18/06/07: La Responsabilidad Parlamentaria y los Procedimientos Parlamentarios Sancionatorios
La Responsabilidad Parlamentaria y los Procedimientos Parlamentarios Sancionatorios.
Manuel Bermúdez Tapia
Referencia Bibliográfica:
Manuel Bermúdez Tapia. La Responsabilidad Parlamentaria y los Procedimientos Parlamentarios Sancionatorios. En: Revista Derecho y Sociedad. Lima: Derecho y Sociedad, PUCP, Junio 2007
INTRODUCCIÓN.
Durante los últimos 10 diez años, y en particular desde el último periodo de gobierno de Alberto Fujimori, en el Perú se han observado una serie de hechos de diversa índole y con un alto nivel de valoración social y penal negativa. Nuestra Legislación Penal si bien abarca buena parte de estos hechos, no ha tenido igual impacto para sancionar determinadas conductas conforme a Derecho, debido específicamente a la calidad de los sujetos que han participado en estos hechos.
Bajo este manto de impunidad y también de vacío normativo, por cuanto las normas que regulan y sancionan estas conductas negativas no están claramente determinadas, la figura del parlamentario corrupto, sádico, pegalón y cutrero ha sido una constante en nuestro espectro político; situación que a denigrado su imagen social y su legitimidad como un Poder del Estado, dado que en la misma sede del Parlamento nacional, se han producido hechos que lindan no sólo con la ilicitud sino con la aberración.
Se han manifestado desde acusaciones por violación sexual, acoso sexual, hasta los casos de confiscación de porcentajes remunerativos del salario de los empleados de despacho congresal para uso personal. En este último caso, inclusive la actual defensora del Pueblo, doctora Beatriz Merino, cuando se desempeñó como Congresista de la República, tuvo que lidiar con una acusación de este nivel y que luego tuviera su natural desarrollo y conclusión.
Si bien estos casos no han sido constantes, cada vez que se evidenciaron removieron los cimientos de la legitimidad de la función parlamentaria y de la institucionalidad del mismo sistema democrático. Igualmente la responsabilidad colectiva del Congreso no escapa de sus propias limitaciones, errores y sobre todo su insistencia en mantener su “aura” de pomposidad y señorío, como si las circunstancias le permitiesen retomar a los niveles sociales de carnavales de la época de Augusto B. Leguía.
Los últimos Congresos han sido calificados por los estudiosos de la realidad nacional como los peores de los últimos años. Si analizamos observaremos que el primero de los tres últimos arrojo parlamentarios “topos”, “tránsfugas” y vinculados a un régimen dictatorial y corrupto como lo fue el de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos.
Casos como los de los Velásquez, Wolfenson, Kuori y otros célebres “políticos” que sobre la base de dádivas económicas aceptaban el guión determinado por beeper, remitido desde el “pentagonito” de San Borja. A este conjunto de personas no les importaba el hecho de ser autoridades políticas máximas.
El segundo Congreso analizado, también tiene sus “perlas”. El límite máximo de torpeza y delincuencia lo encabeza Leoncio Torres Calla, parlamentario que si bien fue acusado de una violación sexual a una empleada de su despacho, el contexto general del escándalo no ha sido analizado correctamente.
La víctima de sus actos de perversión era una menor de edad, que fungía de “asesora parlamentaria”, con lo cual ya se originan dos responsabilidades: una política a cargo de dicho parlamentario, por contratar a todas luces a una señorita (menor de edad) sin experiencia profesional y sin título universitario, violando el nivel de confianza de sus electores, quienes lo habían reelegido en su curul parlamentaria. La segunda responsabilidad es del Parlamento, por cuanto no ha determinado los niveles mínimos de fiscalización y control del personal que labora en los despachos parlamentarios, a los cuales les proporciona su remuneración mensual.
Martha Hildebrant, señala con razón que los Congresistas no están sujetos a la Administración del Parlamento, lo cual es cierto; pero sus empleados si lo están, por tanto sí procede una fiscalización respecto de los profesionales y empleados contratados por un congresista.
Probablemente en este punto se haya generado una primera confusión: ¿Quién le paga las remuneraciones a ese empleado? ¿Quién es el Jefe de ese empleado?. La respuesta puede ser sencilla y legal, pero no es legítima respecto de una función de tanta importancia como lo es el de desarrollar una Labor Parlamentaria.
En este sentido, el empleado parlamentario es contratado por el Congresista, quien lo dirige desde su Despacho Congresal y bajo su autoridad desarrolla las actividades a las cuales debe cumplir, sin embargo su salario lo abona el Congreso de la República. Las labores de fiscalización, control y promoción laboral están asignadas a este mundo pequeño y poco o nada, puede hacer las leyes laborales.
Si se rompe la confianza personal entre empleado-congresista, así el primero cuente con un perfil profesional de la excelencia, su continuidad o permanencia laboral corre peligro. Ante esta situación quedan dos opciones: o la renuncia personal o el acto de despido, el cual nunca es comunicado al empleado, sino que es resumido en un memorando a la Gerencia de Personal del Congreso, indicándole al mismo, la fecha de su retiro de labores de su despacho congresal.
Debido a los hechos sucedidos en el primer semestre del año 2007, la Administración del Congreso ha manifestado que por mes suceden “rotaciones” laborales (de ingreso y salida) de personal a un promedio de 1700 casos. Esto es a razón de 14 cambios en el equipo congresal de un congresista por mes.
El Memorando del congresista, es vital para efectos de la cuantificación de la liquidación laboral favorable al empleado, no importando por tanto, cuándo haya sido determinada la renuncia o el despido. Sobre la base de la buena fe, igualmente la Gerencia de Personal del Congreso, tampoco puede hacer nada, porque se corre el peligro de ser objeto de una acusación ante la Mesa Directiva, quien puede remover a este funcionario a otra dependencia de menor nivel, bajo el rótulo de “rotación laboral”.
Continuando con el problema de Torres Calla, la Presidencia del Congreso, con Antero Flóres Araoz, decidió no abonar las remuneraciones a todo el personal del despacho de dicho congresista, por cuanto se había consumado su inhabilitación (primero) y luego su desafuero, que pasó a ser casi en las últimas instancias del legislativo 2001-2006, muy a pesar que Rómulo Mucho (el que pasaría a ocupar dicho escaño), presionara hasta al mismo Alejandro Toledo de que se “acelere” su incorporación al Congreso.
Si bien la decisión de no abonar las remuneraciones al personal de Torres Calla fue aceptada por la ciudadanía, bajo una Acción de Amparo, el Parlamento tuvo que abonar los montos remunerativos de dichos trabajadores. Se protegió a dicho personal, debido a que no esta regulado los actos de suspensión de labores al personal asignado al Parlamentario.
Hasta la actualidad, por ejemplo, los empleados del despacho parlamentario de Elsa Canchaya, podrían tener acceso a sus remuneraciones, así su jefa, estuviere sancionada con una suspensión de funciones o inhabilitación, hasta que el suplente de dicho cargo parlamentario jurase su cargo.
Otro parlamentario de la anterior gestión parlamentaria fue Alfredo Gonzáles, quien inexplicablemente recibió mas apoyo del mismo Poder Judicial que del Congreso, pues sólo recibió como sanción la inhabilitación de sus funciones por 60 días de suspensión, luego de haber golpeado a una funcionaria judicial y robado (porque ese es el término) un expediente judicial, el cual fue destruido por el “zorro”, secuaz de Gonzáles de mala recordación, dado que también fue empleado en el Congreso de la República. La sanción penal que debió haber recaído en este parlamentario nunca tuvo eco en el Poder Judicial, archivándose su caso.
Sin ánimo de extender la lista de parlamentarios que fueron acusados de numerosos delitos, la relación final de Parlamentarios que fueran investigados por la Comisión de Acusaciones Constitucionales, durante los cinco años de este Parlamento, sólo sindicó a Torres Calla . El resto, fue beneficiado con la inexistencia de un mecanismo más efectivo de control y de administración de sanciones.
El último Congreso, tiene la perspectiva de ser el peor de los tres , muy a pesar que lo integran un número mayor de personalidades individuales. Se indica que será el peor de los tres porque tiene en menos de un año de funcionamiento, hay tres hechos que deben analizarse indefectiblemente.
El primero de ellos, es la angurria de un Parlamentario de pelearse por una oficina, como si en la que se atornilló e hizo berrinche infantil, tuviese una cualidad super natural, que le hubiere generado una mayor producción legislativa o rol político. Luego de este hecho, dicho parlamentario fue víctima de su propia mediocridad, nos referimos al caso del Congresista Francisco Escudero.
El segundo caso, es el ingreso ilícito de dos electas “parlamentarias cocaleras”, Nancy Obregón y Elsa Malpartida (parlamentaria andina) a una Sesión del Pleno del Congreso (en el 2006). Dicho acto ilícito en ese momento, no tuvo la reacción debida en Marcial Ayaipoma, Presidente del Legislativo, quien dejó pasar la oportunidad para ordenar que la Policía Nacional, arrestase a dichas personas por ingreso ilegal e ilegítimo al Congreso, tal como lo estipula el mismo Reglamento del Congreso. Recordemos adicional a este ingreso ilegítimo e ilegal a una Sesión del Pleno, fue a base de golpes a miembros de la seguridad de legislativo.
Para esto ocurre la segunda confusión: Es posible arrestar a un parlamentario (electo o en funciones) en el Congreso. La respuesta es positiva, pero el procedimiento es complicado.
Para viabilizar un arresto es obligatorio que el Presidente del Congreso autorice el ingreso de la fuerza pública (Policía), por cuanto esta al tener arma de fuego no puede ingresar sin autorización a cualquier sede del Legislativo . Segundo, si se salva esta situación, es necesario que el parlamentario este todavía cometiendo el acto, para efectos de cumplir con la condición de ser capturado in fraganti . Si los tiempos no concuerdan, se deberá proceder a un trámite, extenso, confuso y por último, ineficaz, porque opera el pseudo principio “otorogo no come otorongo”.
El tercer hecho de este Parlamento, es el que ha hecho la congresista Elsa Canchaya (del Partido Popular Cristiano, dentro de la Alianza y Bancada Parlamentaria de Unidad Nacional) de contratar a una asesora, sin nivel profesional y que al parecer por las pruebas en su contra, era trabajadora personal en condición de ama de llaves de su domicilio.
Si bien este último hecho es el que ha provocado este trabajo, el verdadero motivo de adelantar algunas líneas sobre el particular es la necesidad de brindar al Congreso de la República de un mecanismo administrativo con alcances penales que pueda generar un procedimiento para establecer sanciones administrativas, políticas y penales a sus parlamentarios, sin llegar a confundir “llamadas de atención” con sanciones penales.
La falta de un procedimiento disciplinario y sancionatorio, sólo facilita la impunidad de los parlamentarios, haciendo y provocando la desconfianza de la población en una Institución Fundamental en el Estado Peruano.
Ante esta situación, me atrevo a señalar algunos puntos que deberás ser analizados para beneficio mismo de la legitimidad parlamentaria.
