Oscar Cuya
28 de enero del 2011

Resumen

En la presenta nota se argumenta sobre la necesidad que el “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales” sea un instrumento que contribuya con la calidad de los mencionados estudios. Asimismo, se indica que el actual proyecto de Reglamento del Registro mantiene el mismo espíritu, paradigma y la base teórica de los anteriores registros, y no consolida la experiencia de casi 20 años de existencia de los registros. Los registros vigentes a la fecha consideran listas mínimas de profesionales. En lugar de ello se debe considerar especialidades (líneas de base, impactos, planes de manejo, relaciones comunitarias, participación ciudadana). Los registros antiguos exigen la relación de instrumentos para efectuar estudios; si bien ello es sustancial puede no tenerse en propiedad y más bien alquilarse. Lo que es más importante es la presentación de los instrumentos o sistemas de aseguramiento y control de calidad de los estudios, los sistemas de custodia de muestras, al igual que los sistemas de salud, seguridad y medio ambiente de la entidad. Los actuales registros no exigen que se acredite la existencia de estos sistemas en las entidades que elaboran estudios ambientales. Por otro lado, se sugiere que los profesionales de las dependencias gubernamentales, que revisan y aprueban los estudios ambientales, se inscriban en un Registro que exija requisitos similares a los que se piden a los profesionales que realizan estudios ambientales.

El Proyecto de Reglamento del Registro de Entidades

El Proyecto de Reglamento para el “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales” (Registro) en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) fue publicado el 23 de junio del 2010, mediante Resolución Ministerial N° 110-2010-MINAM; y entre el 25 de junio y el 15 de julio del mismo año se puso a consideración del público.

En la actualidad son sectoriales (Ministeriales) los registros existentes. Las normas actuales indican que se implementará un único registro en el Ministerio del Ambiente (MINAM). No existirán más los registros sectoriales.

El Reglamento del Registro (cuyo proyecto está en revisión) debe promulgarse con el fin de atender el mandato del Decreto Legislativo Nº 1078, publicado el 2008. Este Decreto modifica la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (que data del 2001); así, en el numeral 10.3 del artículo 10º se anota que el MINAM implementará el Registro de entidades autorizadas para la elaboración de evaluaciones ambientales estratégicas y estudios de impacto ambiental. Esta misma exigencia es precisada en el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del SEIA, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM (publicado el 2009). En el Artículo 72º de dicho reglamento se establece que el MINAM conduce el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales, el mismo que se regirá por su propio Reglamento.

En resumida cuenta está pendiente la promulgación del Reglamento del Registro; y mientras, los registros sectoriales mantienen su vigencia. Un registro único permitirá alguna homogeneidad en el trámite. Se entiende que la decisión de crear un único Registro, en el Ministerio del Ambiente, parte de la conjetura que con ello habría mejoras. La pregunta que queda por responder es sobre cuáles son las deficiencias de los registros sectoriales que se debe superar. También, amerita una respuesta acerca de si un único registro en el Ministerio del Ambiente permitiría superar las deficiencias.

Antecedentes

En el Perú, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), como instrumento de gestión ambiental y requisito previo a la ejecución de un proyecto, se hace obligatoria en 1990, con la publicación del Código de Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA), Decreto Legislativo Nº 613, derogado por la vigente Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente (publicada en el año 2005).

En el CMA, en mención, se incluían artículos que regulaban la elaboración de los estudios de impacto ambiental. El Artículo 10º señalaba que “los estudios de impacto ambiental solo podrán ser elaborados por las instituciones públicas o privadas debidamente calificadas y registradas ante la autoridad competente”. Por otra parte, la Ley Marco para la Promoción de la Inversión Privada, Decreto Legislativo Nº 757, promulgada en 1991, modificó el CMA para facilitar la inversión. Este Decreto Legislativo, en cuanto al registro, incluyó el Artículo 51º que entre otros puntos decía que “los estudios de impacto ambiental serán realizados por empresas o instituciones públicas o privadas que se encuentren debidamente calificadas y registradas en el registro que para el efecto abrirá la autoridad sectorial competente, la que establecerá los requisitos que deberán cumplirse para el efecto”. Este Decreto Legislativo, de 1991, fue la base legal para el inicio de los registros sectoriales (en los Ministerios).

