria, salvo mejor opinión.

El tratamiento otorgado a esta institución tiene en el Perú significativa relevancia, ya que en nuestro país las posibilidades de flexibilizar la exigencia del agotamiento de la vía administrativa no ha sido muy amplia (durante muchos años únicamente se contó con las excepciones previstas en el artículo 28 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo, situación sólo enriquecida muy recientemente con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Nº 27584, norma reguladora del Proceso Contencioso-Administrativo), y, tal vez lo que es más importante, tradicionalmente fue interpretada de manera muy formal y hasta ritualista, perspectiva que esperamos, sobre la base de los principios hoy inspiradores del procedimiento administrativo peruano, sea muy pronto dejada de lado.



III.- BREVES REFLEXIONES A MODO DE CONCLUSIÓN

Una mirada siquiera panorámica del tratamiento dado al tema de los recursos administrativos en el Perú nos deja, independientemente de alguna imprecisión puntual, un balance muy satisfactorio. Ello reviste singular relevancia si tomamos en cuenta la importancia que estos recursos, más allá de razonables críticas y críticos, tienen en la siempre compleja relación entre la Administración y los administrados. Con su admisión, y sin duda, con un mejor desarrollo normativo que lo previsto anteriormente, se facilita entonces la consecución de los tres elementos considerados centrales para la consolidación de todo Estado Constitucional que se precie de serlo, los cuales son a saber la limitación del poder, el reconocimiento y especial tutela de los derechos subjetivos (y sobre todo, la de aquellos a los cuales –de acuerdo con la posición que se quiera asumir- se les reconoce o instituye el carácter de fundamentales), y la supremacía de los principios y parámetros previstos en el texto constitucional (y por ende, en las normas destinadas a asegurar su cabal desarrollo y puesta en práctica).

Ahora bien, fieles a nuestra concepción trialista del Derecho, necesario es resaltar que éste no se agota en un buen o mal diseño normativo. Normatividad como la recogida en la Ley Nº 27444 es pues condición necesaria mas no suficiente para un óptimo desarrollo de los objetivos que aquí se buscan alcanzar. Ojalá entonces también se presenten y/o mantengan los presupuestos reputados como indispensables para obtener tan importantes requerimientos. Ello indudablemente beneficiaría a todos quienes somos parte o nos vemos afectados por la actuación de las diferentes reparticiones administrativas en el Perú, salvo mejor parecer.

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