LA FACULTAD SANCIONADORA DEL CONGRESO Y EL LÍMITE DETERMINADO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El Congreso de la República tiene por facultades constitucionales :
a. La de actuar como órgano legislador, conforme a la división tradicional de poderes del Estado. (art. 102, Constitución)
b. Aprobar Tratados Internacionales,
c. Aprobar el Presupuesto y Cuenta General (el cual en términos prácticos es un asunto de semi consenso con el Ejecutivo)
d. La de nombrar altas autoridades políticas públicas.
e. La de investigar presuntos ilícitos cometidos por autoridades políticas y públicas, a través de una Comisión Ordinaria o la conformación de una Comisión Extraordinaria de Investigación.
f. La de fiscalizar actos y funcionarios públicos.
g. La de imponer sanciones políticas, conforme lo detalla el artículo 100 en concordancia con el artículo 89º del Reglamento del Congreso de la República.
La última de las funciones, si bien tiene una naturaleza penal, no cuenta con un procedimiento procesal. Muy por el contrario su ambigüedad y el vacío existente ha provocado que el mismo Tribunal Constitucional opine sobre su naturaleza jurídica .
No habiendo regulación en cuanto a los límites y alcances de la facultad sancionadora del Poder Legislativo, sesenta y cinco Congresistas, liderados por Yonhy Lescano, presentan una Acción de Inconstitucionalidad contra el inciso j) del artículo 89º del Reglamento del Congreso de la República.
El mecanismo de acudir al Tribunal Constitucional, si bien era innecesario, porque los mismos parlamentarios podían derogar dicha regulación acusada de inconstitucional, debemos creer que respondió a una necesidad de aclaratoria constitucional. De otro sentido, hubiera operado un “allanamiento legislativo” a favor del Tribunal Constitucional de parte de los mismos Congresistas.
Dicha demanda, al ser analizada por el Tribunal Constitucional, hace eco de lo señalado líneas arriba, por cuanto en una especie de llamada de atención, explaya su posición en el fundamento 1º, de la sentencia recaída en el Expediente Nº 0006-2003-AI/TC.
Como resultado de las facultades de interpretación constitucional del Tribunal Constitucional, este órgano colegiado determino Infundada en parte la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta; dicho acto de interpretación integrativa a efectos de llenar los vacíos constitucionales que existen entre la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, determinó algunas consecuencias importantes:
Se determinó y garantizó la independencia de poderes del Estado, correspondiendo de manera exclusiva y excluyente la facultad de imponer sanciones punitivas, bajo un procedimiento regulado, al Poder Judicial.
Del mismo modo, se reconoció la facultad de interponer sanciones al Congreso de la República, limitándola al extremo de las sanciones políticas, en particular las Inhabilitaciones políticas de funcionarios públicos, hasta por un plazo de 10 años.
Se hizo precisión igualmente de la vinculación punitiva entre una sanción política y una sanción penal si existiese relación y conjunción de una persona en particular respecto de un hecho o situación determinada y la doble vía de tramitación: el Poder Judicial respecto de las sanciones penales y el Congreso de la República, respecto de la sanción política (inhabilitación)
A modo de conclusión parcial, la sentencia recaída en el expediente Nº 006-2003-AI/TC, determinó que el Tribunal Constitucional, en términos sencillos, haya delimitado función punitiva del Congreso de la República a un procedimiento ordinario de investigación y posterior imposición de sanción política, en la categoría de inhabilitación política, siempre y cuando medie una Sanción Penal impuesta por el Poder Judicial. Bajo este criterio de interpretación, sólo cuando exista Sentencia firme y consentida, el Congreso de la República podrá imponer la sanción de inhabilitación a un funcionario público por el tiempo que crea conveniente y hasta un plazo de 10 años.
LA CONFUSIÓN PROCESAL EN LA INVESTIGACIÓN, EN EL PROCESO DE ACUSACIÓN Y EN LA DETERMINACIÓN DE LAS PENAS
La Constitución Peruana, respecto de la administración e imposición de penas en el ámbito del Poder Legislativo determina dos mecanismos e instituciones para llevar a cabo una eventual imposición de sanciones. Bajo este esquema, ubicamos a las figuras de la Acusación Constitucional y el Antejuicio Político, tal como lo determinan los artículos 99 y 100.
En tal sentido, vía la interpretación del Tribunal Constitucional, el artículo 99 de la Constitución, debe entenderse que la imposición de sanción de parte del Congreso, estará limitada a una medida administrativa que puede implicar una Inhabilitación Política. Esto porque una Acusación Constitucional podrá acarrear una sanción judicial en la instancia ordinaria.
En cambio, en el Antejuicio Político, observamos tres sanciones (administrativas) la medida de “suspensión” y la de “inhabilitación” y la de “destitución”. Si bien, una inhabilitación puede implicar una suspensión y una destitución las dos figuras anteriores, una dirección a la inversa no podría ocurrir. Puede ocurrir entonces una suspensión sin inhabilitación o destitución. Estas tres figuras, durante el Legislativo 2001-2006, provocó una serie de interpretaciones equivocadas a nivel del debate entre Bancadas Políticas, la cual se incrementara cuando se estudio y resolvió el caso del Congresista José Luna, respecto de una sanción en su contra y que permitiese (a pesar de estar impedido) ejerza sus funciones congresales por un breve período de tiempo.
Debido a que estamos analizando una situación provocada por una coyuntura, nos avocaremos sólo a aquellas situaciones que se pudieren generar por hechos ordinarios y no contengan un contenido político. Esto es analizaremos las consecuencias penales de los actos de un parlamentario, pero dentro del ámbito de sus funciones públicas.
Bajo este ámbito de ordinariedad, ubicamos delitos como extorsión, abuso de autoridad, acoso y violación sexual, tráfico de influencias, por sólo dar un ámbito referencial a nuestro tema.
Si bien los parlamentarios gozan de un derecho constitucional, que es la inmunidad parlamentaria (artículo 93 de la Constitución), de la cual no se hará mayor referencia porque no es el tema, este estatus le obliga a mantener un nivel de ponderación profesional, ético y político, no sólo frente al Estado peruano, sino a sus propios electores, los cuales debido al sistema de elección múltiple, no tienen la garantía de sentirse representados.
Este privilegio constitucional de la Inmunidad Parlamentaria, no significa un manto de impunidad a sus actos, ni tampoco una condición irrestricta a la cual no se la pueda limitar. El Congreso anterior, ad portas de su conclusión, tuvo una sabia decisión de limitar la inmunidad parlamentaria y el Tribunal Constitucional en sentencia del Expediente N.º 0026-2006-PI/TC ha ratificado dicho procedimiento, por cuanto estaba sujeto a las facultades del mismo Pleno del Congreso de la República de limitar su propio Reglamento.
Pero tampoco este hecho significó una enmendadura de sus propios errores, por el contrario, permitió que sus errores no fuesen continuados por los nuevos parlamentarios, muchos de los cuales tienen en su file personal numerosos procesos judiciales en su contra, con acusaciones que van desde delitos contra el Estado hasta los de atentar contra la Fé Pública.
Respecto entonces de la posibilidad de ser encausados en un proceso de acusación constitucional por Juicio Político, el cual es nuestro tema, los parlamentarios se encuentran protegidos indirectamente por sus antecesores, quienes no han regulado los mecanismos procesales para determinar un procedimiento de acusaciones, de investigación y de imposición de sanciones, todo lo cual ha generado y generará a futuro, una recurrencia a la excusa de la excepcionalidad de no saber que hacer cuando el Congreso observa que uno de sus miembros comete un ilícito.
Para analizar ya detenidamente este punto, debemos enfocarnos sobre la base de dos normas, la Constitución y el Reglamento del Congreso de la República, una sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente Nº 0006-2003-AI/TC) No podremos utilizar la doctrina sobre el particular porque no hay mucha que trate estos temas, y valgan verdades, porque son excepcionales estos actos.
El Reglamento del Congreso, en este sentido, detalla sólo el procedimiento de las Acusaciones Constitucionales y no determina el procedimiento del Juicio Político, el cual no necesariamente responde a las clásicas normas del Debido Proceso y de la Presunción de inocencia.
Pero antes de la acusación o denuncia, debemos analizar, cual es el mecanismo que tiene la facultad de ejecutar la investigación respectiva. Para tal efecto el artículo 35 del Reglamento del Congreso, señala dos niveles de equivalencia similar.
a. Comisiones de Investigación; encargadas del estudio, la investigación y dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del artículo 97º de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones señaladas en dicha norma constitucional y el Reglamento del Congreso.
Ante esta descripción literal de la descripción de la Comisión de Investigación, que plantear una seguidilla de preguntas ¿Cuáles asuntos pueden ser investigados? ¿Qué situación o hecho tiene la condición y naturaleza que justifique la conformación de una Comisión de Investigación?. ¿Qué nivel de referencia tiene el informe final de la Comisión ante el Pleno del Congreso? ¿Se pueden exonerar las reglas del Debido Proceso a este procedimiento de investigación?.
Dichas preguntas, vienen al caso para explicar las dos últimas Comisiones de Investigación “famosas” del Congreso anterior. La de las “Firmas Falsas de Perú Posible ” y la que investigó a Jorge Mufarech, en un diluido marco de acusaciones.
Por ello pasaremos a responder, cuestión por cuestión. ¿Qué asuntos pueden ser investigados?. Lógicamente aquellos que impliquen una seria responsabilidad política y/o penal de un funcionario público en un hecho identificable. Ejemplo, respecto de la Licitación de vehículos para el Ministerio Público, por dar un ejemplo. Igualmente pueden ser investigados determinadas situaciones que escapan a una rápida identificación de responsabilidades, como por ejemplo, la Comisión de Investigación del Rescate Financiero del Banco Wiese.
¿Qué situación o hecho tiene la condición y naturaleza que justifique la conformación de una Comisión de Investigación?. La respuesta será casuística, ponderándose aquellas situaciones que escapan del ámbito de influencia (por tiempo, especialidad o por manejo discrecional político) de una Comisión Ordinaria del Congreso de la República.
Podemos mencionar como caso particular, la venta de información secreta de Inteligencia de la Marina de Guerra del Perú a empresas de seguridad privada durante el 2007. Bajo el contexto ordinario de investigaciones preliminares, observamos tres Comisiones legitimadas para investigar: la de Defensa (por contener información militar), la de Fiscalización (por que la Marina de Guerra al formar parte del Ministerio de Defensa, forma parte de la Administración Pública) y la de Inteligencia (por el carácter reservado de la información y de las características del presente caso). Cada Comisión de las señaladas, puede en principio solicitar ser la única (y excluyente) para investigar estos hechos, pero también (en teoría) pueden proceder a no someter a investigación y dejar que otra Comisión Ordinaria lo realice. Igualmente existe como tercer factor, el hecho que se forme una Comisión Especial que investigue estos hechos, ya sea a través de la formación de una Mega Comisión (compuesta por dos o más Comisiones Ordinarias) o el Pleno nombre una y determine la conformación de la misma, denominada Comisión Especial .
¿Qué nivel de referencia tiene el informe final de la Comisión ante el Pleno del Congreso? La respuesta es paradójica y responde más a un contexto político que de investigación procesal, porque puede suceder que se encuentren responsabilidades (penales y/o administrativas) y no se llegue a una Acusación Constitucional, como puede no haberse encontrado ningún hecho punible o reprochable políticamente, pero que sí se promueva una sanción por el Pleno.