Con los mismos considerandos, en el 2001, la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, en el numeral 10.3 del artículo 10º, indicaba (casi con el mismo tenor) que las autoridades competentes deberán establecer un registro de entidades autorizadas para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Como se anotó líneas arriba, dicho numeral 10.3 del artículo 10º de la Ley N° 27446 fue modificado por Decreto Legislativo Nº 1078.

Se puede decir que hasta el año 2008 dominaba un esquema sectorial para este registro. A partir de ese año se planteó un único registro en el MINAM (Este Ministerio fue creado en el 2008, mediante Decreto Legislativo N° 1013).

Entre los primeros registros, se puede anotar el promulgado por el extinto Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales -MITINCI- en 1992 (hoy los temas referidos a industria se tramitan en un nuevo Ministerio, el de la Producción). La Resolución Directoral N° 080-92-ICTI-DGI (22-05-92) abría el Registro de entidades autorizadas a realizar Estudios en el MITINCI. Actualmente este Registro está reorganizado por el Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI, Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera, promulgado en el año 1997.

En el Ministerio de Energía y Minas, la Resolución Ministerial N° 143-92-EM/VMM (13-07-92) abría el registro, el cual posteriormente fue modificado por la Resolución Ministerial N°580-98-EM/VMM, de 1998.

La Resolución Ministerial N° 0369-94-AG (15-07-94) disponía abrir en el extinguido Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA- un registro de empresas e instituciones calificadas para realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Agrario; y la Resolución Jefatural N° 163-94-INRENA (02-01-95) aprobaba el procedimiento para el Registro. La Resolución Jefatural N° 177-94-INRENA modificaba la Resolución Jefatural N° 163-94-INRENA respecto a la acreditación que debían presentar las empresas de no estar incluidos en el Registro de Inhabilitados para contratar con el Estado. Todas estas normas fueron derogadas con la publicación de la Resolución Ministerial N° 0498-2005-AG, que aprobó el “Registro de Consultoras Ambientales del Sector Agrario”.

También por el año 1994 se aprobó la Resolución Ministerial N° 170-94-TCC-15.03 (27-07-94) que abrió el registro en el entonces Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Posteriormente, la Resolución Ministerial N° 116-2003-MTC/02 creó el Registro de Entidades Autorizadas para la Elaboración de Estudios de Impacto Ambiental en Sub Sector Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Luego, mediante la Resolución Directoral N° 063-2007-MTC/16 se aprobó el nuevo Reglamento para la Inscripción en el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios de Impacto Ambiental, que derogó la Resolución Directoral N° 004-2003-MTC/16. Por otro lado, mediante Resolución Ministerial N° 139-2004-VIVIENDA se creó en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el Registro de Empresas e Instituciones Públicas o Privadas autorizadas para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental.

En general, las normas existentes sobre los Registros tienen un patrón similar. Los expedientes para solicitar el registro deben incluir los documentos siguientes: el testimonio de la escritura pública de constitución de la empresa, la cual debe tener como objeto la realización de estudios de impacto ambiental; acreditación del representante legal; relación de un equipo de profesionales; curriculum vitae de cada uno de los profesionales; carta de compromisos de los profesionales; relación de instrumentos para efectuar estudios de impacto ambiental; recibo de pago por derecho de trámites. Cada uno de los requisitos varía respecto a los Ministerios o autoridades competentes. La norma establece los procedimientos y tiempos del trámite.

¿El Registro debe ser un instrumento para la calidad de los estudios ambientales?

¿Si los estudios de impacto ambiental son sumamente cuestionados en su calidad puede inducirse que las entidades registradas no tienen la idoneidad exigida? ¿Cómo el Registro puede aportar en la calidad de los estudios? Entendemos que el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales debe contribuir a obtener un mejor estudio de impacto ambiental. El Registro debe ser un instrumento para lograr la excelencia de los estudios de impacto ambiental.

