La Constitución de 1993 atribuye diversas funciones a los or- ganismos electorales: planeamiento, orga- nización y ejecución de los procesos electora- les; fiscalización, con- ducción del registro de organizaciones polí- ticas, impartición de justicia electoral, elaboración del padrón electoral, etcétera. Ellas pueden agruparse en dos grandes bloques, uno que podemos denominar de las funciones de organización electoral (dirigir, planear, organizar, conducir los procesos electorales) y otro de la función jurisdiccional (impartir justicia). En ese sentido, Dieter Nohlen, el más importante especialista en temas electorales en el mundo, resalta la existencia de diferentes funciones electorales: “la dirección, administración y vigilancia de los procesos electorales, por un lado, y la resolución jurisdiccional en caso de litigios, por el otro.”

Registrar a las organizaciones políticas y elaborar el padrón electoral son funciones de organización electoral y, definitivamente, nada tienen que ver con impartir justicia. La función fiscalizadora debe estar también apartada de la jurisdiccional, con el mismo principio que separa funciones entre el Poder Judicial y el Ministerio Público. Ella la ejercen de hecho diversos actores electorales, desde los propios partidos políticos, mediante sus personeros, hasta las organizaciones de observación electoral. Debe precisarse, asimismo, que los organismos electorales no tienen propiamente una función normativa. Una cosa es que la Constitución les reconozca iniciativa legislativa, igual que lo hace respecto a cualquier institución pública autónoma, otra distinta es afirmar que hacer normas sea una función electoral.

Consideramos que lo ideal es que los dos tipos de funciones fundamentales señalados (la de organización y la jurisdiccional) sean competencia de instituciones estatales diferentes, autónomas entre sí, como ocurre en la mayoría de países. Dicho de otro modo, quien imparte justicia debe ser absolutamente neutral, no debiendo ser juez y parte; por tanto, quien es competente para ello no debe serlo para otras funciones electorales, en las cuales siempre hay posibilidad de conflictos, con el fin de garantizar la solución imparcial de éstos.

Ahora, una cosa es que dichas funciones fundamentales deban ser competencia de órganos estatales diferentes; otra cosa es el número de organismos electorales, que pueden ser uno o más o, incluso, no existir. Es decir, que exista un solo organismo electoral no implica necesariamente que la función de impartir justicia electoral sea competencia de quien realiza las funciones de organización. Para mayor ilustración veamos los siguientes ejemplos:

- Países en los que existe una institución electoral especializada que organiza las elecciones y en que la función jurisdiccional la realiza algún órgano del Poder Judicial: Australia, Canadá, Jamaica, Rusia.

- Países en los que hay más de un organismo electoral: uno encargado de la función organizativa y otro de la jurisdiccional: Colombia, Chile, México y el Perú. Debe precisarse que la Constitución peruana –a nuestro entender, inadecuadamente– atribuye al organismo que imparte justicia electoral diversas funciones de organización y considera tres organismos electorales en lugar de dos.

- Países en los que no existe ningún organismo electoral especializado, en cuyo caso la función organizativa la realiza generalmente alguna dependencia gubernamental y la jurisdiccional algún órgano del Poder Judicial: Alemania, Argentina, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Irlanda, Japón, Portugal, Gran Bretaña, Suecia, Suiza.

- Países en los que se concentran ambas funciones en un único organismo electoral: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Venezuela. Añadimos a Brasil a esta lista, pues no obstante no tener un organismo electoral autónomo, concentra todas las funciones electorales en el Poder Judicial.

No es cierto el argumento de quienes postulan por la unificación de los organismos electorales, de que la separación de dichas funciones ocurre sólo en los cuatro países que tienen más de un organismo electoral autónomo, por lo que sería algo excepcional. Aquí hemos señalado sólo 20 países que separan funciones contra 13 que las concentran. Además, nótese que en las democracias más consolidadas del mundo las funciones de organización y la jurisdiccional no las realiza el mismo órgano. Asimismo, si bien es cierto que en América Latina la mayoría de países aún concentra funciones en un solo organismo, la tendencia es que se separen. Los cinco países latinoamericanos que disocian actualmente funciones (Argentina, Colombia, Chile, México y el Perú) antes las tenían concentradas.

(*) Publicado en EL PERUANO (Opinión), Lima, lunes 16 de febrero de 2004, con el título "Organismos Electorales". Otra versión de este artículo se publicó en REPORTE ELECTORAL, Año 2, N.º 12, Lima, ONPE, marzo 2004, pág. 2.

IMPORTANTE: Un estudio más exhaustivo sobre los organismos electorales en el Perú, su problemática y los lineamientos para una reforma constitucional, ha sido realizado en nuestro trabajo “Lineamientos para la reforma constitucional de los organismos electorales”, Pioner de Doctrina de Derecho Público y Derecho Privado, Fascículo 2 de la Sección Derecho Público (febrero 2007), Lima, Gaceta Jurídica, pp. 35-57.

Asimismo, en el trabajo colectivo a nuestro cargo La Administración Electoral en el Perú. Funciones competencias y organismos electorales, Lima, Centro de Investigación Electoral de la ONPE, 2004; cuya versión en pdf también puede bajarse de la página web de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).