El ejemplo más notorio, del último año, es la búsqueda de una sanción política y administrativa, para el Presidente Alejandro Toledo, respecto del allanamiento de Perú ante la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la matanza del penal de Castro Castro. Dado que era imposible proceder a una Acusación Constitucional , el congresista Javier Velásquez Quesquén (Portavoz de la Bancada Parlamentaria del APRA), continúa con su intención de someter a Toledo a un Juicio Político, respecto de las mismas acusaciones que provocaran el retiro de la denuncia de Acusación Constitucional. La lógica política de estos hechos, sería: Igual acuso, no importa dónde ni cómo, que igual tendré cámara.
Ya en otro contexto, podemos citar así la vergüenza que pasó José Carrasco (de la Bancada Aprista), Presidente de la Comisión Investigadora de las Denuncias Penales contra el congresista Jorge Yamil Mufarech Nemy , cuando su informe final ante el Pleno fue desbaratado por casi todas las tiendas políticas, no en aras de proteger a un miembro de la orden, sino porque no tenía ningún elemento objetivo.
Tanta fue la vergüenza (en particular de la bancada de dicho parlamentario), que el actual Primer Ministro, Dr. Jorge del Castillo, planteó como salida, el “mecanismo inédito” de remitir todo lo realizado (supuestamente investigación) al Ministerio Público para que este se encargue de estudiar dicha investigación y proceda conforme sus facultades constitucionales. Como era de esperarse, posterior a este papelón, no hubo ningún otro hecho vinculado a esta investigación.
¿Se pueden exonerar las reglas del Debido Proceso a este procedimiento de investigación?. La Constitución, las normas de protección de derechos fundamentales y la lógica racional señalan que no pueden haber excepciones, pero los procesos de investigación en una Comisión de Investigación, están más próximos a una Investigación de la Santa Inquisición que a un respeto a una serie de principios constitucionales, como el de inocencia, a la defensa oportuna, y otros más.
Para fundamentar nuestra afirmación y no caer en la acusación vacía, debemos remitirnos al Informe Final y a las grabaciones de las Audiencias realizadas por la Comisión de “Firmas Falsas de Perú Posible”. En dicha comisión, el contexto era el siguiente: Habían cuatro fiscales-jueces instructores-inquisidores frente a un abogado defensor.
Los mismos que investigaban, acusaban y mas aún, a pesar de ser abogados, nunca ponderaron las contradicciones realizadas por los testigos, los acusados y cuanta persona pasó por dicha comisión. El resultado final, fue una vergüenza mayor, porque no cuajo ninguna fundamentación objetiva, al nivel que no hubo necesidad de un Informe en Minoría, que Marcial Ayaipoma había adelantado realizaría, aún antes de terminar siquiera el periodo de investigaciones.
Las deficiencias y las ganas de ganar réditos políticos, pasó una factura demasiado elevada a estos fiscales inquisidores en las siguientes elecciones políticas. Los juicios de valor de Xavier Barrón y del Presidente de la Comisión de Edgar Villanueva, violaron todos los principios de respeto al debido proceso y a pesar de esta penosa situación, hasta la fecha ha sido imposible que el Congreso determine un procedimiento de investigación, estudio y determinación de una eventual sanción a un investigado.
Lo ideal en la estructura de este procedimiento, sería que dentro de la Comisión de Investigación (o cualquier Comisión Ordinaria) la Presidencia actúe como órgano deliberativo, de análisis de las acusaciones y sea la que eleve un único informe al Pleno del Congreso. Se determinen las funciones y limitaciones de los parlamentarios que conformen el equipo fiscalizador y, debido a que es un órgano político, se determine también el equipo que actúe la defensa del investigado. De lo contrario, se volvería a ver Comisiones de Investigación, donde todos los parlamentarios tienen la percepción de estar en una Cruzada en búsqueda de la libertad de la Tierra Santa.
En forma complementaria, se debería establecer un mecanismo para determinar el mecanismo de recopilación de fuentes, sistematización de pruebas y de actuaciones de testigos y/o investigados. Resulta complicado señalar que la sistematización de pruebas, viola todo principio penal y procesal de investigación judicial. El Congreso como órgano político y legislativo, no tiene ni la capacidad ni la legitimidad para actuar pruebas periciales, pero sus parlamentarios tienen la percepción de ser unos auditores y/o criminólogos de excelencia.
b. Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de promover la Ética Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen contra los Congresistas, de acuerdo con el Código de Ética.
Si bien esta Comisión tiene un rol dentro de la estructura del Parlamento, lamentablemente no ha contado con la legitimidad necesaria para hacer valer sus informes, los cuales no han sido respaldadas por el Pleno del Congreso. Para el presente Congreso, la falta de reacción ante hechos notorios de actos ilícitos, le ha mermado su ámbito de influencia, con ello tampoco se legitimó.
En suma, tanto las Comisiones de Investigación, las Especiales y la de Ética Parlamentaria están legitimadas para investigar un presunto hecho que involucra no sólo la ética sino también la legalidad (e ilicitud) de lo investigado. Posterior a la investigación, deben elevar un informe al Pleno del Congreso, el cual puede ser absolutorio o condenatorio, y si tiene la segunda característica, debe proponer una eventual sanción.
Ahora bien, si analizamos actos “ordinarios” que tengan un contenido ilícito, en una segunda etapa debemos ubicar la Comisión más idónea para investigar la eventual denuncia. Las Comisiones descritas líneas arríba, en un principio estarían legalmente aptas, pero no podrían actuar en forma consecutiva y paralela porque se pueden generar dos informes contradictorios y así generar un contexto más ambiguo en beneficio del investigado.
La Comisión de Ética Parlamentaria si bien tendría legalidad para iniciar de oficio una eventual investigación, no tiene la legitimidad de investigación porque eventualmente se verá con el límite de solicitar una sanción máxima de suspensión de labores de ciento veinte días al denunciado. Adicional al hecho de estar prácticamente limitada en cuanto a personal de investigación y en logística, frente a la Comisión de Investigación. Peor situación sería que la misma Comisión llegase a determinar la comisión de un ilícito penal.
Y la respuesta obedece a un respeto a las garantías procesales que debe tutelar un principio de evitar una doble imposición de penas. El principio constitucional y penal de no ser sancionado por un mismo hecho en doble oportunidad, Ne bis in idem, no puede ser desconocido en un proceso de investigación parlamentario y el poco respeto a dicha garantía, no puede camuflarse bajo una investigación política.
Ante situaciones como las ocurridas con Leoncio Torres Calla y Alfredo Gonzáles, en un conflicto de competencia en materia de investigación, la Comisión de Ética Parlamentaria debió haber optado por allanarse ante una eventual acción de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales . Esto debido a que en un eventual conflicto de competencias, se debe favorecer a la Comisión Especializada, por ser esta de naturaleza ordinaria y tener un nivel de mayor vinculatoriedad respecto de sus informes frente al Pleno del Congreso.
La Comisión de Ética Parlamentaria si bien se vería afectada en esencia, no perdería su importancia si realizare bien su labor de fiscalización previa y de imposición de sanciones, por actos anti éticos dentro de la función parlamentaria. Las suplantaciones a votaciones, las “copias” de proyectos de Ley, las ausencias injustificadas a sesión parlamentaria deberían constituir el principal ámbito de acción principal de dicha Comisión, tal como lo determina el Código de Ética Parlamentaria.
Siendo la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, legalmente y legítimamente la idónea para realizar estas investigaciones contra parlamentarios, consideramos que las reglas de procedimiento de Acusación Constitucional deben ser equivalentes cuando se realice un Juicio Político. Si ambas tienen naturaleza similar, la lógica ordena que tengan un procedimiento similar.
El articulo 89 del Reglamento del Congreso, regula dicho mecanismo, el cual analizaremos en forma sucinta, partiendo con el hecho a que opinión personal esta Sub Comisión debería salir del ámbito de influencia de la Comisión de Constitución y ser totalmente autónoma, por tener una naturaleza especial y especializada, de lo contrario puede ocurrir que un informe de dicha comisión sea modificada por la Comisión Permanente y luego por el Pleno del Congreso.
Esta posición obligaría a modificar el inciso b, del artículo 89 del Reglamento, pero no sobre el fondo, sino respecto del procedimiento. Fundamento que sería respaldado por el inciso siguiente, el cual determina la composición del Pleno de dicha Sub Comisión y por la condición de estar designados por la Comisión Permanente, como por el hecho que los informes de Acusaciones Constitucionales son remitidas directamente a la Comisión Permanente.
Si el informe que propone una acusación, luego de un proceso de investigación claramente determinado por el mismo Reglamento del Congreso, es aprobado, la Comisión Permanente nombra una Subcomisión Acusadora integrada por uno o más miembros de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales (por lo general tres), propuestos por su Presidente al momento de presentar el informe final, a efecto de que sustente el informe y formule acusación, en su nombre, ante el Pleno del Congreso.
El siguiente paso esta determinado por la Presidencia de la Mesa Directiva, determina el mecanismo para convocar a sesión de Pleno para debatir la acusación constitucional, otorgándole prioridad en la agenda de la sesión correspondiente.
Luego de la sustentación del informe y la formulación de la acusación constitucional por la Subcomisión Acusadora y el debate, el Pleno del Congreso vota, pronunciándose en el sentido de si hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la acusación. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de sus derechos sujeto a juicio según ley, lo cual no necesariamente puede implicar una destitución en el cargo. En el segundo caso, el expediente se archiva.
El acuerdo aprobatorio de sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por infracción constitucional, en un juicio político previsto en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución, se adopta con la votación favorable de los 2/3 del número de miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, siguiendo el principio de razonabilidad señalado por la Comisión de Constitución y Reglamento en su Informe presentado el 27 de enero del 2004 y aprobado por el Pleno del Congreso el 28 de enero del mismo año. En este caso, la aplicación de la sanción impuesta por el Congreso es inmediata.
Toda investigación que hubiere provocado en el Pleno del Congreso la aprobación de una Acusación Constitucional, determina el fin de la labor parlamentaria, dando inicio al procedimiento de acusaciones penales correspondiente ante la Fiscalía de la Nación y Corte Suprema de Justicia.
LA SANCIÓN PENAL, LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA SANCIÓN POLÍTICA EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
Explicado el procedimiento que da inicio a la investigación y de las posibles mejoras que deberían tener en el proceso de sistematización de fuentes y pruebas, en la eventualidad se determine una responsabilidad, surge una nueva etapa de confusión, que es la determinación de una sanción.
El artículo 24º del Reglamento establece dos niveles de sanciones: dos administrativas que lindan con lo simbólico y una sanción administrativa penal, porque una inhabilitación, es términos sencillos, una sanción .
La amonestación escrita y reservada casi nunca ha sido empleada y si hubiera sido utilizada, por su carácter de reservado, tiene la misma equivalencia a tener una condición vacía. La amonestación pública, mediante Resolución del Congreso, igualmente no implica un mayor perjuicio al parlamentario, así se publique en el Diario El Peruano, en todo caso hasta le podría servir de mayor vitrina.