El Proyecto de Reglamento para el “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales” (puesto a opinión pública) es muy similar a los anteriores reglamentos de los registros sectoriales. La base conceptual que subyace en dicho Proyecto de Reglamento es la misma que poseen los actuales reglamentos sectoriales de los Registros. Si el reglamento propuesto se soporta en la misma base conceptual de los anteriores registros sectoriales no logrará ser un instrumento que coadyuve a la calidad de los estudios de impacto ambiental.

La cantidad extrema de observaciones que recibe un estudio de impacto ambiental indicaría que no tiene conformidad con el estándar de calidad ¿Quizá son deficiencias en elaboración del estudio por parte de las consultoras? ¿Quizá las revisiones del estudio por parte de los Ministerios no sean idóneas?

¿Si un estudio de impacto ambiental recibe observaciones en número extremo, por parte del equipo revisor de la autoridad competente, podríamos pensar que el estudio es deficiente? El titular del proyecto o inversionista podría sentir desasosiego acerca de su elección de la entidad a la cual ha encargado la elaboración del estudio de impacto ambiental de su proyecto. También, podría ponerse a pensar acerca del porqué se mantiene, en el “Registro de entidades autorizadas para elaborar estudios de impacto ambiental”, las empresas que reciben tantas observaciones en su trabajo. Incluso, podría pensar que el registro es un simple trámite para listar las entidades deseosas de elaborar estudios de impacto ambiental.

¿Es el Registro de entidades autorizadas para elaborar estudios de impacto ambiental un simple trámite para listar las entidades deseosas de elaborar estudios de impacto ambiental? O en su defecto ¿Este Registro es un instrumento de gestión ambiental que asegura la calidad de los estudios de impacto ambiental?

El Reglamento para el Registro debe convertirse en un instrumento que contribuya a elevar el estándar de los estudios de impacto ambiental para la correcta toma de decisiones de la autoridad competente en cuanto a la certificación ambiental. ¿Cuáles fueron los aciertos y logros conseguidos con los registros anteriores por sectores o autoridades competentes? Las respuestas a estas preguntas ayudarían a constituir un Registro efectivo.

Acerca de los especialistas

En los anteriores registros se indicaban equipos mínimos de profesionales, y se establecían algunas profesiones obligatorias. Este razonamiento no es coherente con la realidad concreta cuando se elabora un estudio: la selección de los profesionales que integrarán el equipo responsable del estudio de impacto ambiental no se hace atendiendo a las profesiones sino a los cargos y funciones que se requerirán para abordar el estudio con suficiencia.

Plantear el registro por profesiones lleva también a una discusión mayor ¿Por qué ciertas profesiones y no otras? ¿Y los ingenieros en ecoturismo? ¿Y los licenciados en comunicación para el desarrollo? ¿Y los ingenieros agroindustriales e ingenieros en industrias alimentarias? ¿Y los ingenieros economistas? ¿Sin proponerse se estaría incurriendo en favoritismos?

Los profesionales cuando elaboran un estudio de sus disciplinas, como parte del estudio ambiental, no deberían estar obligados a inscribirse en el Registro; su colegiatura y habilitación respectiva debería ser suficiente para suscribir sus informes disciplinarios. La exigencia de su inscripción podría significar una limitación al libre ejercicio de su profesión. Por ejemplo, si como parte del diseño de medidas, en el plan de manejo ambiental, se requiere el concurso de un experto en estabilidad de taludes, y se encarga el trabajo al mejor especialista en geotecnia, sería suficiente que el citado profesional esté colegiado y habilitado para ejercer su profesión y con ello suscribir su informe. Podría ser deseable que este registrado en algún gremio profesional que reúna a los expertos en estabilidad de taludes (Ello garantizaría el nivel del experto). Dado que dicho trabajo es propio de la ingeniería, y se contrató al experto para tal labor, no como responsable de gestión ambiental, no tendría que estar obligatoriamente inscrito en el Registro para suscribir su informe como parte del estudio ambiental.

