28/feb/2004: Los organismos electorales: Entre la “tradición” y el cambio (*)
Argumentan quienes defienden la unificación de los organismos electorales en el Perú, que la división de las funciones electorales en tres organismos autónomos (Jurado Nacional de Elecciones - JNE, Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE, y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC) por la Constitución de 1993, rompió con nuestra "constitución histórica", según la cual las funciones electorales “siempre” han estado concentradas en un único organismo: el JNE.
La institución de una "constitución histórica" es aquella que existe y permanece en la historia o tradición constitucional de una sociedad más allá de los cambios de textos constitucionales, que en el caso peruano han sido doce. Veamos dos ejemplos. Desde nuestro nacimiento como República (1821-1824), a la cabeza del gobierno siempre hemos tenido un Presidente y no un Primer Ministro nombrado por el Congreso. Nuestro sistema de gobierno es pues, históricamente, presidencialista. Igualmente, siempre el Estado peruano ha reconocido a la Iglesia Católica como religión oficial (aunque se ha evolucionado, desde proscribir otras religiones hasta reconocer la preeminencia de la Iglesia Católica sin proscribir otros cultos).
No es el caso de la administración electoral. Recién en mayo de 1931 (110 años después del nacimiento de la República y después de haber tenido nueve constituciones), se instituyó el JNE como organismo autónomo responsable de las funciones electorales. ¿En poco más de 60 años un modelo institucional puede sentar una tradición constitucional? Una respuesta afirmativa nos parece sumamente discutible.
Sin embargo, más allá de la historicidad o no del modelo unitario, veamos los resultados. Las elecciones de 1931 fueron seriamente cuestionadas por el APRA, que consideró que el triunfo de Sánchez Cerro fue fraudulento. Las elecciones de 1936 fueron anuladas por el Congreso. En las elecciones de 1939 y 1945 el APRA y el Partido Comunista son impedidos de participar. En 1950 se realizaron elecciones no competitivas con un solo candidato, Manuel Odría, las que fueron legitimadas por el JNE presionado por el poder político. En las elecciones de 1956 el APRA sigue proscrita y Fernando Belaunde Terry impuso mediante el ”manguerazo”, su inscripción ante JNE. Las elecciones de 1962 fueron anuladas, acusándose al JNE de estar comprometido con un fraude. En 1978 se apresan y deportan a muchas personalidades y candidatos. De esta suerte, entre 1931 y 1978, de 11 elecciones, 8 fueron elecciones cuestionables o bajo regímenes dictatoriales. Sólo las elecciones de 1963 y 1966 escaparon a esta constante. Esta fue la tradición que recogió la Constitución de 1979.
¿De qué tradición, entonces, estamos hablando? ¿Una tradición de limpieza, pulcritud y autonomía real del organismo electoral? Cierto es que, habiéndose realizado la mayoría de elecciones en contextos dictatoriales, no se puede responsabilizar totalmente al JNE por el poco lustre democrático de los procesos electorales; pero tampoco puede pretenderse construir una tradición constitucional, por esencia democrática, a partir de experiencias no democráticas. Pero, los constituyentes, en 1978, tenían un panorama poco claro sobre los organismos electorales y sus modelos. Es decir, no tenían otro modelo que no sea el tradicional.
Es cuando el régimen democrático está vigente que puede medirse realmente el desempeño de las instituciones electorales. La experiencia desde 1980, sin embargo, demostró que la existencia de un solo organismo, estructurado con una lógica de Tribunal (con magistrados electorales colegiados no especializados en funciones administrativas), era ineficiente para una buena administración de los procesos electorales. El problema dejó de ser la falta de autonomía del órgano electoral y pasó a ser sobre la naturaleza de su función y, derivado de ello, la eficiencia para organizar procesos electorales.
El cambio, pues, resultaba necesario. La reforma de 1993 intentó modernizar la administración electoral, sin embargo fue técnicamente mal hecha, y realizada además en un contexto autoritario. Era necesario separar claramente las funciones administrativas de las jurisdiccionales, encargándolas a distintos organismos. Ello implicaba diferenciar bien las funciones, lo que no se hizo, generándose reiterados conflictos de competencias y atribuciones por no quedar claro qué tipo de funciones corresponde hacer a cada organismo.
Por ello, no se trata ahora de volver a un pasado cuyas credenciales no son las mejores, sino de completar y corregir todo lo que una reforma mal hecha no pudo realizar.
(*) Publicado en REPORTE ELECTORAL, Año 2, N.º 11, Lima, ONPE, febrero 2004, pág. 2.
IMPORTANTE: Un análisis más exhaustivo sobre este tema ha sido realizado en nuestro trabajo “Lineamientos para la reforma constitucional de los organismos electorales”, Pioner de Doctrina de Derecho Público y Derecho Privado, Fascículo 2 de la Sección Derecho Público (febrero 2007), Lima, Gaceta Jurídica, pp. 35-57.
Asimismo, en el trabajo colectivo a nuestro cargo La Administración Electoral en el Perú. Funciones competencias y organismos electorales, Lima, Centro de Investigación Electoral de la ONPE, 2004; cuya versión en pdf también puede bajarse de la página web de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
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Jéssica Morales Bolívar escribió:
En el JNE practican el dicho MIENTE MIENTE QUE ALGO QUEDA.
Por eso hace muy buen Dr. Salcedo en hacer ver como fueron las cosas de verdad; también le felicito por sus investigaciones sobre la reforma de los organismos electorales.