Como primera limitación frente a una eventual sanción por comisión de un ilícito ordinario, el mismo Congreso establece como marco referencial, que las sanciones son “disciplinarias”. Dicha limitación, podría confundirse con una sanción impuesta a un parlamentario que haya cometido alguna infracción en mérito del ejercicio de sus funciones, como por ejemplo copiar un proyecto de ley.
Esta confusión, permite que el mismo Congreso, no pueda determinar una sanción que vaya más allá de una suspensión en el ejercicio del cargo, con un límite máximo de ciento veinte días. Entre estas sanciones pequeñas y la sanción de Inhabilitación y Destitución en el cargo parlamentario, no existe un punto medio que permita determinar una sanción acorde con la responsabilidad investigada y sancionada.
Frente a una sanción disciplinaria propuesta por la Comisión de Ética Parlamentaria, existe el otro proceso de investigación propuesto para casos de Antejuicio Político.
Los Congresistas que gozan del derecho de inmunidad parlamentaria (art. 93 de la Constitución) son sometidos a un procedimiento de levantamiento de dicho derecho, reglado por el artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República.
Analizado el pedido de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, esto es que no exista un contenido político en la acusación, el Congreso debería levantar la inmunidad al parlamentario, a efectos que este continúe el proceso judicial en su contra en el Poder Judicial. No significa una sanción o un desafuero, se trata de una medida sencilla de retiro de una garantía política de seguridad de no asistir a un proceso judicial ordinario, por tener una condición especial de contenido político de excelencia, porque no toda autoridad política tiene tal derecho.
La naturaleza jurídica y procesal del proceso de determinación del levantamiento de la inmunidad parlamentaria, es sencillo, por cuanto se limita a la verificación de la ausencia del contenido político en la acusación.
Respecto de la investigación de un delito función, bajo el marco normativo del artículo 16 y 89 del Reglamento del Congreso, se deberá determinar la procedencia de una Acusación Constitucional.
Determinado ya el mecanismo para determinar una sanción, debemos detenernos en observar los niveles de estas en el Congreso de la República, los cuales son tres.
a. Sanciones morales, camufladas bajo la denominación de administrativas - disciplinarias, estipulada en el inciso a del artículo 24 del Reglamento del Congreso.
b. Sanciones administrativas, estipulado por los incisos b y c c del artículo 24 del Reglamento del Congreso, y la inhabilitación política.
c. Sanción político penal, como la destitución en el cargo de Congresista de la República.
Respecto del último punto, si bien es una sanción de naturaleza penal, estará condicionada a una pena fijada por el Poder Judicial, como condición sine qua non.
EL CASO ELSA CANCHAYA: LA ASESORA PARLAMENTARIA Y AMA DE LLAVES.
La Congresista Elsa Victoria Canchaya Sánchez, a raíz de un informe periodístico, viene atravesando la peor de sus páginas políticas y profesionales. Ella como Abogada y Notario Público en Huancayo, Región de Junín, conoce a perfección las implicancias de sus actos, por tanto, mal haría en alegar tener “derecho” o no conocer las normas de contratación de personal del Congreso, porque hasta donde tengo recuerdo personal, mis compañeros que han desempeñado funciones de asesoría parlamentaria (asesoría congresal Nº 2) con el mismo nivel que la ama de llaves en cuestión, se les ha exigido copia de su Título Profesional.
Para efectos de analizar este caso, partiremos por desmenuzar los alcances de la denuncia, los procedimientos de investigación, la autoridad competente, las acciones al interior del Congreso, la presión política y las alianzas que se podrían generar a favor y en contra, los plazos parlamentarios y finalmente una eventual sanción (o libramiento de responsabilidad).
a. Alcances de la denuncia periodística.
Perú 21, resumía la noticia así:
Un nuevo escándalo en el Congreso. La legisladora Elsa Canchaya (UN) contrató como 'asesora' de su despacho a su empleada doméstica Jackeline Simón, quien -de acuerdo a la planilla del Parlamento- percibe un sueldo de 4,697 soles, pese a que recién estudia el primer año de Enfermería en el Instituto Arzobispo Loayza.
La noticia que remecía nuevamente la sede del Legislativo, respondía a un seguimiento periodístico a diferentes congresistas, respecto de la “utilidad” de sus asesores parlamentarios, pero se debe presumir que algún “soplo” hubo, porque esos datos no son publicados en la página web del Congreso.
Cuales eran los datos que buscaban los periodistas: las declaraciones juradas del personal parlamentario. Dicho documento, pasa por una doble revisión: primero por la Gerencia de Personal (respecto de impedimentos legales y/o administrativos) y luego por la Oficina de Control Interno, el cual verifica que no se presenten casos de nepotismo (pero sólo en el ámbito de un despacho parlamentario , porque no se hace una revisión más exhaustiva) o exista algún hecho grave en la contratación.
Para el caso que analizamos la “asesora ama de llaves” consignó como domicilio real, la casa de su jefa y sólo con ese hecho ya los indicios de culpabilidad son más fuertes y evidentes. En forma complementaria, se determinó que como Asesora, nunca recogió su credencial parlamentaria, no habilitó su correo institucional ni tampoco consignó sus referencias personales para efectos del seguro institucional. En términos sencillos y a primera vista, una empleada fantasma.
El recojo de la credencial, aunque pueda sonar intrascendente, es importante para el presente caso, porque a primera impresión podría tratarse de que la asesora Simón, nunca hubiera podido recoger sus tres boletas de remuneraciones (sueldos ya cobrados) y que terceras personas hubieran firmado la recepción de las mismas, porque de lo contrario la tercera y cuarta boleta no hubieran sido siquiera registradas. Esto porque entre el despacho de la congresista (edificio Azángaro) y la sede de la Administración (edificio Huallaga) manejan una seguridad diferente y los ingresos a dichas instalaciones son de por si complicados, aún hasta para los mismos empleados del Congreso. Por ello las sospechas que tal vez Simón nunca hubiera pisado las instalaciones del Congreso.
b. Los procesos de investigación.
La primera en tomar acciones para efectos de investigar el presente caso, fue el realizado por la Comisión de Ética Parlamentaria, quien a adelantado opinión de una probable sanción de suspensión de labores parlamentarias por ciento veinte días.
La Procuraduría Pública del Congreso y la misma Presidencia del Congreso en segunda instancia, elevaron la Acusación Constitucional ante la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso. La misma bajo los esquemas de trabajo prefijados, han señalado que en el mes de mayo de 2007 se definirá la situación de la congresista Canchaya.
c. La autoridad competente
Bajo lo descrito en el punto b), observamos dos Comisiones que ven el caso, ambas con opiniones diferentes, por cuanto para una habría una responsabilidad administrativa y ética y para la segunda habría la comisión de un ilícito penal que podría originar el desafuero parlamentario y una inhabilitación de toda función pública.
A nuestro criterio, reiteramos que la Comisión de Ética Parlamentaria, debió allanarse una vez interpuesta la Acusación Constitucional ante la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, por cuanto se podría generar una situación confusa que permitiría una absolución de responsabilidad penal a la congresista Canchaya.
d. Las acciones al interior del Congreso.
Adicional al análisis jurídico de las implicancias del caso Canchaya, debemos tener presente que existe un tema político por estar dentro de las esferas parlamentarias. Ante ello es necesario resaltar que lo jurídicamente legal puede avalar una acción ilegítima como es la contratación de un personal que no fuese idóneo para el servicio parlamentario.
Igualmente la congresista Canchaya ha manifestado que se trata de un caso de “cortina de humo política” debido a que la Bancada Oficialista (APRA) quiere proteger al gobierno de los actos de corrupción que se han venido ventilando y que se trata también de una componenda de parte de Hildebrando Tapia, quien sería su accesitario parlamentario, el cual se beneficiaría de existir un desafuero.
Pero a la luz de los hechos, la congresista Canchaya no tiene un historial de productividad parlamentario eficiente o siquiera notorio. No forma parte de ninguna Comisión importante en el Congreso, ni su perfil político le permite a generar una línea de oposición importante. Criterios que eliminan sus argumentos de defensa.
Como complemento, consideramos que igualmente su Bancada Política no le brindará el apoyo necesario para salvar su curul parlamentaria, por las siguientes consideraciones:
- La Comisión de Ética Parlamentaria es presidida por Luis Galarreta (Unidad Nacional) y este ya ha manifestado una eventual sanción contra su compañera de bancada.
- El Partido Popular Cristiano, suspendió la militancia de Canchaya, mientras duren los procesos de investigación.
- Hildebrando Tapia, ex congresista y miembro de Mesa Directiva del Congreso anterior, tiene más apoyo de Lourdes Flores que la misma Canchaya. En resumen, la suerte de la congresista Canchaya esta decidida, en los fueros jurídicos constitucionales como en los políticos.
e. La presión política y las alianzas que se podrían generar a favor y en contra.
Si observamos el panorama que rodea al Congreso en los actuales momentos, podemos observar que se acerca el momento del cierre de legislatura y de igual manera la elección de la nueva Mesa Directiva y Presidencia del Congreso.
Este Congreso podría diferenciarse de los otros que lo han antecedido, si las alianzas y componendas políticas pasan a una segunda instancia y el resultado de las investigaciones que involucran a la congresista Canchaya, no alteran la actual estructura de Bancadas al interior del mismo. Probablemente la presión de los medios de comunicación por este particular caso, evite que se formen alianzas bajo la mesa que puedan negociar la Presidencia del Congreso, habida cuenta que ninguna Bancada tiene una mayoría absoluta y los votos para acceder a la Presidencia se negocian a través de la entrega de Comisiones de Trabajo o a través de redirección de miradas para no atender determinados casos específicos.
f. Los plazos parlamentarios
En el Congreso, el Procedimiento de Acusación Constitucional está reglado, el Procedimiento del Antejuicio Político no lo está, pero en ambos casos, los plazos para determinadas acciones, no constituye un elemento que genere una situación de importancia relevante.
Sin embargo, al encontrarnos en el mes de mayo, debemos señalar que la segunda Legislatura Ordinaria termina el 15 de junio, por lo tanto, tanto la Comisión de Ética Parlamentaria y la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales disponen de un período relativamente corto para hacer valer sus informes que incluyan sanciones contra la congresista Canchaya.
g. la eventual sanción (o libramiento de responsabilidad).
En resumen frente a lo que hemos observado y analizado, consideramos que efectivamente hay una dualidad de sanciones que se podrían imponer a la congresista Canchaya, la cual proviene de dos Acusaciones de Comisiones Parlamentarias:
1. Suspensión de labores parlamentarias por ciento veinte días, sugerida por la Comisión de Ética Parlamentaria, y
2. Desafuero parlamentario, inhabilitación política y formalización de denuncia penal contra la congresista Canchaya, por la comisión de delito de Estafa en agravio del Estado Peruano.
Dado que es imposible que se sancione por un mismo hecho dos veces, consideramos que la sanción de desafuero parlamentario, inhabilitación política y denuncia penal, debe ser la única a imponerse en contra de Elsa Canchaya Sánchez.
Adicional si existe alguna sanción, además de la penal, debiera también considerarse la sanción moral de repudio, no sólo por haber cometido un ilícito penal, sino por ridiculizar al Parlamento, como centro de trabajo de servicios domésticos.