Los analistas de impactos, especialistas en planes de manejo y demás especialidades directamente vinculados al estudio de impacto ambiental si tendrían la obligatoriedad de inscribirse en el Registro, evidentemente por la naturaleza específica de sus labores vinculadas a la evaluación ambiental.

Lo que se requiere son especialidades o cargos funcionales, para los cuales se establece experiencia y formación académica; no profesiones. A modo de ejemplo:

• Especialista en impactos ambientales: profesional con grado de maestría en gestión ambiental o afines, con experiencia en las actividades del sector para el cual se solicita el registro
• Especialista en manejo de residuos sólidos: ingeniero sanitario, ingeniero ambiental con especialidad en el tema, y con experiencia en las actividades del sector para el cual se solicita el registro
• Especialista en participación ciudadana: profesional comunicador, social, antropólogo o afín con experiencia en el tema, y en las actividades del sector para el cual se solicita el registro
• Especialista en planes de manejo ambiental: profesional con grado de maestría en gestión ambiental o afines, con experiencia en las actividades del sector para el cual se solicita el registro

Gestión por competencias

El término “competencia” alude a las aptitudes de la persona que le permitan un desempeño efectivo. Estas aptitudes comprenden los conocimientos y dominio de técnicas, así como aspectos de actitud en cuanto a saber actuar, querer actuar y pode actuar. Los criterios de selección de recursos humanos por competencias son propios de la gerencia moderna.
(Ver http://www.rieoei.org/deloslectores/1089Tejada.pdf)

¿Cuáles son las competencias que se requieren para lograr un estudio de impacto ambiental de primer nivel? Si la entidad, que pretende inscribirse en el Registro, plantea su gestión por competencias podrá mostrar el perfil de competencias para los cargos y puestos técnicos que se requieren en la elaboración de un estudio de impacto ambiental. Si el Reglamento del Registro sugiere las especialidades, requeridas para abordar apropiadamente un estudio de impacto ambiental, contribuiría a dar fuerza a la correcta selección del equipo. El disponer de un perfil de competencias para cada cargo en la elaboración de un estudio ambiental puede contribuir con la calidad del mismo.

Acreditación de los sistemas de aseguramiento y control de calidad de los estudios

Las empresas que elaboran los estudios de impacto ambiental deben acreditarse. Deben ser reconocidas por la sociedad como poseedoras de un nivel de competencia para que sean aceptadas por igual por todos los agentes económicos. No solo las empresas sino, las unidades ambientales de los ministerios deben acreditarse.

Lo que es importante en el trámite de Registro de la entidad es la presentación de los instrumentos o sistemas de aseguramiento y control de calidad de los estudios, los sistemas de custodia de muestras, los sistemas de salud, seguridad y medio ambiente de la entidad. La existencia de estos sistemas en las entidades que elaboran estudios ambientales repercutirá sobre la calidad de los estudios ambientales, por obvias razones.

Comentarios sobre el Proyecto de Reglamento del Registro

Artículo 14°, Requisitos Específicos para la inscripción de Entidades Individuales: Es conveniente precisar si el número de años de experiencia (03 años) se cuenta a partir de la fecha de expedición del título profesional o fecha del bachillerato.

Artículos 15°, Requisitos específicos para la inscripción de Entidades Colectivas: En este artículo extenso se incluye el concepto de equipo mínimo, lo cual no es apropiado. Debe considerarse el concepto de equipo pertinente. Se sugiere se considere el concepto de especialidades.

Artículo 16°, referente a la prohibición para la inscripción: Se sugiere que se aclare en la norma si hay prohibición para que los expertos independientes puedan estar registrados en más de una entidad que realiza estudios de impacto ambiental. Tener en cuenta que no todos los especialistas que participan en un estudio (EIA) pertenecen a la planilla permanente de una Entidad. Actualmente un experto puede estar registrado en más de una entidad consultora, por lo mismo es necesaria la aclaración.

Artículo 17°, referente a profesionales especializados: Se sugiere anular el artículo y crear un registro de expertos, el cual incluso incluya a los funcionarios y servidores públicos. No es muy funcional este artículo, considerando el tiempo que demora un trámite administrativo.