Manuel Bermúdez Tapia
Referencia Bibliográfica:
Manuel Bermúdez Tapia. La Responsabilidad Parlamentaria y los Procedimientos Parlamentarios Sancionatorios. En: Revista Derecho y Sociedad. Lima: Derecho y Sociedad, PUCP, Junio 2007
INTRODUCCIÓN.
Durante los últimos 10 diez años, y en particular desde el último periodo de gobierno de Alberto Fujimori, en el Perú se han observado una serie de hechos de diversa índole y con un alto nivel de valoración social y penal negativa. Nuestra Legislación Penal si bien abarca buena parte de estos hechos, no ha tenido igual impacto para sancionar determinadas conductas conforme a Derecho, debido específicamente a la calidad de los sujetos que han participado en estos hechos.
Bajo este manto de impunidad y también de vacío normativo, por cuanto las normas que regulan y sancionan estas conductas negativas no están claramente determinadas, la figura del parlamentario corrupto, sádico, pegalón y cutrero ha sido una constante en nuestro espectro político; situación que a denigrado su imagen social y su legitimidad como un Poder del Estado, dado que en la misma sede del Parlamento nacional, se han producido hechos que lindan no sólo con la ilicitud sino con la aberración.
Se han manifestado desde acusaciones por violación sexual, acoso sexual, hasta los casos de confiscación de porcentajes remunerativos del salario de los empleados de despacho congresal para uso personal. En este último caso, inclusive la actual defensora del Pueblo, doctora Beatriz Merino, cuando se desempeñó como Congresista de la República, tuvo que lidiar con una acusación de este nivel y que luego tuviera su natural desarrollo y conclusión.
Si bien estos casos no han sido constantes, cada vez que se evidenciaron removieron los cimientos de la legitimidad de la función parlamentaria y de la institucionalidad del mismo sistema democrático. Igualmente la responsabilidad colectiva del Congreso no escapa de sus propias limitaciones, errores y sobre todo su insistencia en mantener su “aura” de pomposidad y señorío, como si las circunstancias le permitiesen retomar a los niveles sociales de carnavales de la época de Augusto B. Leguía.
Los últimos Congresos han sido calificados por los estudiosos de la realidad nacional como los peores de los últimos años. Si analizamos observaremos que el primero de los tres últimos arrojo parlamentarios “topos”, “tránsfugas” y vinculados a un régimen dictatorial y corrupto como lo fue el de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos.
Casos como los de los Velásquez, Wolfenson, Kuori y otros célebres “políticos” que sobre la base de dádivas económicas aceptaban el guión determinado por beeper, remitido desde el “pentagonito” de San Borja. A este conjunto de personas no les importaba el hecho de ser autoridades políticas máximas.
El segundo Congreso analizado, también tiene sus “perlas”. El límite máximo de torpeza y delincuencia lo encabeza Leoncio Torres Calla, parlamentario que si bien fue acusado de una violación sexual a una empleada de su despacho, el contexto general del escándalo no ha sido analizado correctamente.
La víctima de sus actos de perversión era una menor de edad, que fungía de “asesora parlamentaria”, con lo cual ya se originan dos responsabilidades: una política a cargo de dicho parlamentario, por contratar a todas luces a una señorita (menor de edad) sin experiencia profesional y sin título universitario, violando el nivel de confianza de sus electores, quienes lo habían reelegido en su curul parlamentaria. La segunda responsabilidad es del Parlamento, por cuanto no ha determinado los niveles mínimos de fiscalización y control del personal que labora en los despachos parlamentarios, a los cuales les proporciona su remuneración mensual.
Martha Hildebrant, señala con razón que los Congresistas no están sujetos a la Administración del Parlamento, lo cual es cierto; pero sus empleados si lo están, por tanto sí procede una fiscalización respecto de los profesionales y empleados contratados por un congresista.
Probablemente en este punto se haya generado una primera confusión: ¿Quién le paga las remuneraciones a ese empleado? ¿Quién es el Jefe de ese empleado?. La respuesta puede ser sencilla y legal, pero no es legítima respecto de una función de tanta importancia como lo es el de desarrollar una Labor Parlamentaria.
En este sentido, el empleado parlamentario es contratado por el Congresista, quien lo dirige desde su Despacho Congresal y bajo su autoridad desarrolla las actividades a las cuales debe cumplir, sin embargo su salario lo abona el Congreso de la República. Las labores de fiscalización, control y promoción laboral están asignadas a este mundo pequeño y poco o nada, puede hacer las leyes laborales.
Si se rompe la confianza personal entre empleado-congresista, así el primero cuente con un perfil profesional de la excelencia, su continuidad o permanencia laboral corre peligro. Ante esta situación quedan dos opciones: o la renuncia personal o el acto de despido, el cual nunca es comunicado al empleado, sino que es resumido en un memorando a la Gerencia de Personal del Congreso, indicándole al mismo, la fecha de su retiro de labores de su despacho congresal.
Debido a los hechos sucedidos en el primer semestre del año 2007, la Administración del Congreso ha manifestado que por mes suceden “rotaciones” laborales (de ingreso y salida) de personal a un promedio de 1700 casos. Esto es a razón de 14 cambios en el equipo congresal de un congresista por mes.
El Memorando del congresista, es vital para efectos de la cuantificación de la liquidación laboral favorable al empleado, no importando por tanto, cuándo haya sido determinada la renuncia o el despido. Sobre la base de la buena fe, igualmente la Gerencia de Personal del Congreso, tampoco puede hacer nada, porque se corre el peligro de ser objeto de una acusación ante la Mesa Directiva, quien puede remover a este funcionario a otra dependencia de menor nivel, bajo el rótulo de “rotación laboral”.
Continuando con el problema de Torres Calla, la Presidencia del Congreso, con Antero Flóres Araoz, decidió no abonar las remuneraciones a todo el personal del despacho de dicho congresista, por cuanto se había consumado su inhabilitación (primero) y luego su desafuero, que pasó a ser casi en las últimas instancias del legislativo 2001-2006, muy a pesar que Rómulo Mucho (el que pasaría a ocupar dicho escaño), presionara hasta al mismo Alejandro Toledo de que se “acelere” su incorporación al Congreso.
Si bien la decisión de no abonar las remuneraciones al personal de Torres Calla fue aceptada por la ciudadanía, bajo una Acción de Amparo, el Parlamento tuvo que abonar los montos remunerativos de dichos trabajadores. Se protegió a dicho personal, debido a que no esta regulado los actos de suspensión de labores al personal asignado al Parlamentario.
Hasta la actualidad, por ejemplo, los empleados del despacho parlamentario de Elsa Canchaya, podrían tener acceso a sus remuneraciones, así su jefa, estuviere sancionada con una suspensión de funciones o inhabilitación, hasta que el suplente de dicho cargo parlamentario jurase su cargo.
Otro parlamentario de la anterior gestión parlamentaria fue Alfredo Gonzáles, quien inexplicablemente recibió mas apoyo del mismo Poder Judicial que del Congreso, pues sólo recibió como sanción la inhabilitación de sus funciones por 60 días de suspensión, luego de haber golpeado a una funcionaria judicial y robado (porque ese es el término) un expediente judicial, el cual fue destruido por el “zorro”, secuaz de Gonzáles de mala recordación, dado que también fue empleado en el Congreso de la República. La sanción penal que debió haber recaído en este parlamentario nunca tuvo eco en el Poder Judicial, archivándose su caso.
Sin ánimo de extender la lista de parlamentarios que fueron acusados de numerosos delitos, la relación final de Parlamentarios que fueran investigados por la Comisión de Acusaciones Constitucionales, durante los cinco años de este Parlamento, sólo sindicó a Torres Calla . El resto, fue beneficiado con la inexistencia de un mecanismo más efectivo de control y de administración de sanciones.
El último Congreso, tiene la perspectiva de ser el peor de los tres , muy a pesar que lo integran un número mayor de personalidades individuales. Se indica que será el peor de los tres porque tiene en menos de un año de funcionamiento, hay tres hechos que deben analizarse indefectiblemente.
El primero de ellos, es la angurria de un Parlamentario de pelearse por una oficina, como si en la que se atornilló e hizo berrinche infantil, tuviese una cualidad super natural, que le hubiere generado una mayor producción legislativa o rol político. Luego de este hecho, dicho parlamentario fue víctima de su propia mediocridad, nos referimos al caso del Congresista Francisco Escudero.
El segundo caso, es el ingreso ilícito de dos electas “parlamentarias cocaleras”, Nancy Obregón y Elsa Malpartida (parlamentaria andina) a una Sesión del Pleno del Congreso (en el 2006). Dicho acto ilícito en ese momento, no tuvo la reacción debida en Marcial Ayaipoma, Presidente del Legislativo, quien dejó pasar la oportunidad para ordenar que la Policía Nacional, arrestase a dichas personas por ingreso ilegal e ilegítimo al Congreso, tal como lo estipula el mismo Reglamento del Congreso. Recordemos adicional a este ingreso ilegítimo e ilegal a una Sesión del Pleno, fue a base de golpes a miembros de la seguridad de legislativo.
Para esto ocurre la segunda confusión: Es posible arrestar a un parlamentario (electo o en funciones) en el Congreso. La respuesta es positiva, pero el procedimiento es complicado.
Para viabilizar un arresto es obligatorio que el Presidente del Congreso autorice el ingreso de la fuerza pública (Policía), por cuanto esta al tener arma de fuego no puede ingresar sin autorización a cualquier sede del Legislativo . Segundo, si se salva esta situación, es necesario que el parlamentario este todavía cometiendo el acto, para efectos de cumplir con la condición de ser capturado in fraganti . Si los tiempos no concuerdan, se deberá proceder a un trámite, extenso, confuso y por último, ineficaz, porque opera el pseudo principio “otorogo no come otorongo”.
El tercer hecho de este Parlamento, es el que ha hecho la congresista Elsa Canchaya (del Partido Popular Cristiano, dentro de la Alianza y Bancada Parlamentaria de Unidad Nacional) de contratar a una asesora, sin nivel profesional y que al parecer por las pruebas en su contra, era trabajadora personal en condición de ama de llaves de su domicilio.
Si bien este último hecho es el que ha provocado este trabajo, el verdadero motivo de adelantar algunas líneas sobre el particular es la necesidad de brindar al Congreso de la República de un mecanismo administrativo con alcances penales que pueda generar un procedimiento para establecer sanciones administrativas, políticas y penales a sus parlamentarios, sin llegar a confundir “llamadas de atención” con sanciones penales.
La falta de un procedimiento disciplinario y sancionatorio, sólo facilita la impunidad de los parlamentarios, haciendo y provocando la desconfianza de la población en una Institución Fundamental en el Estado Peruano.
Ante esta situación, me atrevo a señalar algunos puntos que deberás ser analizados para beneficio mismo de la legitimidad parlamentaria.