Lo que podría estudiarse es la creación del registro de expertos, al cual las entidades que elaboran EIAs puedan acudir sin necesidad de generar trámites particulares. Igualmente este registro de expertos incluiría a los funcionarios y servidores públicos acreditados para la revisión de estudios ambientales

No solo las entidades deben acreditar sus especialistas sino también la Autoridad Competente. Los estudios ambientales deben ser revisados por funcionarios y servidores debidamente registrados y habilitados que reúnen las exigencias que se exigen a los profesionales de las entidades que elaboran los estudios ambientales

Artículo 21°, solicitud de inscripción: El artículo debe precisar el caso de inscripciones para realizar estudios ambientales en varios sectores. ¿Se presenta un solo expediente consignando los sectores a los cuales se postula o tantos expedientes como sectores se soliciten?

Artículo 25°, referente a opiniones: Se sugiere establecer en la norma los casos en los que se considerará la solicitud de opinión de autoridades competentes, para reducir el grado de discrecionalidad del funcionario. Muchos trámites actuales de permisos ambientales tienen demasiadas decisiones discrecionales, variando incluso de funcionario a funcionario para un mismo tipo de trámite

Artículo 29°, referente a la actualización del registro: Se sugiere precisar el caso de renuncia a la Entidad. Si bien un profesional renuncia a la Entidad, puede quedar vinculado como consultor independiente, por tanto no tiene que modificarse el registro de la Entidad

Artículo 34°, sobre suscripción de los estudios: Se sugiere que el Artículo indique si cada hoja del EIA debe ser suscrito por el respectivo especialista o basta una hoja en la que se lista los especialistas responsables. Actualmente en algunos sectores la exigencia es la firma de cada hoja del estudio; a diferencia, en otros sectores solo se exige la firma en la hoja de lista de especialista. Por lo señalado, es recomendable homogenizar.

También debe precisarse la suscripción de planos y figuras. Se entiende que los planos pueden ser firmados por profesionales competentes para el tema. ¿También deber ser firmado toda figura o esquema?

Los estudios disciplinarios (línea de base del estudio ambiental) deberían poder ser suscritos por los respectivos profesionales, colegiados y habilitados, competentes para el tema. No debería ser requisito que tales profesionales tengan que además estar inscritos en el Registro. Para los capítulos de análisis de impactos ambientales y planes de manejo, medulares en todo estudio ambiental, si cabría la obligación de la suscripción en el Registro.

Acerca del Artículo 41°, de las infracciones: Incluir un artículo en el Reglamento del Registro, que señale que el MINAN establecerá una cartilla con los criterios de calidad para la evaluación de los estudios de impacto ambiental. Este artículo daría sentido a los incisos f) y g) del artículo 41°. Los conceptos de calidad técnica, calidad científica y deficiencia deben ser acotados y no dejados a la discrecionalidad del funcionario.

Actualmente las revisiones de los estudios de impacto ambiental tienen demasiada discrecionalidad por parte de la autoridad competente.

Igualmente, acerca del Artículo 41°, de las infracciones, suprimir incisos siguientes:

c) No haber iniciado los trámites correspondientes para la renovación del Registro antes de la fecha de vencimiento del mismo.
d) No realizar ninguna de las actividades para las que fue habilitada durante un periodo continuo de un (01) año consecutivo, contado desde la fecha de emisión del Certificado del Registro.

La exigencia “d)” no es pertinente puesto que desarrollar un estudio o más es un asunto de mercado, no de incapacidad (si no se realiza ningún estudio). Por otro lado, si se desea renovar el registro debe ser una decisión libre de la empresa de acuerdo con su propia estrategia. No debe haber penalidad si no se decide renovar registros.

Referente al Artículo 52°, de la cancelación temporal: Eliminar el inciso 52.2. No debe ser un caso particular si durante el tiempo de vigencia de la inscripción no se realiza un estudio de impacto ambiental, pues ello está sujeto a la reglas del mercado.