LA FACULTAD SANCIONADORA DEL CONGRESO Y EL LÍMITE DETERMINADO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El Congreso de la República tiene por facultades constitucionales :
a. La de actuar como órgano legislador, conforme a la división tradicional de poderes del Estado. (art. 102, Constitución)
b. Aprobar Tratados Internacionales,
c. Aprobar el Presupuesto y Cuenta General (el cual en términos prácticos es un asunto de semi consenso con el Ejecutivo)
d. La de nombrar altas autoridades políticas públicas.
e. La de investigar presuntos ilícitos cometidos por autoridades políticas y públicas, a través de una Comisión Ordinaria o la conformación de una Comisión Extraordinaria de Investigación.
f. La de fiscalizar actos y funcionarios públicos.
g. La de imponer sanciones políticas, conforme lo detalla el artículo 100 en concordancia con el artículo 89º del Reglamento del Congreso de la República.
La última de las funciones, si bien tiene una naturaleza penal, no cuenta con un procedimiento procesal. Muy por el contrario su ambigüedad y el vacío existente ha provocado que el mismo Tribunal Constitucional opine sobre su naturaleza jurídica .
No habiendo regulación en cuanto a los límites y alcances de la facultad sancionadora del Poder Legislativo, sesenta y cinco Congresistas, liderados por Yonhy Lescano, presentan una Acción de Inconstitucionalidad contra el inciso j) del artículo 89º del Reglamento del Congreso de la República.
El mecanismo de acudir al Tribunal Constitucional, si bien era innecesario, porque los mismos parlamentarios podían derogar dicha regulación acusada de inconstitucional, debemos creer que respondió a una necesidad de aclaratoria constitucional. De otro sentido, hubiera operado un “allanamiento legislativo” a favor del Tribunal Constitucional de parte de los mismos Congresistas.
Dicha demanda, al ser analizada por el Tribunal Constitucional, hace eco de lo señalado líneas arriba, por cuanto en una especie de llamada de atención, explaya su posición en el fundamento 1º, de la sentencia recaída en el Expediente Nº 0006-2003-AI/TC.
Como resultado de las facultades de interpretación constitucional del Tribunal Constitucional, este órgano colegiado determino Infundada en parte la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta; dicho acto de interpretación integrativa a efectos de llenar los vacíos constitucionales que existen entre la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, determinó algunas consecuencias importantes:
Se determinó y garantizó la independencia de poderes del Estado, correspondiendo de manera exclusiva y excluyente la facultad de imponer sanciones punitivas, bajo un procedimiento regulado, al Poder Judicial.
Del mismo modo, se reconoció la facultad de interponer sanciones al Congreso de la República, limitándola al extremo de las sanciones políticas, en particular las Inhabilitaciones políticas de funcionarios públicos, hasta por un plazo de 10 años.
Se hizo precisión igualmente de la vinculación punitiva entre una sanción política y una sanción penal si existiese relación y conjunción de una persona en particular respecto de un hecho o situación determinada y la doble vía de tramitación: el Poder Judicial respecto de las sanciones penales y el Congreso de la República, respecto de la sanción política (inhabilitación)
A modo de conclusión parcial, la sentencia recaída en el expediente Nº 006-2003-AI/TC, determinó que el Tribunal Constitucional, en términos sencillos, haya delimitado función punitiva del Congreso de la República a un procedimiento ordinario de investigación y posterior imposición de sanción política, en la categoría de inhabilitación política, siempre y cuando medie una Sanción Penal impuesta por el Poder Judicial. Bajo este criterio de interpretación, sólo cuando exista Sentencia firme y consentida, el Congreso de la República podrá imponer la sanción de inhabilitación a un funcionario público por el tiempo que crea conveniente y hasta un plazo de 10 años.
LA CONFUSIÓN PROCESAL EN LA INVESTIGACIÓN, EN EL PROCESO DE ACUSACIÓN Y EN LA DETERMINACIÓN DE LAS PENAS
La Constitución Peruana, respecto de la administración e imposición de penas en el ámbito del Poder Legislativo determina dos mecanismos e instituciones para llevar a cabo una eventual imposición de sanciones. Bajo este esquema, ubicamos a las figuras de la Acusación Constitucional y el Antejuicio Político, tal como lo determinan los artículos 99 y 100.
En tal sentido, vía la interpretación del Tribunal Constitucional, el artículo 99 de la Constitución, debe entenderse que la imposición de sanción de parte del Congreso, estará limitada a una medida administrativa que puede implicar una Inhabilitación Política. Esto porque una Acusación Constitucional podrá acarrear una sanción judicial en la instancia ordinaria.
En cambio, en el Antejuicio Político, observamos tres sanciones (administrativas) la medida de “suspensión” y la de “inhabilitación” y la de “destitución”. Si bien, una inhabilitación puede implicar una suspensión y una destitución las dos figuras anteriores, una dirección a la inversa no podría ocurrir. Puede ocurrir entonces una suspensión sin inhabilitación o destitución. Estas tres figuras, durante el Legislativo 2001-2006, provocó una serie de interpretaciones equivocadas a nivel del debate entre Bancadas Políticas, la cual se incrementara cuando se estudio y resolvió el caso del Congresista José Luna, respecto de una sanción en su contra y que permitiese (a pesar de estar impedido) ejerza sus funciones congresales por un breve período de tiempo.
Debido a que estamos analizando una situación provocada por una coyuntura, nos avocaremos sólo a aquellas situaciones que se pudieren generar por hechos ordinarios y no contengan un contenido político. Esto es analizaremos las consecuencias penales de los actos de un parlamentario, pero dentro del ámbito de sus funciones públicas.
Bajo este ámbito de ordinariedad, ubicamos delitos como extorsión, abuso de autoridad, acoso y violación sexual, tráfico de influencias, por sólo dar un ámbito referencial a nuestro tema.
Si bien los parlamentarios gozan de un derecho constitucional, que es la inmunidad parlamentaria (artículo 93 de la Constitución), de la cual no se hará mayor referencia porque no es el tema, este estatus le obliga a mantener un nivel de ponderación profesional, ético y político, no sólo frente al Estado peruano, sino a sus propios electores, los cuales debido al sistema de elección múltiple, no tienen la garantía de sentirse representados.
Este privilegio constitucional de la Inmunidad Parlamentaria, no significa un manto de impunidad a sus actos, ni tampoco una condición irrestricta a la cual no se la pueda limitar. El Congreso anterior, ad portas de su conclusión, tuvo una sabia decisión de limitar la inmunidad parlamentaria y el Tribunal Constitucional en sentencia del Expediente N.º 0026-2006-PI/TC ha ratificado dicho procedimiento, por cuanto estaba sujeto a las facultades del mismo Pleno del Congreso de la República de limitar su propio Reglamento.
Pero tampoco este hecho significó una enmendadura de sus propios errores, por el contrario, permitió que sus errores no fuesen continuados por los nuevos parlamentarios, muchos de los cuales tienen en su file personal numerosos procesos judiciales en su contra, con acusaciones que van desde delitos contra el Estado hasta los de atentar contra la Fé Pública.
Respecto entonces de la posibilidad de ser encausados en un proceso de acusación constitucional por Juicio Político, el cual es nuestro tema, los parlamentarios se encuentran protegidos indirectamente por sus antecesores, quienes no han regulado los mecanismos procesales para determinar un procedimiento de acusaciones, de investigación y de imposición de sanciones, todo lo cual ha generado y generará a futuro, una recurrencia a la excusa de la excepcionalidad de no saber que hacer cuando el Congreso observa que uno de sus miembros comete un ilícito.
Para analizar ya detenidamente este punto, debemos enfocarnos sobre la base de dos normas, la Constitución y el Reglamento del Congreso de la República, una sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente Nº 0006-2003-AI/TC) No podremos utilizar la doctrina sobre el particular porque no hay mucha que trate estos temas, y valgan verdades, porque son excepcionales estos actos.
El Reglamento del Congreso, en este sentido, detalla sólo el procedimiento de las Acusaciones Constitucionales y no determina el procedimiento del Juicio Político, el cual no necesariamente responde a las clásicas normas del Debido Proceso y de la Presunción de inocencia.
Pero antes de la acusación o denuncia, debemos analizar, cual es el mecanismo que tiene la facultad de ejecutar la investigación respectiva. Para tal efecto el artículo 35 del Reglamento del Congreso, señala dos niveles de equivalencia similar.
a. Comisiones de Investigación; encargadas del estudio, la investigación y dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del artículo 97º de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones señaladas en dicha norma constitucional y el Reglamento del Congreso.
Ante esta descripción literal de la descripción de la Comisión de Investigación, que plantear una seguidilla de preguntas ¿Cuáles asuntos pueden ser investigados? ¿Qué situación o hecho tiene la condición y naturaleza que justifique la conformación de una Comisión de Investigación?. ¿Qué nivel de referencia tiene el informe final de la Comisión ante el Pleno del Congreso? ¿Se pueden exonerar las reglas del Debido Proceso a este procedimiento de investigación?.
Dichas preguntas, vienen al caso para explicar las dos últimas Comisiones de Investigación “famosas” del Congreso anterior. La de las “Firmas Falsas de Perú Posible ” y la que investigó a Jorge Mufarech, en un diluido marco de acusaciones.
Por ello pasaremos a responder, cuestión por cuestión. ¿Qué asuntos pueden ser investigados?. Lógicamente aquellos que impliquen una seria responsabilidad política y/o penal de un funcionario público en un hecho identificable. Ejemplo, respecto de la Licitación de vehículos para el Ministerio Público, por dar un ejemplo. Igualmente pueden ser investigados determinadas situaciones que escapan a una rápida identificación de responsabilidades, como por ejemplo, la Comisión de Investigación del Rescate Financiero del Banco Wiese.
¿Qué situación o hecho tiene la condición y naturaleza que justifique la conformación de una Comisión de Investigación?. La respuesta será casuística, ponderándose aquellas situaciones que escapan del ámbito de influencia (por tiempo, especialidad o por manejo discrecional político) de una Comisión Ordinaria del Congreso de la República.
Podemos mencionar como caso particular, la venta de información secreta de Inteligencia de la Marina de Guerra del Perú a empresas de seguridad privada durante el 2007. Bajo el contexto ordinario de investigaciones preliminares, observamos tres Comisiones legitimadas para investigar: la de Defensa (por contener información militar), la de Fiscalización (por que la Marina de Guerra al formar parte del Ministerio de Defensa, forma parte de la Administración Pública) y la de Inteligencia (por el carácter reservado de la información y de las características del presente caso). Cada Comisión de las señaladas, puede en principio solicitar ser la única (y excluyente) para investigar estos hechos, pero también (en teoría) pueden proceder a no someter a investigación y dejar que otra Comisión Ordinaria lo realice. Igualmente existe como tercer factor, el hecho que se forme una Comisión Especial que investigue estos hechos, ya sea a través de la formación de una Mega Comisión (compuesta por dos o más Comisiones Ordinarias) o el Pleno nombre una y determine la conformación de la misma, denominada Comisión Especial .
¿Qué nivel de referencia tiene el informe final de la Comisión ante el Pleno del Congreso? La respuesta es paradójica y responde más a un contexto político que de investigación procesal, porque puede suceder que se encuentren responsabilidades (penales y/o administrativas) y no se llegue a una Acusación Constitucional, como puede no haberse encontrado ningún hecho punible o reprochable políticamente, pero que sí se promueva una sanción por el Pleno.
El ejemplo más notorio, del último año, es la búsqueda de una sanción política y administrativa, para el Presidente Alejandro Toledo, respecto del allanamiento de Perú ante la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la matanza del penal de Castro Castro. Dado que era imposible proceder a una Acusación Constitucional , el congresista Javier Velásquez Quesquén (Portavoz de la Bancada Parlamentaria del APRA), continúa con su intención de someter a Toledo a un Juicio Político, respecto de las mismas acusaciones que provocaran el retiro de la denuncia de Acusación Constitucional. La lógica política de estos hechos, sería: Igual acuso, no importa dónde ni cómo, que igual tendré cámara.
Ya en otro contexto, podemos citar así la vergüenza que pasó José Carrasco (de la Bancada Aprista), Presidente de la Comisión Investigadora de las Denuncias Penales contra el congresista Jorge Yamil Mufarech Nemy , cuando su informe final ante el Pleno fue desbaratado por casi todas las tiendas políticas, no en aras de proteger a un miembro de la orden, sino porque no tenía ningún elemento objetivo.
Tanta fue la vergüenza (en particular de la bancada de dicho parlamentario), que el actual Primer Ministro, Dr. Jorge del Castillo, planteó como salida, el “mecanismo inédito” de remitir todo lo realizado (supuestamente investigación) al Ministerio Público para que este se encargue de estudiar dicha investigación y proceda conforme sus facultades constitucionales. Como era de esperarse, posterior a este papelón, no hubo ningún otro hecho vinculado a esta investigación.
¿Se pueden exonerar las reglas del Debido Proceso a este procedimiento de investigación?. La Constitución, las normas de protección de derechos fundamentales y la lógica racional señalan que no pueden haber excepciones, pero los procesos de investigación en una Comisión de Investigación, están más próximos a una Investigación de la Santa Inquisición que a un respeto a una serie de principios constitucionales, como el de inocencia, a la defensa oportuna, y otros más.
Para fundamentar nuestra afirmación y no caer en la acusación vacía, debemos remitirnos al Informe Final y a las grabaciones de las Audiencias realizadas por la Comisión de “Firmas Falsas de Perú Posible”. En dicha comisión, el contexto era el siguiente: Habían cuatro fiscales-jueces instructores-inquisidores frente a un abogado defensor.
Los mismos que investigaban, acusaban y mas aún, a pesar de ser abogados, nunca ponderaron las contradicciones realizadas por los testigos, los acusados y cuanta persona pasó por dicha comisión. El resultado final, fue una vergüenza mayor, porque no cuajo ninguna fundamentación objetiva, al nivel que no hubo necesidad de un Informe en Minoría, que Marcial Ayaipoma había adelantado realizaría, aún antes de terminar siquiera el periodo de investigaciones.
Las deficiencias y las ganas de ganar réditos políticos, pasó una factura demasiado elevada a estos fiscales inquisidores en las siguientes elecciones políticas. Los juicios de valor de Xavier Barrón y del Presidente de la Comisión de Edgar Villanueva, violaron todos los principios de respeto al debido proceso y a pesar de esta penosa situación, hasta la fecha ha sido imposible que el Congreso determine un procedimiento de investigación, estudio y determinación de una eventual sanción a un investigado.
Lo ideal en la estructura de este procedimiento, sería que dentro de la Comisión de Investigación (o cualquier Comisión Ordinaria) la Presidencia actúe como órgano deliberativo, de análisis de las acusaciones y sea la que eleve un único informe al Pleno del Congreso. Se determinen las funciones y limitaciones de los parlamentarios que conformen el equipo fiscalizador y, debido a que es un órgano político, se determine también el equipo que actúe la defensa del investigado. De lo contrario, se volvería a ver Comisiones de Investigación, donde todos los parlamentarios tienen la percepción de estar en una Cruzada en búsqueda de la libertad de la Tierra Santa.
En forma complementaria, se debería establecer un mecanismo para determinar el mecanismo de recopilación de fuentes, sistematización de pruebas y de actuaciones de testigos y/o investigados. Resulta complicado señalar que la sistematización de pruebas, viola todo principio penal y procesal de investigación judicial. El Congreso como órgano político y legislativo, no tiene ni la capacidad ni la legitimidad para actuar pruebas periciales, pero sus parlamentarios tienen la percepción de ser unos auditores y/o criminólogos de excelencia.
b. Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de promover la Ética Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen contra los Congresistas, de acuerdo con el Código de Ética.
Si bien esta Comisión tiene un rol dentro de la estructura del Parlamento, lamentablemente no ha contado con la legitimidad necesaria para hacer valer sus informes, los cuales no han sido respaldadas por el Pleno del Congreso. Para el presente Congreso, la falta de reacción ante hechos notorios de actos ilícitos, le ha mermado su ámbito de influencia, con ello tampoco se legitimó.
En suma, tanto las Comisiones de Investigación, las Especiales y la de Ética Parlamentaria están legitimadas para investigar un presunto hecho que involucra no sólo la ética sino también la legalidad (e ilicitud) de lo investigado. Posterior a la investigación, deben elevar un informe al Pleno del Congreso, el cual puede ser absolutorio o condenatorio, y si tiene la segunda característica, debe proponer una eventual sanción.
Ahora bien, si analizamos actos “ordinarios” que tengan un contenido ilícito, en una segunda etapa debemos ubicar la Comisión más idónea para investigar la eventual denuncia. Las Comisiones descritas líneas arríba, en un principio estarían legalmente aptas, pero no podrían actuar en forma consecutiva y paralela porque se pueden generar dos informes contradictorios y así generar un contexto más ambiguo en beneficio del investigado.
La Comisión de Ética Parlamentaria si bien tendría legalidad para iniciar de oficio una eventual investigación, no tiene la legitimidad de investigación porque eventualmente se verá con el límite de solicitar una sanción máxima de suspensión de labores de ciento veinte días al denunciado. Adicional al hecho de estar prácticamente limitada en cuanto a personal de investigación y en logística, frente a la Comisión de Investigación. Peor situación sería que la misma Comisión llegase a determinar la comisión de un ilícito penal.
Y la respuesta obedece a un respeto a las garantías procesales que debe tutelar un principio de evitar una doble imposición de penas. El principio constitucional y penal de no ser sancionado por un mismo hecho en doble oportunidad, Ne bis in idem, no puede ser desconocido en un proceso de investigación parlamentario y el poco respeto a dicha garantía, no puede camuflarse bajo una investigación política.
Ante situaciones como las ocurridas con Leoncio Torres Calla y Alfredo Gonzáles, en un conflicto de competencia en materia de investigación, la Comisión de Ética Parlamentaria debió haber optado por allanarse ante una eventual acción de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales . Esto debido a que en un eventual conflicto de competencias, se debe favorecer a la Comisión Especializada, por ser esta de naturaleza ordinaria y tener un nivel de mayor vinculatoriedad respecto de sus informes frente al Pleno del Congreso.
La Comisión de Ética Parlamentaria si bien se vería afectada en esencia, no perdería su importancia si realizare bien su labor de fiscalización previa y de imposición de sanciones, por actos anti éticos dentro de la función parlamentaria. Las suplantaciones a votaciones, las “copias” de proyectos de Ley, las ausencias injustificadas a sesión parlamentaria deberían constituir el principal ámbito de acción principal de dicha Comisión, tal como lo determina el Código de Ética Parlamentaria.
Siendo la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, legalmente y legítimamente la idónea para realizar estas investigaciones contra parlamentarios, consideramos que las reglas de procedimiento de Acusación Constitucional deben ser equivalentes cuando se realice un Juicio Político. Si ambas tienen naturaleza similar, la lógica ordena que tengan un procedimiento similar.
El articulo 89 del Reglamento del Congreso, regula dicho mecanismo, el cual analizaremos en forma sucinta, partiendo con el hecho a que opinión personal esta Sub Comisión debería salir del ámbito de influencia de la Comisión de Constitución y ser totalmente autónoma, por tener una naturaleza especial y especializada, de lo contrario puede ocurrir que un informe de dicha comisión sea modificada por la Comisión Permanente y luego por el Pleno del Congreso.
Esta posición obligaría a modificar el inciso b, del artículo 89 del Reglamento, pero no sobre el fondo, sino respecto del procedimiento. Fundamento que sería respaldado por el inciso siguiente, el cual determina la composición del Pleno de dicha Sub Comisión y por la condición de estar designados por la Comisión Permanente, como por el hecho que los informes de Acusaciones Constitucionales son remitidas directamente a la Comisión Permanente.
Si el informe que propone una acusación, luego de un proceso de investigación claramente determinado por el mismo Reglamento del Congreso, es aprobado, la Comisión Permanente nombra una Subcomisión Acusadora integrada por uno o más miembros de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales (por lo general tres), propuestos por su Presidente al momento de presentar el informe final, a efecto de que sustente el informe y formule acusación, en su nombre, ante el Pleno del Congreso.
El siguiente paso esta determinado por la Presidencia de la Mesa Directiva, determina el mecanismo para convocar a sesión de Pleno para debatir la acusación constitucional, otorgándole prioridad en la agenda de la sesión correspondiente.
Luego de la sustentación del informe y la formulación de la acusación constitucional por la Subcomisión Acusadora y el debate, el Pleno del Congreso vota, pronunciándose en el sentido de si hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la acusación. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de sus derechos sujeto a juicio según ley, lo cual no necesariamente puede implicar una destitución en el cargo. En el segundo caso, el expediente se archiva.
El acuerdo aprobatorio de sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por infracción constitucional, en un juicio político previsto en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución, se adopta con la votación favorable de los 2/3 del número de miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, siguiendo el principio de razonabilidad señalado por la Comisión de Constitución y Reglamento en su Informe presentado el 27 de enero del 2004 y aprobado por el Pleno del Congreso el 28 de enero del mismo año. En este caso, la aplicación de la sanción impuesta por el Congreso es inmediata.
Toda investigación que hubiere provocado en el Pleno del Congreso la aprobación de una Acusación Constitucional, determina el fin de la labor parlamentaria, dando inicio al procedimiento de acusaciones penales correspondiente ante la Fiscalía de la Nación y Corte Suprema de Justicia.
LA SANCIÓN PENAL, LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA SANCIÓN POLÍTICA EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
Explicado el procedimiento que da inicio a la investigación y de las posibles mejoras que deberían tener en el proceso de sistematización de fuentes y pruebas, en la eventualidad se determine una responsabilidad, surge una nueva etapa de confusión, que es la determinación de una sanción.
El artículo 24º del Reglamento establece dos niveles de sanciones: dos administrativas que lindan con lo simbólico y una sanción administrativa penal, porque una inhabilitación, es términos sencillos, una sanción .
La amonestación escrita y reservada casi nunca ha sido empleada y si hubiera sido utilizada, por su carácter de reservado, tiene la misma equivalencia a tener una condición vacía. La amonestación pública, mediante Resolución del Congreso, igualmente no implica un mayor perjuicio al parlamentario, así se publique en el Diario El Peruano, en todo caso hasta le podría servir de mayor vitrina.
Como primera limitación frente a una eventual sanción por comisión de un ilícito ordinario, el mismo Congreso establece como marco referencial, que las sanciones son “disciplinarias”. Dicha limitación, podría confundirse con una sanción impuesta a un parlamentario que haya cometido alguna infracción en mérito del ejercicio de sus funciones, como por ejemplo copiar un proyecto de ley.
Esta confusión, permite que el mismo Congreso, no pueda determinar una sanción que vaya más allá de una suspensión en el ejercicio del cargo, con un límite máximo de ciento veinte días. Entre estas sanciones pequeñas y la sanción de Inhabilitación y Destitución en el cargo parlamentario, no existe un punto medio que permita determinar una sanción acorde con la responsabilidad investigada y sancionada.
Frente a una sanción disciplinaria propuesta por la Comisión de Ética Parlamentaria, existe el otro proceso de investigación propuesto para casos de Antejuicio Político.
Los Congresistas que gozan del derecho de inmunidad parlamentaria (art. 93 de la Constitución) son sometidos a un procedimiento de levantamiento de dicho derecho, reglado por el artículo 16 del Reglamento del Congreso de la República.
Analizado el pedido de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, esto es que no exista un contenido político en la acusación, el Congreso debería levantar la inmunidad al parlamentario, a efectos que este continúe el proceso judicial en su contra en el Poder Judicial. No significa una sanción o un desafuero, se trata de una medida sencilla de retiro de una garantía política de seguridad de no asistir a un proceso judicial ordinario, por tener una condición especial de contenido político de excelencia, porque no toda autoridad política tiene tal derecho.
La naturaleza jurídica y procesal del proceso de determinación del levantamiento de la inmunidad parlamentaria, es sencillo, por cuanto se limita a la verificación de la ausencia del contenido político en la acusación.
Respecto de la investigación de un delito función, bajo el marco normativo del artículo 16 y 89 del Reglamento del Congreso, se deberá determinar la procedencia de una Acusación Constitucional.
Determinado ya el mecanismo para determinar una sanción, debemos detenernos en observar los niveles de estas en el Congreso de la República, los cuales son tres.
a. Sanciones morales, camufladas bajo la denominación de administrativas - disciplinarias, estipulada en el inciso a del artículo 24 del Reglamento del Congreso.
b. Sanciones administrativas, estipulado por los incisos b y c c del artículo 24 del Reglamento del Congreso, y la inhabilitación política.
c. Sanción político penal, como la destitución en el cargo de Congresista de la República.
Respecto del último punto, si bien es una sanción de naturaleza penal, estará condicionada a una pena fijada por el Poder Judicial, como condición sine qua non.
EL CASO ELSA CANCHAYA: LA ASESORA PARLAMENTARIA Y AMA DE LLAVES.
La Congresista Elsa Victoria Canchaya Sánchez, a raíz de un informe periodístico, viene atravesando la peor de sus páginas políticas y profesionales. Ella como Abogada y Notario Público en Huancayo, Región de Junín, conoce a perfección las implicancias de sus actos, por tanto, mal haría en alegar tener “derecho” o no conocer las normas de contratación de personal del Congreso, porque hasta donde tengo recuerdo personal, mis compañeros que han desempeñado funciones de asesoría parlamentaria (asesoría congresal Nº 2) con el mismo nivel que la ama de llaves en cuestión, se les ha exigido copia de su Título Profesional.
Para efectos de analizar este caso, partiremos por desmenuzar los alcances de la denuncia, los procedimientos de investigación, la autoridad competente, las acciones al interior del Congreso, la presión política y las alianzas que se podrían generar a favor y en contra, los plazos parlamentarios y finalmente una eventual sanción (o libramiento de responsabilidad).
a. Alcances de la denuncia periodística.
Perú 21, resumía la noticia así:
Un nuevo escándalo en el Congreso. La legisladora Elsa Canchaya (UN) contrató como 'asesora' de su despacho a su empleada doméstica Jackeline Simón, quien -de acuerdo a la planilla del Parlamento- percibe un sueldo de 4,697 soles, pese a que recién estudia el primer año de Enfermería en el Instituto Arzobispo Loayza.
La noticia que remecía nuevamente la sede del Legislativo, respondía a un seguimiento periodístico a diferentes congresistas, respecto de la “utilidad” de sus asesores parlamentarios, pero se debe presumir que algún “soplo” hubo, porque esos datos no son publicados en la página web del Congreso.
Cuales eran los datos que buscaban los periodistas: las declaraciones juradas del personal parlamentario. Dicho documento, pasa por una doble revisión: primero por la Gerencia de Personal (respecto de impedimentos legales y/o administrativos) y luego por la Oficina de Control Interno, el cual verifica que no se presenten casos de nepotismo (pero sólo en el ámbito de un despacho parlamentario , porque no se hace una revisión más exhaustiva) o exista algún hecho grave en la contratación.
Para el caso que analizamos la “asesora ama de llaves” consignó como domicilio real, la casa de su jefa y sólo con ese hecho ya los indicios de culpabilidad son más fuertes y evidentes. En forma complementaria, se determinó que como Asesora, nunca recogió su credencial parlamentaria, no habilitó su correo institucional ni tampoco consignó sus referencias personales para efectos del seguro institucional. En términos sencillos y a primera vista, una empleada fantasma.
El recojo de la credencial, aunque pueda sonar intrascendente, es importante para el presente caso, porque a primera impresión podría tratarse de que la asesora Simón, nunca hubiera podido recoger sus tres boletas de remuneraciones (sueldos ya cobrados) y que terceras personas hubieran firmado la recepción de las mismas, porque de lo contrario la tercera y cuarta boleta no hubieran sido siquiera registradas. Esto porque entre el despacho de la congresista (edificio Azángaro) y la sede de la Administración (edificio Huallaga) manejan una seguridad diferente y los ingresos a dichas instalaciones son de por si complicados, aún hasta para los mismos empleados del Congreso. Por ello las sospechas que tal vez Simón nunca hubiera pisado las instalaciones del Congreso.
b. Los procesos de investigación.
La primera en tomar acciones para efectos de investigar el presente caso, fue el realizado por la Comisión de Ética Parlamentaria, quien a adelantado opinión de una probable sanción de suspensión de labores parlamentarias por ciento veinte días.
La Procuraduría Pública del Congreso y la misma Presidencia del Congreso en segunda instancia, elevaron la Acusación Constitucional ante la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales del Congreso. La misma bajo los esquemas de trabajo prefijados, han señalado que en el mes de mayo de 2007 se definirá la situación de la congresista Canchaya.
c. La autoridad competente
Bajo lo descrito en el punto b), observamos dos Comisiones que ven el caso, ambas con opiniones diferentes, por cuanto para una habría una responsabilidad administrativa y ética y para la segunda habría la comisión de un ilícito penal que podría originar el desafuero parlamentario y una inhabilitación de toda función pública.
A nuestro criterio, reiteramos que la Comisión de Ética Parlamentaria, debió allanarse una vez interpuesta la Acusación Constitucional ante la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales, por cuanto se podría generar una situación confusa que permitiría una absolución de responsabilidad penal a la congresista Canchaya.
d. Las acciones al interior del Congreso.
Adicional al análisis jurídico de las implicancias del caso Canchaya, debemos tener presente que existe un tema político por estar dentro de las esferas parlamentarias. Ante ello es necesario resaltar que lo jurídicamente legal puede avalar una acción ilegítima como es la contratación de un personal que no fuese idóneo para el servicio parlamentario.
Igualmente la congresista Canchaya ha manifestado que se trata de un caso de “cortina de humo política” debido a que la Bancada Oficialista (APRA) quiere proteger al gobierno de los actos de corrupción que se han venido ventilando y que se trata también de una componenda de parte de Hildebrando Tapia, quien sería su accesitario parlamentario, el cual se beneficiaría de existir un desafuero.
Pero a la luz de los hechos, la congresista Canchaya no tiene un historial de productividad parlamentario eficiente o siquiera notorio. No forma parte de ninguna Comisión importante en el Congreso, ni su perfil político le permite a generar una línea de oposición importante. Criterios que eliminan sus argumentos de defensa.
Como complemento, consideramos que igualmente su Bancada Política no le brindará el apoyo necesario para salvar su curul parlamentaria, por las siguientes consideraciones:
- La Comisión de Ética Parlamentaria es presidida por Luis Galarreta (Unidad Nacional) y este ya ha manifestado una eventual sanción contra su compañera de bancada.
- El Partido Popular Cristiano, suspendió la militancia de Canchaya, mientras duren los procesos de investigación.
- Hildebrando Tapia, ex congresista y miembro de Mesa Directiva del Congreso anterior, tiene más apoyo de Lourdes Flores que la misma Canchaya. En resumen, la suerte de la congresista Canchaya esta decidida, en los fueros jurídicos constitucionales como en los políticos.
e. La presión política y las alianzas que se podrían generar a favor y en contra.
Si observamos el panorama que rodea al Congreso en los actuales momentos, podemos observar que se acerca el momento del cierre de legislatura y de igual manera la elección de la nueva Mesa Directiva y Presidencia del Congreso.
Este Congreso podría diferenciarse de los otros que lo han antecedido, si las alianzas y componendas políticas pasan a una segunda instancia y el resultado de las investigaciones que involucran a la congresista Canchaya, no alteran la actual estructura de Bancadas al interior del mismo. Probablemente la presión de los medios de comunicación por este particular caso, evite que se formen alianzas bajo la mesa que puedan negociar la Presidencia del Congreso, habida cuenta que ninguna Bancada tiene una mayoría absoluta y los votos para acceder a la Presidencia se negocian a través de la entrega de Comisiones de Trabajo o a través de redirección de miradas para no atender determinados casos específicos.
f. Los plazos parlamentarios
En el Congreso, el Procedimiento de Acusación Constitucional está reglado, el Procedimiento del Antejuicio Político no lo está, pero en ambos casos, los plazos para determinadas acciones, no constituye un elemento que genere una situación de importancia relevante.
Sin embargo, al encontrarnos en el mes de mayo, debemos señalar que la segunda Legislatura Ordinaria termina el 15 de junio, por lo tanto, tanto la Comisión de Ética Parlamentaria y la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales disponen de un período relativamente corto para hacer valer sus informes que incluyan sanciones contra la congresista Canchaya.
g. la eventual sanción (o libramiento de responsabilidad).
En resumen frente a lo que hemos observado y analizado, consideramos que efectivamente hay una dualidad de sanciones que se podrían imponer a la congresista Canchaya, la cual proviene de dos Acusaciones de Comisiones Parlamentarias:
1. Suspensión de labores parlamentarias por ciento veinte días, sugerida por la Comisión de Ética Parlamentaria, y
2. Desafuero parlamentario, inhabilitación política y formalización de denuncia penal contra la congresista Canchaya, por la comisión de delito de Estafa en agravio del Estado Peruano.
Dado que es imposible que se sancione por un mismo hecho dos veces, consideramos que la sanción de desafuero parlamentario, inhabilitación política y denuncia penal, debe ser la única a imponerse en contra de Elsa Canchaya Sánchez.
Adicional si existe alguna sanción, además de la penal, debiera también considerarse la sanción moral de repudio, no sólo por haber cometido un ilícito penal, sino por ridiculizar al Parlamento, como centro de trabajo de servicios domésticos.
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